Georg Wenzelburger, Reimut Zohlnhöfer: Handbuch Policy-Forschung
26.03.2024
Mit der zweiten, überarbeiteten und erweiterten Auflage des „Handbuch[s] Policy-Forschung“ ist es den Herausgebern und Mitwirkenden gelungen, einen guten Überblick über das Profil eines Forschungsfeldes zu geben, resümiert unser Rezensent Thomas Mirbach. Dabei regt er an, die Entscheidung zu überdenken, ob die Fokussierung dieses Forschungsfeldes auf kausale Erklärungen bei Ausschluss von anwendungsbezogenen Perspektiven so beibehalten werden sollte und stellt die Frage in den Raum, ob die Policy-Forschung nicht auch eine Beratungsfunktion entfalten könnte. (jm)
Eine Rezension von Thomas Mirbach
Policy Forschung, also die vergleichende Auseinandersetzung mit Entwicklung, Gestaltung und Umsetzung nationalstaatlicher Politiken, gehört zweifellos zu den relevanten Subdisziplinen empirisch ausgerichteter Politikwissenschaft. Das jetzt von Georg Wenzelburger und Reimut Zohlnhöfer in erweiterter zweiter Auflage herausgegebene Handbuch möchte die Breite des Forschungsfeldes sowohl in konzeptioneller Hinsicht als auch mit Blick auf typische Anwendungen darstellen. Bei der Fortschreibung des Handbuchs ist mit den drei Themen „Theorien“, „Methoden“ und „Politikfelder“ der Aufbau der ersten Auflage (Wenzelburger/Zohlnhöfer 2015) beibehalten worden. Der Zahl der Beiträge nach bilden Theorien (13) und Politikfelder (14) deutlich die Schwerpunkte des Handbuchs, der Abschnitt Methoden ist mit fünf Beiträgen vertreten. Gegenüber der ersten Auflage sind die einzelnen Abhandlungen bezogen auf den neueren Forschungsstand aktualisiert und fünf Politikfelder neu aufgenommen worden, damit fällt die aktuelle Fassung des Handbuchs mit 839 Seiten noch umfangreicher aus als die erste Auflage (735 Seiten).
Man könnte es als Ausdruck einer Konsolidierung der Subdisziplin lesen, dass Fragen der Selbstverständigung gegenüber dem politikwissenschaftlichen Kanon – wie sie noch bei Hartwich (1985), Heritiér (1993) oder Holtmann (2004) behandelt worden sind – auch in der Neuauflage des Handbuchs keine nennenswerte Rolle mehr spielen. In diesem Sinne lässt sich die von den Herausgebern erläuterte Auswahlperspektive der Beiträge verstehen (VI), die gegenüber einer vorwiegend anwendungsbezogenen Perspektive den Anspruch letztlich kausaler Erklärungen des Policy-Making-Prozess betont. Policy-Forschung mit stärker anwendungsorientierter Ausrichtung möchte etwa im Rahmen von Programmevaluationen, die explizit den Zusammenhang von Politikzielen, -umsetzungen und -ergebnissen in den Blick nehmen, zur Verbesserung politischer Steuerung beitragen und erfüllt deshalb immer auch eine Beratungsfunktion. In den Beiträgen des Handbuchs steht stattdessen die Identifikation kausaler Mechanismen im Vordergrund, mit denen Unterschiede von Policies erklärt werden könnten. Die Abhandlungen folgen erstens einer dezidiert empirisch-analytischen Ausrichtung, sie beziehen sich zweitens hauptsächlich auf die Makro-Ebene und befassen sich drittens theoretisch wie empirisch mit Policies entwickelter westlicher Industriestaaten. Nicht berücksichtigt werden einerseits Ansätze, zu deren Untersuchungseinheiten einzelne Policy-Instrumente – beispielsweise regulative, distributive oder persuasive Interventionen – gehören. Diese Entscheidung scheint eher aus pragmatischen Gründen erfolgt zu sein, weil die Analyse von Politikinstrumenten überwiegend ein Thema der US-amerikanischen Literatur sei (VI). Aus konzeptionellen Erwägungen werden andererseits Ansätze einer interpretativen Policy-Forschung ausgeschlossen, die sich unter dem Label Wissenspolitologie mit dem kognitiven Lernen politischer Akteure befassen (vgl. Maier u.a. 2003, Gülker 2008).
Den drei Themenbereichen vorangestellt ist ein Einführungskapitel der Herausgeber, das die klassische Terminologie der Policy-Forschung (Policy-Zyklus, Policy-Typen und –steuerungsprinzipien) erläutert. Die Vorstellung theoretischer Perspektiven der Policy-Forschung betrifft gleichermaßen bereits etablierte Ansätze und wie neuere Analysemodelle. Etablierte Ansätze lassen sich eher variablenorientierten Perspektiven zuordnen, die Policy in Abhängigkeit von unterschiedlichen Merkmals(gruppen) konzeptualisieren. Dazu zählen Varianten des Funktionalismus, die den wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Strukturwandel als wesentliche Triebkraft von Politikwandel ansehen (Herbert Obinger) und solche des Machtressourcenansatzes, die die Einflussmöglichkeiten gesellschaftlicher Gruppen ins Zentrum stellen (Bernhard Ebbinghaus). Rolle und Bedeutung institutioneller Faktoren sind in spezifischer Auslegung Bezugspunkt der Parteiendifferenztheorie (Georg Wenzelburger), der Vetospielertheorie (Steffen Ganghof/Kai Schulze) und des Konzeptes der Pfadabhängigkeit (Jürgen Beyer). Dimensionen von Machtinteressen und institutionellen Regelungen werden in vergleichender Perspektive von Ansätzen zusammengeführt, die sich mit Spielarten des Kapitalismus befassen (Martin Höpner). Abhängigkeiten nationaler Policies von supra-nationalen Kontexten werden sowohl mit Bezug auf Globalisierung (Reimut Zohlnhöfer) als auch auf Europäisierung (Tanja A. Börzel/Diana Panke) diskutiert. Eher integrierend ausgerichtete Analyserahmen des Policy-Making-Prozesses stellen der – von Renate Mayntz und Fritz J. Scharpf entwickelte – Akteurzentrierte Institutionalismus (Oliver Treib) und der Advocacy Coalition Framework (Nils C. Bandelow) dar. Jüngere Ansätze rücken, pauschal gesprochen, mehr und mehr ab von einer problemlösungsorientierten Konzeptualisierung des Policy-Prozesses. Der Diffusionsansatz gilt als relationale Ergänzung funktionaler Analyse (Detlef Jahn), der den Transfer von Politiken vor dem Hintergrund unkoordinierter Interdependenz von Untersuchungseinheiten erklärt. Modelle des Punctuated Equilibrium (Daniela Beyer/Graeme Boushey/Christian Breunig) stellen einen Zusammenhang zwischen disproportionaler Informationsverarbeitung und Art des Politikwandels (Inkrementalismus vs. sprunghafter Politikwandel) her. Der Multiple Streams Ansatz (Nicole Herweg/Reimut Zohlnhöfer) versteht das politische System als eine Art organisierter Anarchie, in der sich politische Initiativen eher kontingent aus dem jeweiligen Zusammenspiel von öffentlicher Aufmerksamkeit, Interessenkonstellationen und Sachaspekten ergeben.
Der Abschnitt Methoden stellt ausgewählte Untersuchungsdesigns vor, die zwar nicht allein, aber auch in der Policy-Forschung verwendet werden; für ausführlichere Erläuterungen einzelner Methoden könnte auf Wagemann u.a. (2020) zurückgegriffen werden. Verbesserungen der einschlägigen Software haben die Durchführung experimenteller Verfahren in Gestalt von Labor-, Umfrage- und Feldexperimenten erheblich erleichtert. Für bestimmte einstellungs- bzw. verhaltensbezogene Fragestellungen bieten experimentelle Designs durch Vergleich von Treatment- und Kontrollgruppen neuerdings verfeinerte Verfahren kausaler Zurechnung (Michael Jankowski/Markus Tepe). Dagegen gehören makro-quantitative Methoden zum Standard vergleichender Policy-Forschung. Bekanntlich sind die statistischen Verfahren zumal für Panelanalysen ebenso aufwändig wie hinsichtlich der Datenqualität voraussetzungsreich und erfordern eine sorgfältige theoretische Fundierung (Carina Schmitt). Zu neueren Ansätzen gehört die Qualitative Comparative Analysis (QCA), die sich auf Basis mengentheoretischer Zuordnungen von Policy-Fällen zu unterschiedlichen (konfigurativen) Bedingungskonstellationen von inferenzstatistischen Verfahren wie ebenso von narrativen Fallanalysen unterscheidet. Der hohe softwaregestützte Formalisierungsgrad der QCA sollte dabei stets in einer differenzierten Kenntnis der jeweiligen Fälle fundiert sein (Claudius Wagemann). Während QCA zumeist auf mittlere Fallzahlen zugeschnitten ist, arbeitet Process Tracing in der Policy-Forschung in der Regel mit einer breiten Datengrundlage anhand sehr kleiner Fallzahlen. Die Prozessanalyse beruht auf einer bewussten, theorietestenden oder –generierenden Fallauswahl, ist von einer generellen Offenheit hinsichtlich der verwendeten (Primär- oder Sekundär-)Daten geleitet und konzentriert sich bei der Fallrekonstruktion auf die Identifikation kausaler Mechanismen (Peter Starke). Der Prozessanalysen kennzeichnende Theorien- und Datenpluralismus legt eine Kombination unterschiedlicher methodischer Verfahren nahe, diese Perspektive wird in der neueren Debatte über Mixed-Methods-Designs in der Policy-Forschung auf methodologischer Ebene reflektiert. Der leitende Gedanke gilt einer systematischen Integration von quantitativen und qualitativen Ansätzen, die im Idealfall die Stärken der unterschiedlichen methodischen Perspektiven zusammenführt. Eine grundlegende Herausforderung in der Entwicklung entsprechender Designs besteht in der Verknüpfung unterschiedlicher Kausalitätsannahmen, an denen sich makro-vergleichende Analysen und qualitativ ausgelegte Fallstudien jeweils orientieren. In der Forschungspraxis haben sich einerseits regressionsbasierte und andererseits fallbasierte Designs etabliert, bei denen die spezifischen Untersuchungsschritte entweder parallel oder sequenziell verfolgt werden (Markus B. Siewert/Felix Kurz).
Als Beleg der Produktivität der Subdisziplin Policy Forschung wird man zweifellos die Breite der untersuchten Politikfelder ansehen können. Die zweite Auflage des Handbuchs unterstreicht diese Leistung durch die Aufnahme zusätzlicher Abhandlungen: Steuerpolitik (Hanna Lierse/Laura Seelkopf), Gesundheitspolitik (Nils C. Bandelow/Johanna Hornung/Lina Y. Iskandar), Familien- und Gleichstellungspolitik (Sonja Blum), Migrations- und Integrationspolitik (Conrad Ziller/Achim Goerres) und Infrastrukturpolitik (Fritz Sager/David Kaufmann/Johanna Hornung). Die Beiträge, die sich – bis auf zwei Ausnahmen – dem Titel nach auf etablierte Ressorts beziehen, geben zunächst eine aufgabenbezogene Beschreibung des jeweiligen Politikfeldes, stellen Forschungsstand und typische Indikatoren vor, diskutieren ländervergleichend Policy-Outputs in Form von Gesetzen oder Ausgabeentscheidungen und werfen einen Blick auf weitere Forschungsbedarfe. Fragen des Policy-Outcomes – verstanden als kausal zurechenbare Wirkungen im Interventionsfeld – werden von Kathrin Dümig und Fabian Engler exemplarisch am Thema wirtschaftspolitischer Performanz behandelt. Performanzunterschiede, gemessen an Veränderungen von Arbeitslosen- und Beschäftigungsquoten, verweisen auf komplexe Kausalketten, die je nach Kontext mit parteipolitischer Regierungsverantwortung, korporatistischen Strukturen und institutionellen Handlungsschranken begründet werden können. Abweichend von der Mehrheit der Beiträge diskutieren Christian Adam, Christoph Knüll und Stephan Heichel am Beispiel von Moralpolitik die Möglichkeit, bei heterogenen Politikfeldern zur Gegenstandsbestimmung der Policy nicht allein ex-ante von Regulierungsbedarfen auszugehen, sondern ebenso ex-post am Verlauf von gesellschaftlichen Auseinandersetzungen (im Sinne von Framing-Prozessen) anzusetzen.
Aufs Ganze gesehen bietet das Handbuch einen guten Überblick über das gegenwärtige Profil des Forschungsfeldes, dabei bestehen die besonderen Stärken der zweiten Auflage einerseits in der Vorstellung relevanter, sich vielfach ergänzender Erklärungsansätze und andererseits in der Präsentation des breiten Forschungsstandes von Politikfeldanalysen. An den Beiträgen lässt sich überdies ablesen, wie unterschiedlich hinsichtlich Vorannahmen und Methodik der kausalanalytische Anspruch in der Policy-Forschung umgesetzt wird; wobei es, angesichts immer ausgefeilterer computergestützter Auswertungsverfahren nicht an Warnungen fehlt, statt der Fragestellung die Methode über die Sache entscheiden zu lassen.
Bei einer Fortführung des Vorhabens erscheinen ebenso thematische wie auf das Selbstverständnis der Subdisziplin bezogene Erweiterungen wünschenswert. Einerseits sollten aktuelle Querschnittsthemen wie Digitalisierung und Partizipation methodisch wie feldbezogen aufgegriffen werden. Andererseits wäre eine Reflexion der faktischen und möglichen Verwendung des in Politikfeldanalysen erzeugten Wissens sinnvoll. Hat Policy-Forschung – so ließe sich fragen – auch eine Beratungsfunktion, und wenn ja: welche Formen der Wissenschaftskommunikation würden sich dabei anbieten? Dieser Aspekt hätte zumal dann Relevanz, wenn die Dimension von Politikwirkungen – also des Policy-Outcome – stärker in den Blick genommen wird.
Literatur
- Gülker, Silke (2008): Evaluation und politisches Lernen. Diskursive Zukunftsforschung als Methode der Politikevaluation, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft.
- Hartwich, Hans-Hermann (Hg.) (1985): Policy-Forschung in der Bundesrepublik Deutschland. Ihr Selbstverständnis und ihr Verhältnis zu den Grundfragen der Politikwissenschaft, Opladen: Westdeutscher Verlag.
- Heritier, Adrienne (Hg.) (1993): Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung [PVS SH 24/1993], Opladen: Westdeutscher Verlag.
- Holtmann, Everhard (Hg.) (2004): Staatsentwicklung und Policyforschung. Politikwissenschaftliche Analysen der Staatsfähigkeit, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
- Maier, Matthias Leonhard/ Frank Nullmeier/ Tanja Pritzlaff/ Achim Wiesner (Hg.) (2003): Politik als Lernprozess? Wissenszentrierte Ansätze der Politikanalyse, Opladen: Leske + Budrich.
- Wagemann, Claudius /Achim Goerres/ Markus B. Siewert (Hg.): (2020) Handbuch Methoden der Politikwissenschaft, Wiesbaden: Springer VS.
- Wenzelburger, Georg/ Reimut Zohlnhöfer (Hg.) (2015): Handbuch Policy-Forschung, Wiesbaden: Springer VS.
- Wenzelburger, Georg/ Reimut Zohlnhöfer (Hg.) (2023): Handbuch Policy-Forschung. 2., aktualisierte und erweiterte Auflage, Wiesbaden: Springer VS.