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Analyse

Arm trotz Arbeit Auf das Phänomen „Armut trotz Arbeit“ wurde über lange Jahre mit politischen Aktionen und Veranstaltungen, hier eine  Demonstration von 2009, aufmerksam gemacht. Foto: Dennis Wegner / flickr (Lizenz: CC BY-NC-SA 2.0)

Hilft Arbeit gegen Armut?
Die Entwicklung von Armut trotz Erwerbstätigkeit

Inhalt
1 Einleitung
2 Begriffliche Unterscheidungen im Kontext der Armut trotz Erwerbstätigkeit
Direkte und indirekte Armutsindikatoren
Die Rolle von Staat und Haushalt bei der Armutsgefährdung
Working-poor – Armutsgefährdet trotz Erwerbstätigkeit
3 Die Entwicklung der Armut von Erwerbstätigen
4 Der Mindestlohn als effektive Strategie zur Armutsbekämpfung?
5 Fazit
6 Der Fokus auf Erwerbsverläufe – ein Ausblick für zukünftige Forschung
Literaturverzeichnis

 

1 Einleitung

Aus dem ersten Armuts- und Reichtumsbericht (ARB) der Bundesregierung aus dem Jahre 2001 geht hervor, dass Armut und Erwerbstätigkeit in Deutschland lange Zeit quasi als sich gegenseitig ausschließend betrachtet wurden: „Mehr Beschäftigung – der beste Weg zu weniger Armut. Erwerbsarbeit ist die entscheidende Voraussetzung, um Armut und soziale Ausgrenzung zu verhindern. Ein Arbeitsplatz ist die beste Gewähr für ein gesichertes Einkommen und schafft damit die Möglichkeit, ein eigenverantwortliches Leben führen zu können.“ (1. Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung 2001, 215)

Auch der zweite ARB vier Jahre später lässt vermuten, dass Arbeitslosigkeit hauptverantwortlich für Armut sei: „Der Bericht verdeutlicht, dass das Armutsrisiko in erheblichem Umfang mit Arbeitslosigkeit korrespondiert. Wenn aber Arbeitslosigkeit die Hauptursache von Armut und sozialer Ausgrenzung ist, dann muss sich sozial gerechte Politik vorrangig an der Schaffung von Arbeitsplätzen und der Integration Erwerbsloser in den Arbeitsmarkt orientieren.“ (2. Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung 2005, XVII) Mit dem Credo der Armutsbekämpfung durch Beschäftigung stand die Bundesregierung in Europa nicht alleine da. Explizit propagiert die Europäische Kommission seit der Jahrtausendwende in der Lissabon-Strategie und ab 2010 in der Europa 2020-Strategie die aktivierende Arbeitsmarktpolitik als den primären Ansatz zur Armutsvermeidung.

Gut 15 Jahre nach dem ersten ARB wird dem fünften ARB von 2017 zufolge Beschäftigung an sich als nicht ausreichend betrachtet: „Leistungsgerechte Einkommen und soziale Sicherheit sind elementare Voraussetzungen für gute Arbeit. Geschlechtsspezifische Unterschiede sind dabei zu verringern. Der Koalitionsvertrag dieser Legislaturperiode betont das Ziel ‚Guter Arbeit‘.“ (5. Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung 2017, XIII)

Dieser Beitrag widmet sich der Entwicklung von Armut trotz Erwerbstätigkeit in Deutschland und somit auch der Frage, warum sich der Fokus der Armutsberichterstattung verschoben hat: weg von einer bloßen Aktivierung, hin zu einer Politik, die nicht nur die Strukturen für Arbeit, sondern für gute Arbeit bieten will. Hierfür wird zunächst das Phänomen der Armut trotz Erwerbsarbeit begrifflich eingeordnet und konzeptionell erläutert. Anschließend wird die Entwicklung der Armutsgefährdungsquoten der vergangenen beiden Jahrzehnte dargestellt. Als Datengrundlage dienen primär Statistiken der Armuts- und Reichtumsberichterstattung. In einem weiteren Schritt soll die armutsvermeidende Wirkung des gesetzlichen Mindestlohnes evaluiert werden, wobei auf Studien der Mindestlohnkommission zurückgegriffen wird. Das Fazit zeigt politische Handlungsempfehlungen auf und beschreibt, welche wissenschaftlichen Forschungslücken zusätzlich geschlossen werden müssen, um Risikogruppen und Probleme besser identifizieren zu können und so eine Sozial- und Arbeitsmarktpolitik zu ermöglichen, die nicht nur Erwerbslosigkeit, sondern auch Armut verringert.


2 Begriffliche Unterscheidungen im Kontext der Armut trotz Erwerbstätigkeit

Bevor die Entwicklung der Armut trotz Erwerbstätigkeit, wofür synonym auch die Begriffe Erwerbsarmut oder Working Poor verwendet werden, in Deutschland skizziert wird, ist es notwendig, eine begriffliche Abgrenzung vorzunehmen.

Direkte und indirekte Armutsindikatoren

Sowohl die Definition von Erwerbsarbeit (siehe Ende des Abschnitts) als auch die Messung von Armut werden im politischen und wissenschaftlichen Diskurs kontrovers diskutiert. Im Falle der Armutsmessung liegt dies insbesondere an der Normativität und Mehrdimensionalität, die dem Armutsbegriff beigemessen wird: „[…] Armut [bezeichnet] eine extreme Form der sozialen Ungleichheit, die einem weitgehenden Ausschluss von der materiellen, sozialen und kulturellen Teilhabe am gesellschaftlichen Leben gleichkommt, und die in entwickelten Wohlfahrtsstaaten nicht sein soll.“ (Groh-Samberg, 2009, 23)

Ein Armutsindikator, mit dem Armut direkt ermittelt werden soll, muss daher zunächst definieren, welche Aspekte in den einzelnen Teilhabedimensionen (materiell, sozial, kulturell) gesellschaftlich relevant sind und anschließend dimensionsspezifische Armutsgrenzen festlegen. Da sich die Aspekte, die als gesellschaftlich relevant angesehen werden, sowohl über die Zeit verändern (beispielsweise der Besitz eines Mobiltelefons) als auch von Gesellschaft zu Gesellschaft unterschiedlich sein können (beispielsweise was die Notwendigkeit von Winterkleidung betrifft), gestaltet sich eine Definition eines allgemein und langfristig gültigen direkten Armutsindikators als schwierig. Aus diesem Grund wird auch bei der Messung von Armut trotz Erwerbstätigkeit meist auf die sogenannte Einkommensarmutsrisikoquote und somit auf einen indirekten, ressourcenbasierten Armutsindikator zurückgegriffen. Das Haushaltseinkommen wird als primäre Ressource angesehen, um individuelle Bedürfnisse zu befriedigen. Daher wird angenommen, dass ein Mangel an Einkommen auch mit einem Mangel an Bedürfnisbefriedigung einhergeht. Insbesondere wird dieser Zusammenhang bei einer langfristigen Verweildauer in Einkommensarmut erwartet. In der deutschen und europäischen Armutsforschung hat sich für die Grenze, unterhalb derer Personen als armutsgefährdet gelten, 60 Prozent des mittleren Haushaltsnettoäquivalenzeinkommens etabliert.

Da die Armutslage lediglich indirekt erhoben wird, spricht man auch von Armutsgefährdung oder Armutsrisiko anstatt von Armut. Genau genommen sollte man also auch im Kontext der Working Poor von Armutsgefährdeten trotz Erwerbstätigkeit sprechen.

Die Rolle von Staat und Haushalt bei der Armutsgefährdung

Im sperrigen Begriff des Haushaltsnettoäquivalenzeinkommens sind alle Aspekte integriert, die bei der Messung von Einkommensarmut beachtet werden müssen. Abbildung 1 veranschaulicht dies grafisch.

35Wolf Abb1

 

Das individuelle Bruttoerwerbseinkommen (I) gibt Auskunft über die Lohnhöhe. Von Niedriglohn spricht man dann, wenn der Lohn weniger als zwei Drittel des mittleren Bruttostundenlohns beträgt. Das Haushaltsnettoäquivalenzeinkommen baut auf der Annahme auf, dass Haushalte gemeinsam wirtschaften und somit ihr Einkommen zusammenlegen (II). Da ein Partner oder eine Partnerin mit seinem/ihrem Erwerbseinkommen eine Niedriglohn-Beschäftigung kompensieren kann, impliziert ein Niedriglohn dementsprechend nicht zwingend eine Armutsgefährdung. In diesem Falle wird die Niedriglohnbeschäftigung auch als Zuverdienst bezeichnet. Staatliche Leistungen (beispielsweise Kindergeld) und Abgaben (beispielsweise Steuern) können ebenso dazu führen, dass Personen oder Haushalte die Armutsgefährdungsgrenze unter- beziehungsweise überschreiten. Aus diesem Grund wird zur Berechnung der Quote das Nettohaushaltseinkommen nach staatlichen Transfers verwendet (III). Ein weiterer wichtiger Faktor ist die Haushaltsgröße. Sie bestimmt maßgeblich welches Einkommen ein Haushalt benötigt (IV). Dabei wird angenommen, dass durch das gemeinsame Haushalten Einsparungseffekte auftreten (man benötigt für zwei Erwachsene nicht doppelt so viel Platz, keine zwei Kühlschränke, …). Der Mehrbedarf je weiterem Haushaltsmitglied wird daher über eine Äquivalenzskala definiert, wobei in der hierfür gängigen, modifizierten OECD-Skala weitere Haushaltsmitglieder, die 14 Jahre und älter sind, mit dem Faktor 0,5 und Kinder unter 14 Jahre mit 0,3 gewichtet werden. Ein Paar mit einem Kleinkind benötigt beispielsweise ein 1,8-fach höheres Einkommen als ein Single, um über der Armutsgefährdungsgrenze zu liegen.

Es bleibt festzuhalten: Niedriglohnbeschäftigung sollte und darf nicht mit Erwerbsarmut gleichgesetzt werden, da für die Feststellung der Armutsgefährdung neben dem Lohn ebenso der Haushaltskontext und staatliche Transfers von Bedeutung sind.

Working Poor – Armutsgefährdet trotz Erwerbstätigkeit

Um monatliche Einkommensschwankungen (beispielsweise bei Beschäftigungsverhältnissen wie Zeit-, Leih-, oder Saisonarbeit) und Jahressonderzahlungen zu berücksichtigen, wird die Schwelle der Einkommensarmutsgefährdung in Armutsforschung auf Jahresbasis definiert. Für die Beschreibung des Ausmaßes von Armut trotz Erwerbstätigkeit ist es daher ebenso notwendig, die Beschäftigungssituation jährlich zu erheben. Als erwerbstätig gelten alle Personen zwischen 18 und 64 Jahren, die im Jahr der Einkommenserhebung die überwiegende Zeit (also mindestens sechs Monate) einer Beschäftigung nachgegangen sind. Um als beschäftigt zu gelten, muss der Beschäftigungsumfang gemäß der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) mindestens eine Arbeitsstunde pro Woche betragen. Mit Working Poor sind somit jene Personen gemeint, die innerhalb eines Jahres überwiegend erwerbstätig sind und die trotz Lohn, staatlichen Transfers und Haushaltskontext über kein Einkommen oberhalb der Armutsgefährdungsgrenze verfügen.

3 Die Entwicklung der Armut von Erwerbstätigen

„Es scheint paradox: In einer Zeit des Abbaus von sozialen Rechten und Transferniveaus und der damit verbundenen Absenkung von Lebensstandards und der Ausbreitung von Armutslagen, in einer Zeit, in der selbst Arbeit nicht vor Armut schützt, wird wieder auf die Formel ‚Arbeit gegen Armut‘ gesetzt. Und das, obwohl offensichtlich nicht genügend und ausreichend gut bezahlte Arbeitsplätze zur Verfügung stehen, um Armut ohne eine qualitativ hochwertige Sozialpolitik entgegenzuwirken.“ (Gebauer, 2007, 30)

Wie bereits angedeutet, ist die Wirkungskraft der Anfang des Jahrtausends populären Formel Arbeit gegen Armut begrenzt geblieben. Dies zeigen auch die Statistiken zu Erwerbslosigkeit und Armutsgefährdung. Abbildung 2 stellt diese Entwicklung der Erwerbslosenquote und der Armutsgefährdungsquote der Gesamtbevölkerung sowie der Erwerbstätigen für den Zeitraum zwischen 1995 und 2018 grafisch dar. Die jüngsten Daten zur Armutsgefährdung (ab 2017) sind einer anderen Datenquelle (Eurostat) entnommen und sollen lediglich aufzeigen, dass es in den vergangenen beiden Jahren insbesondere bezüglich der Erwerbsarmut zu keiner Trendumkehr gekommen ist. Der Fokus liegt auf dem Zeitraum zwischen 2005 und 2016, da die weiter ausdifferenzierten Daten des ARB lediglich bis 2016 vorliegen.

35Wolf Abb2Abbildung 2: eigene Darstellung der Erwerbslosenquote (Eurostat 2019a), der Armutsrisikoquote und der Quote der Working Poor (bis 2016: Armuts- und Reichtumsbericht 2019, ab 2017: Eurostat 2019b, 2019c). Zugriff am: 20.11.2019

Klar zu erkennen ist der kontinuierliche Rückgang der Erwerbslosenquote. Während diese 2005 noch auf dem Rekordhoch von 11,2 Prozent lag, liegt sie 2016 nur noch bei 4,1 Prozent. Während es im selben Zeitraum zu einer Zunahme der Erwerbspersonen von fünf Prozent kam, war auch ein Rückgang der Nichterwerbspersonen um denselben Anteil zu verzeichnen (Statistisches Bundesamt, 2019a, 106). Diese Beschäftigungsentwicklung ging außerdem mit einer guten Konjunktur einher, was sich in einem nahezu kontinuierlich ansteigenden Bruttoinlandsprodukt bei konstanten Preisen zeigt (Statistisches Bundesamt, 2019b, 18).

Zu einem Rückgang des Armutsrisikos hat dieser Beschäftigungsboom jedoch nicht geführt. Der Anteil der Armutsgefährdeten in der Gesamtbevölkerung ist um 2,4 Prozentpunkte auf 16,6 Prozent angestiegen, der Anteil der Working Poor um 2,5 Prozentpunkte auf 8,4 Prozent. Letztere verzeichnen somit in diesen elf Jahren einen relativen Anstieg um 42 Prozent.

Warum konnte die Formel Arbeit gegen Armut nicht in dem Sinne wirken, wie es im ersten und zweiten ARB prognostiziert wurde?

Dies hat mehrere Gründe, die hier nur grob angerissen werden können: Zunächst ist bezüglich der Entwicklung der Bruttolohneinkommen (Abb. 1, Stufe I) die Vergrößerung des deutschen Niedriglohnsektors zu nennen, dessen Höhepunkt mit einem Beschäftigtenanteil von 24,1 Prozent im Jahr 2011 erreicht war. Somit war 2011 fast jede*r Vierte im Niedriglohnsektor tätig, während es 1995 noch jede*r Sechste war (16,6 Prozent). Seit 2011 ist ein leichter Rückgang zu verzeichnen, 2016 lag der Anteil bei 22,7 Prozent (Kalina und Weinkopf 2018). Die Ausweitung des Niedriglohnsektors wurde insbesondere durch die Deregulierung und Flexibilisierung von Beschäftigungsverhältnissen seit den 1980er-Jahren begünstigt, die dazu führten, dass sich unsicherere Beschäftigungsformen (beispielsweise Leiharbeit oder geringfügige Beschäftigung) etablierten. Hinzu kam, dass es Gewerkschaften zunehmend schwerer fiel, die Interessen von Arbeitsnehmer*innen durchzusetzen und entsprechende Tarifverträge für diese neuen Beschäftigungsformen auszuhandeln.

Weiterhin sind die aktivierenden arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen zu nennen, die unter der Maxime des Förderns und Forderns im Zuge der ALG II-Reformen durchgesetzt wurden (Abb. 1, Stufe III). Zentral war dabei insbesondere die Absenkung der Arbeitslosenhilfe auf das Niveau der Sozialhilfe, lediglich das soziokulturelle Existenzminimum soll demnach sichergestellt werden. Von ALG II-Bezieher*innen wird erwartet, jede angemessene angebotene Beschäftigung aufzunehmen, unabhängig davon, ob diese der Qualifizierung entspricht oder nicht. Eine Verweigerung kann zu Sanktionen führen, die sich in einer anteiligen Kürzung des Leistungsbezugs darstellen und vom Bundesverfassungsgericht als teilweise verfassungswidrig eingestuft wurden (BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 5. November 2019). Diese Rahmenbedingungen führen dazu, dass erwerbslose Arme zu erwerbstätigen Armen werden.

Schließlich ist ebenso die Individualisierung von Lebensentwürfen und somit der Wandel von Haushaltsstrukturen dafür verantwortlich, dass die Armut trotz Erwerbsarbeit nicht reduziert werden konnte (Abb. 1, Stufe IV). Im beobachteten Zeitraum haben Single-Haushalte um 16 Prozent zugenommen und machen 2016 knapp 40 Prozent aller Haushalte aus. Ebenso kam es zu einer Zunahme von Alleinerziehenden um fünf Prozent (Statistisches Bundesamt, 2019c, 121 f.). Die in Kapitel 2 angesprochenen Vorteile durch das Einkommenspooling und die Kosteneinsparungen durch das gemeinsame Haushalten bei Paaren und in Wohngemeinschaften können in diesen Fällen nicht realisiert werden. Diese Haushalte sind daher besonders vulnerabel im Kontext unsicherer Beschäftigungssituationen und geringer staatlicher Absicherung.

Vor dem Hintergrund dieser demografischen sowie sozial- und arbeitsmarktpolitischen Entwicklungen richtet sich im Folgenden der Blick auf den Umfang der Working Poor in unterschiedlichen gesellschaftlichen Gruppen im beobachteten Zeitraum. Abbildung 3 zeigt den Anteil der Working Poor ausdifferenziert nach Beschäftigungsform, Geschlecht, Region, Herkunft, Alter und Haushaltsform und die Veränderung zwischen den Zeitpunkten 2005 und 2016.


35Wolf Abb3Abbildung 3: Anteil der Working Poor ausdifferenziert nach Beschäftigungsform, Geschlecht, Region, Herkunft, Alter und Haushaltsform 2005 und 2016 (Armuts- und Reichtumsbericht 2019, eigene Darstellung). Zugriff am: 20.11.2019

Überdurchschnittlich häufig von Erwerbsarmut betroffen sind Teilzeitbeschäftigte, Frauen, Ostdeutsche, Erwerbstätige mit Migrationshintergrund, junge Beschäftigte, Alleinlebende und -erziehende sowie Paarhaushalte mit drei oder mehr Kindern. Auffallend ist, dass der Anteil der Working Poor 2016 im Vergleich zu 2005 lediglich bei drei Gruppen gesunken ist. Eine Reduzierung ist bei den Alleinerziehenden (-0,5 Prozent), bei den Paaren ohne Kindern (-0,1 Prozent) sowie bei den Paaren mit einem Kind (-1,8 Prozent) zu beobachten. In den letzten beiden Gruppen ist der Anteil der von Erwerbsarmut bedrohten im Vergleich zu den abgebildeten Gruppen am geringsten. Der Wandel vom Familienmodell des männlichen Alleinernährers zu einem 1,5-Verdiener*innen-Modell ermöglicht Paarhaushalten zusätzliche Möglichkeiten, Erwerbseinkommen zu generieren (Abb. 1, Stufe II).

Außerdem ist in fast allen Gruppen, die an beiden Zeitpunkten überdurchschnittlich von Erwerbsarmut betroffen waren (im Diagramm alle Gruppen oberhalb der 25 bis 54-jährigen), der Anteil der Working Poor stärker gestiegen als im Durchschnitt (mehr als 2,5 Prozentpunkte). Es scheint so, als hätte sich das Problem der Armut trotz Erwerbstätigkeit in den Gruppen, die schon 2005 stärker betroffen waren, intensiviert und somit auch konzentriert. Die zwei Ausnahmen stellen Alleinerziehende und Frauen dar. Da der Anteil der Working Poor bei den Männern mit drei Prozent stärker zugenommen hat als bei den Frauen mit 1,8 Prozent, ist die Tendenz einer Angleichung der Geschlechterunterschiede auf höherem Niveau erkennbar. Alleinerziehende haben 2016 immer noch den zweithöchsten Anteil an den Working Poor (19,3 Prozent), 2005 waren sie jedoch mit einem etwas höheren Anteil (19,8 Prozent) noch die einsamen Spitzenreiter. Ein extremer Anstieg um mehr als sieben Prozentpunkte hat bei den jungen Erwachsenen und den Paaren mit mehr als drei Kindern stattgefunden. Noch stärker ist dieser Anstieg bei den Alleinlebenden mit 9,5 Prozentpunkten. Die dargestellten Ergebnisse sind deskriptiver Natur und lassen somit keine kausalen Aussagen zu. Nichtsdestotrotz zeigt sich im Zeitvergleich, dass insbesondere Paare mit wenigen Kindern, Vollzeitbeschäftigte und ältere Erwerbstätige nach wie vor selten Erwerbsarmut ausgesetzt sind. Diese konzentriert sich in den Gruppen der jungen Erwachsenen, Alleinlebenden und -erziehenden sowie Teilzeitbeschäftigten. Auch bezüglich Herkunft und Region zeigt sich im Zeitverlauf eine stärkere Konzentration der Working Poor in den schon 2005 stärker betroffenen Gruppen (Ostdeutsche und Personen mit Migrationshintergrund).


4 Der Mindestlohn als effektive Strategie zur Armutsbekämpfung?

Durch den Anstieg der Armut von Erwerbstätigen sah sich auch die Politik zum Handeln gezwungen. In den Wahlprogrammen der SPD, Linken und Grünen zur Bundestagswahl 2013 wurde explizit die Forderung nach einem gesetzlichen Mindestlohn ausgedrückt. Auf Drängen der SPD fand sich die Realisierung eines solchen Mindestlohns in Höhe von 8,50 Euro dann auch im Koalitionsvertrag mit der CDU/CSU wie folgt wieder. Das Wahlprogramm SPD enthielt die Forderung: „Prekäre Arbeit wollen wir überwinden, einen flächendeckenden gesetzlichen Mindestlohn einführen und über eine Stärkung des Tarifsystems gerechte Löhne ermöglichen. Für gleiche und gleichwertige Arbeit muss gleicher Lohn gezahlt werden.“ (SPD-Regierungsprogramm zur Bundestagswahl 2013, 18)

Im Koalitionsvertrag hieß es: „Wir wollen: gute Arbeit für alle – sicher und gut bezahlt. […] Gute Arbeit muss sich einerseits lohnen und existenzsichernd sein. Andererseits müssen Produktivität und Lohnhöhe korrespondieren, damit sozialversicherungspflichtige Beschäftigung erhalten bleibt. Diese Balance stellen traditionell die Sozialpartner über ausgehandelte Tarifverträge her. Sinkende Tarifbindung hat jedoch zunehmend zu weißen Flecken in der Tariflandschaft geführt. Durch die Einführung eines allgemein verbindlichen Mindestlohns soll ein angemessener Mindestschutz für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sichergestellt werden.“ (Koalitionsvertrag der CDU, CSU und SPD 2013, 8, 48 f.)

Im Wahlprogramm der SPD liegt die Betonung noch auf der Überwindung prekärer Erwerbsarbeit und der Etablierung gerechter Löhne. Dem Koalitionsvertrag nach soll der gesetzliche Mindestlohn vielmehr einen angemessenen Mindestschutz garantieren, wobei der Lohn nicht die Produktivität des oder der Erwerbstätigen übersteigt. Wichtig ist dabei der Hinweis auf die abnehmende Machtstellung von Gewerkschaften in Tarifverhandlungen. Dadurch wird deutlich, dass die Einführung des gesetzlichen Mindestlohnes vielmehr als Implementierung eines Notinstrumentes angesehen werden muss, da das Machtgleichgewicht zwischen Arbeitnehmer*innen und Arbeitgeber*innen nicht mehr über die traditionellen Wege hergestellt werden kann.

Die Einführung des flächendeckenden gesetzlichen Mindestlohns in Höhe von 8,50 Euro pro Stunde erfolgte dann am 1. Januar 2015. Es wurde eine Mindestlohnkommission eingesetzt, die seitdem die ökonomischen und sozialen Auswirkungen des Mindestlohns evaluiert und eine angemessene Höhe vorschlägt. Schrittweise wurde der Mindestlohn daraufhin auf aktuell 9,19 Euro erhöht. Die Geschäftsstelle der Mindestlohnkommission hat seit der Mindestlohneinführung in einer Reihe von Publikationen die Auswirkungen auf den Niedriglohnsektor, die Beschäftigung und die Armutsgefährdung analysiert, auf welche im Folgenden Bezug genommen wird. Vor der Einführung war insbesondere die Sorge vor negativen Beschäftigungseffekten und einem Rückgang von Arbeitsplätzen groß. Diese Sorgen haben sich bezüglich des Arbeitsplatzangebotes nicht bewahrheitet, eine Welle von Entlassungen blieb aus. Vielmehr kam es im Zuge des Mindestlohns insbesondere im Bereich der geringfügigen Beschäftigung zur Arbeitszeitverkürzung (Brüttel et al. 2019).

Die Stundenlöhne im Niedriglohnbereich sind im Zuge der Mindestlohneinführung signifikant angestiegen. Während vor der Einführung über elf Prozent der Beschäftigten einen Stundenlohn unterhalb von 8,50 Euro verdienten, waren es nach der Einführung lediglich etwas über drei Prozent (Brüttel et al. 2017). Der Niedriglohnsektor ist dadurch jedoch nur geringfügig verkleinert worden, was eine Lohnstauchung zwischen der Höhe des Mindestlohnes und der Niedriglohnschwelle (2016: 10,44 Euro nach Kalina und Weinkopf 2018) zur Folge hatte. Da diese Stundenlohnerhöhung im Mindestlohnbereich um 14 Prozent aber auch mit einer Reduzierung der vertraglich festgelegten Arbeitsstunden einhergegangen ist, sind die Bruttomonatslöhne der Zielgruppe nur geringfügig um vier Prozent angestiegen (Zilius / Brüttel 2019). Es lässt sich daher auch wenig überraschend ableiten, dass der Effekt auf die Armutsgefährdung bislang ausgeblieben ist (Brüttel 2019).

Ein klares Ziel war zudem die Reduzierung der Anzahl an Personen, die trotz Erwerbstätigkeit von Sozialleistungen abhängig sind. Diese konnte nur marginal verringert werden. Ein Großteil der sogenannten Aufstocker*innen sind insbesondere aufgrund eines geringen Umfangs an Arbeitsstunden oder nicht erwerbstätiger Haushaltsmitglieder (wie Kinder) auf Sozialleistungen angewiesen. In diesen Fällen hilft ein Mindestlohn nur begrenzt, um aus der staatlichen Abhängigkeit zu gelangen. Ein stärkerer Rückgang der erwerbstätigen ALG II-Bezieher*innen ist daher in den kinderlosen Haushalten zu verzeichnen (Zilius und Brüttel 2018). Zu einem geringeren Anteil sind unter den Aufstocker*innen jedoch ebenso Vollzeitbeschäftigte mit einem Stundenlohn auf Mindestlohnbasis (Himmelreicher 2017). Der Mindestlohn für sich kann somit vielmehr als Instrument angesehen werden, das Stundenlöhne in einer bestimmten Höhe garantiert und im besten Falle die finanzielle Wertschätzung von Erwerbstätigkeiten wiederherstellt. Zur Armutsvermeidung reicht er allein nicht aus (Himmelreicher 2017).

Hinzu kommt, dass ein beachtlicher Anteil an Erwerbstätigen auch trotz Mindestlohn einen geringeren Stundenlohn erhält (je nach Schätzung zwischen 750.000 und 1,8 Millionen Erwerbstätige). Einerseits liegt dies an Ausnahmeregelungen, die für Arbeitgeber*innen bestimmter Branchen und Regionen schrittweise eine langsamere Anpassung des Lohnes an das Mindestlohnniveau erlauben. Andererseits wird jedoch auch die tatsächliche Arbeitszeit nicht korrekt wiedergegeben. Beispielsweise werden Überstunden nicht dokumentiert oder Pausen erfasst, die nicht gewährt wurden. In Branchen, in denen der Stundenlohn an konkrete Leistungsvorgaben gebunden ist (zum Beispiel die Reinigung von zehn Hotelzimmern je Arbeitsstunde), kommt es teilweise zu Vorgaben, die nicht in der gegebenen Arbeitszeit realisierbar sind. Die genannten Gründe führen dazu, dass die tatsächliche Arbeitszeit die vertraglich vereinbarte Arbeitszeit übersteigt und der Mindestlohn nicht eingehalten wird (Brüttel / Zilius 2018).


5 Fazit

Die vorangegangenen Ausführungen zeigen, dass eine einfache Lösung im Sinne eines Mindestlohns nicht ausreicht, um die Armutsgefährdung von Erwerbstätigen zu reduzieren. Wie in Abbildung 1 erkennbar, waren für den sukzessiven Anstieg der Erwerbsarmut über die vergangenen 20 Jahre sozial- und arbeitsmarktpolitische Faktoren sowie demografische Entwicklungen mitverantwortlich. Eine Reduzierung der Armutsrisikoquote von Erwerbstätigen ist daher nur möglich, wenn sowohl die Erwerbs- als auch die Haushaltssituation mitberücksichtigt wird. Das Instrument des Mindestlohns genügt nicht.

Durchschnittlich ist die Armutsgefährdung trotz Erwerbstätigkeit von 2005 bis 2016 „nur“ um 2,5 Prozentpunkte auf 8,4 Prozent angestiegen. Die Tatsache, dass insbesondere die Gruppen, die schon 2005 überdurchschnittlich stark betroffenen waren, einen Anstieg von über 2,5 Prozent verzeichnen, lässt nach politischen Maßnahmen fordern, die explizit diese Gruppen entlasten.

Bezogen auf die Erwerbssituation muss es ein Ziel sein, den arbeitszeitlichen Umfang von Beschäftigten im Niedriglohnsektor zu erhöhen. Der Mindestlohn führt für die Betroffenen nur zu einer finanziellen Besserstellung, wenn er nicht mit einer Reduzierung ihrer Arbeitszeit einhergeht. Hierfür ist es notwendig, dass die Flexibilität, die Arbeitgeber*innen für manche Beschäftigungsverhältnisse (zum Beispiel Zeit- und Leiharbeit) bezüglich der Arbeitszeitgestaltung der Arbeitnehmer*innen gewährt wird, eingeschränkt wird. Es muss zudem sichergestellt werden, dass die tatsächliche Arbeitszeit der vertraglichen entspricht oder geleistete Überstunden gemäß Mindestlohn entlohnt werden. Neben diesen Maßnahmen, die darauf abzielen, negative Effekte der Mindestlohneinführung wieder rückgängig zu machen, sollte ebenso eine Erhöhung des Mindestlohnes überdacht werden, damit auf Mindestlohnniveau nicht nur alleinlebende Vollzeitbeschäftigte ein Haushalteinkommen oberhalb der Armutsgrenze besitzen. Der finanzielle Mehrbedarf von Familien und der geringere Arbeitszeitumfang durch die Betreuung von Kindern oder älteren Angehörigen wird durch die gegenwärtige Höhe des Mindestlohns nicht ausreichend berücksichtigt.

Da der geringe Beschäftigungsumfang wie erwähnt auch aus der Notwendigkeit der familiären Kinderbetreuung resultiert, sollte das externe Kinderbetreuungsangebot weiter ausgebaut werden. Dies würde gleichsam den Alleinerziehenden und Paaren mit mehr als zwei Kindern zugutekommen, die ebenfalls einen hohen Anteil an Working Poor verzeichnen. Eine Neustrukturierung des Kindergeldes sollte insbesondere kinderreiche Familien und Alleinerziehende finanziell entlasten. Das hohe Erwerbsarmutsrisiko von kinderreichen Familien und Alleinerziehenden unterstreicht die unzureichende finanzielle Wertschätzung familialer Sorgearbeit. Grund für eine Arbeitszeitreduzierung kann ebenso die notwendige Pflege von Angehörigen sein, auch diese Sorgearbeit muss von Seiten des Staates finanziell aufgewertet werden, um das Armutsrisiko der Betroffenen zu reduzieren. Insbesondere langfristig ist diese Aufwertung mit Blick auf das steigende Risiko der Altersarmut vor allem bei Frauen von besonderer Bedeutung. Ein weiterer Aspekt ist der der hohe Anteil an armutsgefährdeten jungen Erwerbstätigen, der die Zunahme an riskanten und unsicheren Erwerbseinstiegen sichtbar macht. Bisher ist nicht geklärt, ob diese auch im gegenwärtig hohen Ausmaß mehrheitlich als Brückeneffekte in sichere Beschäftigung angesehen werden können oder zu einem größer werdenden Anteil auch in unsichere Erwerbsverläufe münden.

„Gute Arbeit“ im Sinne einer Arbeit, die vor Armut schützt, hängt nicht nur von der Arbeit an sich ab, sondern ebenso von dem Haushaltskontext, in dem diese eingebettet ist. Werden die angestiegenen Erwerbsarmutsrisiken der gefährdeten gesellschaftlichen Gruppen in Zukunft von der Politik ernst genommen? Folgendes Zitat aus dem vierten ARB von 2013 lässt vermuten, dass der Weg zu einem konsequenten Umdenken wohl noch weit ist: „Die Armutsrisikoquote von Erwerbstätigen ist etwa halb so hoch wie im Durchschnitt der Bevölkerung und zudem im Berichtszeitraum nahezu konstant geblieben. Das zeigt einmal mehr, dass Erwerbstätigkeit der Schlüssel zur Überwindung eines relativ geringen Einkommens ist.“ (4. Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung 2013, 327)

Wenn Arbeit für einen größer werdenden Teil der Bevölkerung nicht mehr hilft, Armut zu verhindern und dies auch über eine qualitative Aufwertung der Arbeit in Form eines Mindestlohns nicht gelingt, muss ebenso die erwerbszentrierte soziale Absicherung überdacht werden. Zu nennen sind hier die unterschiedlichen Vorschläge zur Einführung eines (bedingungslosen) Grundeinkommens, einer Bürgerversicherung oder einer Steuerreform im Sinne einer stärkeren, vertikalen Umverteilung der Einkommen.


6 Der Fokus auf Erwerbsverläufe – ein Ausblick für zukünftige Forschung

Die beschriebenen sozial- und arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen sind überwiegend universelle Maßnahmen, die jedoch keine gezielte Förderung von armutsgefährdeten Erwerbstätigen ermöglichen. Die beschriebene Entwicklung der Konzentration der Working Poor innerhalb spezifischer gesellschaftlicher Teilgruppen verstärkt die Notwendigkeit, gruppenspezifische Problemlagen zu fokussieren und erwerbs- und haushaltsbezogene Faktoren zu identifizieren, die die Armutslagen dieser Gruppen begünstigen. Hierbei ist insbesondere von Bedeutung, ob die Armutsgefährdung einer bestimmten Gruppe vorrübergehend oder persistent ist (siehe den Aspekt des Brückeneffekts im vorangegangenen Abschnitt). Eine kombinierte Betrachtung des Erwerbsverlaufs und der finanziellen Haushaltssituation im Kontext von prekären Einkommenslagen ist erforderlich, um der Komplexität der Problemlagen gerecht zu werden.


Literaturverzeichnis

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Statistisches Bundesamt (Destatis). 2019b. Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen (Stand: August 2019). Wiesbaden: Eigenverlag.

Statistisches Bundesamt (Destatis). 2019c. Bevölkerung und Erwerbstätigkeit – Haushalte und Familien (Stand: 11.07.2019). Wiesbaden: Eigenverlag.

Strengmann-Kuhn, Wolfgang. 2003. Armut trotz Erwerbstätigkeit: Analysen und sozialpolitische Konsequenzen. Frankfurt/Main: Campus-Verlag.

Zilius, Jan / Oliver Brüttel. 2018. Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns – Bilanz nach fast vier Jahren. In: Wirtschaftsdienst, 98(10), 711-717.

 

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Der Autor beschäftigt sich in seinem Dissertationsvorhaben mit der Lebensstandardsicherung durch Erwerbsarbeit. Er geht dabei der übergeordneten Frage nach, inwieweit in europäischen Wohlfahrtsstaaten eine Erwerbstätigkeit noch als zentraler Faktor der eigenen Lebensstandardsicherung und gesellschaftlichen Partizipation angesehen werden kann. Der Fokus liegt auf Erwerbstätigkeiten, die gering entlohnt und/oder durch Arbeitsplatzunsicherheit gekennzeichnet sind. Eine erwerbsverlaufsorientierte Perspektive berücksichtigt die Verzeitlichung von Armutslagen. Ziel ist die Identifikation von Faktoren, die eine Persistenz von prekären Einkommenslagen verstärken.

 

Verfasst von:

Fridolin Wolf

Erschienen am:

4. Dezember 2019

Lektüre

Henning Lohmann / Ive Marx (Hrsg.)
Handbook on In-Work Poverty
Edward Elgar Publishing 2018

Anette Dowideit
Vom Verlust guter Arbeit: Das Elend der Paketboten
in: Blätter für deutsche und internationale Politik 12/2019: 111-120


 Information

Mindestlohnkommission

Auf ihrer Website informiert die Mindestlohnkommission über ihre Arbeit und stellt unter anderem ihre Berichte und Beschlüsse vor. Außerdem sind die in Auftrag gegebenen Forschungsarbeiten etwa über die Auswirkungen oder den Bekanntheitsgrad des gesetzlichen Mindestlohns sowie weitere Publikationen abrufbar.


Aus der Annotierten Bibliografie

Stefan Körzell / Claudia Falk (Hrsg.)

Kommt der Mindestlohn überall an? Eine Zwischenbilanz

Hamburg: VSA 2015; 94 S.; 6,- €; ISBN 978-3-89965-667-1
Nach der Einführung des Mindestlohns am 1. Januar 2015 blicken die Autoren dieses Sammelbandes auf die Auswirkungen auf Wirtschaft, Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Im Zuge dessen werden auch weitere Aspekte betrachtet, die mit dem Mindestlohn im Zusammenhang stehen. Die Autoren, die zum großen Teil beim DGB oder bei gewerkschaftsnahen Institutionen arbeiten, ziehen insgesamt eine erste positive Bilanz. Die bestehenden Ausnahmen vom Mindestlohn werden hingegen kritisiert. Insbesondere die Möglichkeit, ...weiterlesen



Thomas Bahle / Bernhard Ebbinghaus / Claudia Göbel

Familien am Rande der Erwerbsgesellschaft. Erwerbsrisiken und soziale Sicherung familiärer Risikogruppen im europäischen Vergleich

Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft 2015 (Forschung aus der Hans-Böckler-Stiftung 177); 252 S. ; kart., 18,90 €; ISBN 978-3-8487-2615-8
Werden Armut, Arbeitslosigkeit und soziale Ungleichheit nicht der Individuen, sondern der Familien betrachtet, zeigt sich ein Kernkriterium, das in diesem Buch empirisch und ländervergleichend analysiert wird: Soziale Ungleichheit wird strukturell reproduziert, also weitervererbt. Dabei führen in Wohlfahrtsstaaten unterschiedliche Politiken der sozialen Sicherung zu unterschiedlichen Auswirkungen der Risiken von Armut. Wie in dieser Studie berücksichtigt wird, geht es nicht nur um ökonomische Kategorien, sondern auch um die Frage der sozialen ...weiterlesen


Siegfried Frech / Olaf Groh-Samberg (Hrsg.)

Armut in Wohlstandsgesellschaften

Schwalbach/Ts.: Wochenschau Verlag 2014 (Basisthemen Politik); 21 S.; 16,80 €; ISBN 978-3-89974898-7
Armut ist nicht zuletzt in der Erforschung gesellschaftlicher Schichtung und sozialer Ungleichheit längst zu einer zentralen Kategorie geworden. In diesem Sammelband werden einzelne Dimensionen von Armut dargestellt, wobei die Autorinnen und Autoren auf den aktuellen Diskurs sowie die jüngsten Entwicklungen eingehen und eine Einordnung in räumlicher und zeitlicher Hinsicht vornehmen. Auch ein Ausblick im Sinne einer Perspektive für weitere Diskussionen...weiterlesen


Ronald Gebauer

Arbeit gegen Armut. Grundlagen, historische Genese und empirische Überprüfung des Armutsfallentheorems

Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften 2007 ; 265 S. ; brosch., 34,90 €; ISBN 978-3-531-15222-6
Diss. Leipzig; Gutachter: G. Vobruba. – In der Diskussion über Arbeitsmarktpolitik und den einschlägigen Reformbedarf haben Vertreter wirtschaftswissenschaftlicher Disziplinen seit langem deutlich größeren Einfluss als Sozialwissenschaftler. Diese dominierende Stellung ist unter anderem daran erkennbar, dass Deutungen wie die des Theorems der sogenannten Armutsfalle in der Öffentlichkeit ebenso wie bei politischen Akteuren weithin unbefragt gelten und vielfach die Ausrichtung sozialpolitis...weiterlesen

 


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