Martin Höpner: „Der EuGH hat das Verhältnis von Politik und Recht mit diesem Urteil revolutioniert“
Herr Höpner, im April hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) ein ungarisches Kinderschutzgesetz für unionsrechtswidrig erklärt. Diese Entscheidung wird in der Rechtswissenschaft seitdem intensiv diskutiert. Was ist so bemerkenswert an dem Urteil?
Rein inhaltlich ging es um das Kinderschutzgesetz, welches das ungarische Parlament 2021 unter der Regierung des kürzlich abgewählten Ministerpräsidenten Viktor Orbán verabschiedet hatte. Das Gesetz verbietet die öffentliche Darstellung von Homosexualität und Transgeschlechtlichkeit in Schulen und Medien. Damit stigmatisiert und diskriminiert es LGBTQ-Personen ganz eindeutig. Um dieses Gesetz als unionsrechtswidrig zu qualifizieren, hätte der EuGH es bei Nachweisen von Verstößen gegen mehrere Richtlinien und Verordnungen, gegen die Dienstleistungsfreiheit und gegen Rechte aus der Grundrechtecharta belassen können. Revolutionär ist das Urteil aus einem anderen Grund: Der EuGH legt eine neue Interpretation der Unionswerte aus Artikel 2 des Vertrages über die Europäische Union (EUV) vor. Diese Unionswerte sind nun Rechtspflichten der Mitgliedstaaten gegenüber der Union. Und zwar erstmals in eigenständiger Betrachtung, also ohne Verbindung zu anderen Vertragsnormen, die den Anwendungsbereich des Unionsrechts öffnen. Ich glaube, dass die Rechts- und Politikwissenschaften das Urteil künftig als einen der großen Meilensteine der „Integration durch Recht“ behandeln werden. Der EuGH hat mit diesem Urteil das Verhältnis von Politik und Recht in der EU ein weiteres Mal revolutioniert.
Was bedeutet „Integration durch Recht“?
Die grundlegenden Eigenschaften der EU als Rechtsgemeinschaft wurden in hohem Maße nicht durch Vertragsschlüsse zwischen den Mitgliedsstaaten, sondern durch Rechtsfortbildung vonseiten des EuGH geprägt. Auf diesem Wege hat er die Macht des Europarechts gegenüber den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen schrittweise über das hinaus ausgedehnt, was die Verträge ursprünglich vorsahen. In den Sechzigerjahren etablierte der EuGH den Vorrang und die Direktwirkung des damaligen EWG-Rechts. Maßgeblich war hier das Verfahren Costa/ENEL, in dem ein italienischer Rechtsanwalt namens Costa als Aktionär des Elektrizitätsunternehmens ENEL gegen dessen geplante Verstaatlichung klagte. Bedeutsam war das Urteil des EuGHs weniger wegen dieses Streitfalls, sondern weil die Richter entschieden, dass europäisches Gemeinschaftsrecht dem nationalem Recht und sogar Verfassungsrecht grundsätzlich vorgeht.
Ab den Siebzigerjahren deutete der EuGH die Binnenmarktfreiheiten als sogenannte Beschränkungsverbote, was in den nachfolgenden Jahrzehnten eine umfangreiche Liberalisierungsdynamik freisetzte. Der Startpunkt war das Cassis-de-Dijon-Urteil, in dem es eigentlich um eine ganz kleinteilige Angelegenheit ging: um die Befugnis der REWE-Gruppe, einen Likör zu verkaufen, der nicht der deutschen Branntweinverordnung entsprach. Kurz nach der Jahrtausendwende schärfte das Gericht die Unionsbürgerschaft und machte das Unionsrecht damit stärker als vorher auf Sachverhalte ohne transnationalen Bezug anwendbar. Die Artikel-2-Revolution des Ungarn-Urteils ist nach meiner Auffassung die vierte große Welle der vom EuGH betriebenen Machtausweitung der Union.
In besagtem Artikel 2 heißt es wörtlich: „Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören“. Was ist gegen die aktive Durchsetzung dieser Werte durch den EuGH einzuwenden?“
Nicht jeder Machtzuwachs des EuGH ist automatisch positiv in dem Sinne, dass er der europäischen Integration zugutekommt. Betrachtet man den Vorgang aus einer stärker politik- als unionsrechtswissenschaftlichen Perspektive, erscheint der Sachverhalt ziemlich ambivalent. Die Werte aus Artikel 2 EUV sind zu vage formuliert, um als Rechtspflichten gehandhabt werden zu können. Wegen der starken Werteheterogenität in der EU werden die Unionswerte von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat auch ganz unterschiedlich verstanden. In der Folge verschiebt sich Macht von den Mitgliedstaaten zur EU sowie von der Politik zum Recht. Ich glaube, dass die „Integration durch Recht“ hier dysfunktional überdreht. Die Artikel-2-Revolution könnte mehr Widerstände erzeugen als Integrationsnutzen stiften. Und ob der EuGH demokratietheoretisch zu seinen flexiblen Vertragsumdeutungen legitimiert ist oder sein sollte, ist noch einmal eine ganz andere Frage. Der EuGH verhält sich nicht wie ein Gericht, sondern wie eine ständig tagende verfassungsgebende Versammlung, hat der Politikwissenschaftler Marcus Höreth einmal treffend formuliert. Das liegt daran, dass der EuGH über die bloße Auslegung von Recht deutlich hinausgeht, indem er immer wieder selbst neues Recht schafft.
Sie sprechen von einer starken Werteheterogenität in der EU. Was meinen Sie damit?
Die „europäische Wertegemeinschaft“ ist aus meiner Sicht eine Lebenslüge. Im Ungarn-Urteil ging es um den Wert des Pluralismus, bezogen auf sexuelle Orientierungen. Die sexual- und familienpolitischen Vorstellungen unterscheiden sich in der EU aber deutlich, nicht nur zwischen West und Ost, sondern auch zwischen den protestantisch und den katholisch geprägten Ländern im Norden, Westen und Süden der EU. Das gibt den Potenzialen der Artikel-2-Rechtsprechung eine besondere Brisanz. Folgt man der Lebenslüge, dann gibt es die Wertehomogenität im Grunde ohnehin schon, es fehlt nur die zentrale Instanz, die sie auf rechtlichem Wege durchsetzt. Folgt man der Lebenslüge hingegen nicht, dann geht es darum, dass eine solche Homogenität überhaupt erst einmal hergestellt werden müsste. Dass das auf dem Wege rechtlicher Anordnungen geht, halte ich für unendlich naiv. Es widerspricht allem, was wir als Sozialwissenschaftlerinnen und Sozialwissenschaftler über die Entstehung von Werten und Wertewandel wissen. Die EU wird lernen müssen, mit dieser Heterogenität zu leben.
Das Thema „Verrechtlichung“ wurde jüngst von dem Politikwissenschaftler Philip Manow problematisiert. Er kritisiert, dass Verfassungsgerichte im Allgemeinen und der EuGH im Besonderen ihre Befugnisse immer weiter ausgeweitet und damit eine Verrechtlichung vorangetrieben haben, die den Spielraum der Politik verkleinert hat. Fällt dieses Urteil in dieses Muster?
Es fällt in genau dieses Muster. Das Verhältnis von Politik und Recht ist eine komplexe Angelegenheit. Wenn es gut läuft, halten sich Verfassungsrecht und Politik gegenseitig in Schach und tarieren sich so aus. Die Politik weiß, dass sie sich mit übermäßigen Eingriffen in Grundrechte zurückhalten muss, wenn sie befürchten muss, dass ein starkes Verfassungsgericht ihre Gesetze außer Kraft setzt. Verfassungsgerichte wissen, dass sie sich mit übermäßigen Übergriffen in demokratische Abläufe zurückhalten müssen, wenn sie befürchten müssen, ständig wieder ihrerseits durch die Politik mittels Verfassungsänderungen korrigiert zu werden. Philip Manow befürchtet, dass dieses Gleichgewicht auf mitgliedstaatlicher Ebene zugunsten der Verfassungsgerichtsbarkeit kippen könnte, und sieht darin eine von vielen Ursachen für populistische Gegenbewegungen. Das teile ich. So oder so aber werden alle mitgliedstaatlichen Verfassungsordnungen, ob nun mit starken oder schwachen Verfassungsgerichten, vom EU-Recht überwölbt. Und im Hinblick auf das Verhältnis von Politik und Recht ist die EU ein Spezialfall, denn Vertragsänderungen sind schwer bis unmöglich. Denn eine Revision der Verträge setzt Einstimmigkeit unter allen Mitgliedstaaten voraus, die Parlamente müssen beteiligt werden, in einigen Mitgliedstaaten müssen die Bevölkerungen in Referenden zustimmen. Diese faktische Unveränderbarkeit der Verträge verschafft dem EuGH Spielräume, die er umfänglich nutzt. Wünschenswert wäre mehr richterliche Selbstzurückhaltung, die die EuGH-Richter aber vermissen lassen.
In der politikwissenschaftlichen Forschung ist in Bezug auf die EU von einem „demokratischen Defizit“ die Rede. Häufig geht es dabei um die fehlenden Kompetenzen des Europäischen Parlaments, das weder eigene Gesetzesvorschläge einbringen kann noch über das Budgetrecht verfügt, oder um die unzureichende demokratische Legitimation der Europäischen Kommission. Sind dies die entscheidenden demokratietheoretischen Probleme der EU?
Das ist in der Politikwissenschaft eine große Streitfrage. Legt man die Prüfkriterien einer parlamentarischen Demokratie an die EU an, schneidet das politische System der EU nicht gut ab. Ich bin aber kein großer Freund dieses Herangehens. Die EU ist kein Staat, sondern die obere Ebene eines Mehrebenensystems, dessen Unterbau seinerseits aus Demokratien besteht. Da stellen sich einige Fragen anders, denn die demokratische Legitimität der EU beruht nicht ausschließlich, aber doch in starkem Maße auf den demokratischen Abläufen im Unterbau. Folgt man dieser Betrachtungsweise, dann ist das Problem weniger, dass das Europäische Parlament nicht mit gleichem Stimmengewicht gewählt wird und dass es kein Recht auf Gesetzesinitiativen hat. Das Problem entsteht vielmehr, wenn die EU spezifisch und umfangreich in die Lebensverhältnisse in einzelnen Mitgliedstaaten eingreift und ihre Legitimationsbasis damit überspannt, wie es während der Eurokrise der Fall war. Und es entsteht, wenn das politische System der EU an wichtigen Entscheidungen gar nicht beteiligt ist, so wie es bei der „Integration durch Recht“ der Fall ist: Integrationspolitik als Verfassungsvollzug in einem überkonstitutionalisierten System, wie der Rechtswissenschaftler und ehemalige Bundesverfassungsrichter Dieter Grimm das nannte.
Ist die „Integration durch Recht“ einer der Gründe, weshalb die EU eine liberalistische Schlagseite hat? Es ist deutlich einfacher, Hindernisse für den freien Wettbewerb abzuschaffen, als sich auf gemeinsame Regeln auf europäischer Ebene zu einigen.
Ja, ganz genau. Da hatte der Politikwissenschaftler Fritz W. Scharpf mit seiner Theorie über die Asymmetrie von positiver und negativer Integration eine wichtige Einsicht. Demnach hat die negative Integration, die sich durch die Beseitigung von Zöllen und marktbeschränkenden Regulierungen auszeichnet, deutlich höhere Verwirklichungschancen als die positive Integration in Form der Schaffung neuer, gemeinsamer Regeln auf Unionsebene. Die Wucht der negativen Integration entstand insbesondere aus den Folgen von Cassis de Dijon. Auch unterschiedslos auf In- wie Ausländer angewandte Regulierungen ließen sich fortan als binnenmarktwidrige Beschränkungen beseitigen, solange sie die transnationale Ausübung der Grundfreiheiten nur irgendwie weniger attraktiv machten. Das hat beispielsweise im Steuerrecht und im Unternehmensrecht eine erhebliche Liberalisierungswelle in Gang gesetzt, die auf dem Wege der Verabschiedung von europäischen Richtlinien durch die Politik undenkbar gewesen wäre.
Selbst der überzeugte EU-Befürworter Jürgen Habermas kritisierte im Jahr 2015 eine „Einschränkung der politischen Handlungsfähigkeit der Staaten durch ‚die Märkte‘ auf perverse Weise“. Das war auf dem Höhepunkt der Eurokrise. Halten Sie diese Beschreibung mehr als zehn Jahre später für weiter gerechtfertigt? Bleibt die europäische Integration ein neoliberales Projekt?
Man muss nuancieren. „Neoliberales Projekt“ geht mir zu weit, aber bei allem, was vom Binnenmarktrecht tangiert wird, gibt es weiterhin eine liberalisierende Schlagseite. Und statt „neoliberal“ würde wohl ohnehin „linksliberal“ besser passen, wenn man bedenkt, wie stark die EU im Antidiskriminierungsrecht ist. Derzeit beschäftige ich mich viel mit dem Arbeitsrecht. Da finde ich die Wirkungen der Europäisierung spannend. Im Individualarbeitsrecht drückt der EuGH fast immer in eine Richtung, die die oft vagen Richtlinienbestimmungen effektiviert und den persönlichen Anwendungsbereich der Richtlinien vergrößert. Das sieht man beispielsweise im Urlaubsrecht, aber auch etwa im Befristungsrecht und ganz besonders bei der Antidiskriminierungspolitik im Arbeitsrecht. Große Probleme entstehen aber im kollektiven Arbeitsrecht, also immer, wenn es irgendwie um Tarifverträge, Gewerkschaften, Arbeitskämpfe und den mitbestimmten Aufsichtsrat geht. Im Ergebnis fördert die EU eine Re-Individualisierung des Arbeitsrechts: Stärkung subjektiver Rechte im Individualarbeitsrecht bei gleichzeitiger De-Kollektivierung. Nun kann man fragen, ob das denn ein Problem ist. Ich denke schon, dass es eines ist. Es sei denn, man stellt sich auf den Standpunkt: Wozu noch Gewerkschaften und Tarifautonomie? Wir haben ja ein europäisches Urlaubs- und Antidiskriminierungsrecht. Das eine kann das andere aber nicht ersetzen.
2022 wurde nach langem Hin und Her die Mindestlohnrichtlinie der EU erlassen. Zeigt dieses Beispiel, dass eine sozialere EU nicht an der institutionellen Architektur, sondern schlicht an den entsprechenden Mehrheiten und dem politischen Willen scheitert?
Die Mindestlohnrichtlinie zeigt, dass politischer Wille und politische Mehrheiten einen Unterschied machen. Während der Jahre 2004 bis 2014, als José Manuel Barroso die EU-Kommission leitete, wären diese und weitere Initiativen der Kommission, etwa auch die zur Plattformarbeits-Richtlinie, völlig undenkbar gewesen. Gleichzeitig aber illustriert die Mindestlohnrichtlinie die Probleme, die in der Architektur der EU angelegt sind, ganz hervorragend. Die Bestimmungen sind vage und prozedural, nicht materiell. Das heißt: Die Richtlinie sagt nicht, wie hoch ein angemessener Mindestlohn sein soll, sie macht lediglich Vorgaben, wie Mindestlohnanpassungen vonstattengehen müssen. Und die Vorgaben zur Tarifdeckung sind derart weich, dass sie von bloßen Empfehlungen kaum zu unterscheiden sind. Vergleichen Sie das nun damit, wie effektiv in der Eurokrise die griechischen Flächentarifverträge zerstört wurden. Asymmetrischer geht es kaum.
In der internationalen Politik sehen wir fundamentale Verschiebungen, die auch die EU vor neue Realitäten stellt. Die Zeiten, in denen man sicherheitspolitisch im Fahrwasser der Weltmacht USA mitschwamm, billige Energie aus Russland bezog und ökonomisch von einem liberalisierten Weltmarkt profitierte, scheinen vorbei zu sein. Im Inneren der EU gibt es zwischen den Staaten massive Interessenunterschiede, und innerhalb der Mitgliedstaaten regt sich populistischer Protest gegen die kulturellen, ökonomischen und politischen Auswirkungen der Europäisierung. Wie blicken Sie auf die Zukunft der EU?
Da haben Sie die aktuellen Schwierigkeiten der EU treffend beschrieben. Funktional spricht praktisch alles für mehr Koordination zwischen den Mitgliedstaaten, für die uns die EU die passende Arena bereitstellt. Gleichzeitig haben die beteiligten Länder aber heterogene Interessen, wenn es darum geht, wie beispielsweise eine gemeinsame europäische Industriepolitik aussehen könnte. Ich denke, dass wir aus geopolitischen Gründen so sehr auf Kooperation und Koordination angewiesen sind wie noch nie seit Gründung der EWG. Kooperation ist schwer herzustellen und leicht zu zerstören. Da schließt sich aus meiner Sicht der Kreis zur neuen Rechtsprechung zu Artikel 2 EUV. Wegen der innereuropäischen Werteheterogenität sind es bestimmte Länder, die sich in der Rolle der Adressaten der sich entwickelnden Werterechtsprechung des EuGH sehen. Die sehen die in ihnen vorherrschenden Werte, beispielsweise traditionelle Familienwerte, als vormodern und defizitär gebrandmarkt. Das könnte die Mitgliedstaaten in einem besonders ungünstigen historischen Moment auseinandertreiben, statt Kooperation zwischen ihnen zu fördern. Ich halte das für unbedacht. Daher bin ich für mehr Selbstzurückhaltung bei der „Integration durch Recht“ und mehr Konzentration auf Kernziele wie beispielsweise die Dekarbonisierung und eine bessere außenpolitische Abstimmung der Mitgliedstaaten.
Herr Höpner, vielen Dank für das Gespräch!