Fernando D'Aniello (Hrsg.), Verena Frick (Hrsg.): Wie viele Gesichter hat die Souveränität?

Eine Rezension von Sven Leunig

Am 5. Mai 2020 gab das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) seine Entscheidung zur Anwendbarkeit des Staatsanleihekaufprogramms der EZB zur Bekämpfung der ökonomischen Auswirkungen der Covid-19-Pandemie bekannt. Diese Entscheidung hatte ein großes politisches, mediales und juristisches Echo, denn erstmals erklärte das BVerfG sowohl eine Maßnahme der EU als auch frühere Urteile des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) auf der Basis deutschen Verfassungsrechts für „nicht anwendbar“. Obendrein betrachte  das BVerfG ein vorangegangenes Urteil des EuGH als „ultra vires“, das heißt, der EuGH habe damit seine gemeinschaftsrechtlichen Kompetenzen überschritten. Letztlich, so auch die Herausgeber des hier rezensierten Tagungsbandes, habe das BVerfG damit auf die Sicherung der mitgliedsstaatlichen Souveränität (Deutschlands) abgehoben, ausgeübt durch das Gericht selbst (15ff.). Aus diesem Anlass fand im Mai 2022 eine interdisziplinäre Tagung deutscher und italienischer Wissenschaftler*innen in Loveno di Menaggio statt, deren Ergebnisse 2023 publiziert wurden und hier dargestellt werden.

Im Folgenden weiche ich von der Struktur des Sammelbandes ab, um den Leser*innen ein klareres Verständnis der Problematik des Souveränitätskonzepts zu ermöglichen.“ Dabei gehe ich zunächst – sozusagen „vertikal“ –  auf Aussagen der Buchautor*innen zur Entstehung bzw. ideengeschichtlichen und theoretischen Begründung von Souveränität ein und widme mich dann „horizontal“ den rechtswissenschaftlichen, philosophischen, aber auch politischen Fragen der Anwendung des Souveränitätskonzepts in der Gegenwart.^[1]

I. Ideengeschichte/theoretische Konzeptionierung der Souveränität

Kern des Konzepts der Souveränität ist, dass der jeweilige Souverän (eine Person oder eine politische Organisation) allen anderen Personen oder Organisationseinheiten gegenüber unabhängig ist, dass er in seinem Herrschaftsbereich keinem anderen Subjekt, das mit ihm in diesem Bereich konkurriert oder auch nur konkurrieren könnte, unterworfen ist. Dies gilt insbesondere für die Rechtsetzung. Damit wird, so Martin Nettesheim, der Konflikt um Macht und Herrschaft als zentraler Bezugspunkt für die Behauptung eigener Souveränität deutlich. Nur dort, wo es Konkurrenten um Macht und Herrschaft gibt, besteht überhaupt die Notwendigkeit, sich als souverän zu erklären (97). Zugleich impliziert dies, wie Markus Llanque in seinem Beitrag betont, dass die Behauptung von Souveränität keinen Wert habe, wenn sie nicht durch reale Macht gestützt wird (280f.) Zugleich, so machen Genario Imbriano und Martin Nettesheim deutlich, bedeute diese Unabhängigkeit gegenüber Konkurrenten keine Ungebundenheit des Souveräns – dieser sieht sich in der Regel durchaus gebunden, etwa an göttliche Gesetze oder das Naturrecht. An diese, nicht aber an seine von ihm selbst beschlossenen Gesetze habe er sich zu halten (247f., 97). Anne Meine betont, dass Souveränität dem klassischen Verständnis nach auch die von außen akzeptierte Gewähr der Nicht-Einmischung in die inneren Angelegenheiten von Staaten und damit deren freier Handlungsfähigkeit sei; kein Staat ist einem anderen prinzipiell übergeordnet. Dahinter stehe das Ziel, die Freiheit des Bürgers im Staat zu schützen - ich werde auf dies Punkt noch zurückkommen (316). Vor diesem Hintergrund, dass der Schutz der Menschenrechte im Laufe der Geschichte zunehmend zur Letztbegründung der Souveränität des Staates geworden ist, ist auch der Beitrag von Filomena Medea Tulli zu sehen. Sie macht deutlich, dass die zentrale Rolle individueller Rechte dazu führen könne und solle, dass Staaten ungeachtet ihrer Souveränität von Gerichten anderer Staaten als Rechtssubjekte betrachtet und ggf. verurteilt werden können. Hintergrund ihrer Überlegungen ist der Fall „Deutschland vs. Italien“ vor dem Internationalen Gerichtshof (IGH), bei dem es um die Frage ging, ob die Bundesrepublik von italienischen Zivilgerichten für die Taten deutscher Soldaten im Zweiten Weltkrieg haftbar gemacht werden könne (168f.).

Historisch-ideengeschichtlich wird gemeinhin Jean Bodin als „Vater“ der Souveränität angeführt, der in den religiös geprägten Machtkämpfen im Frankreich des 16. Jahrhunderts eine Autorität zu konzipieren versuchte, die sowohl den inneren intermediären Akteuren (Fürsten) als auch äußeren Kräften (Papst, andere Mächte) gegenüber legitime Entscheidungen formulieren und durchsetzen können musste, um inneren wie äußeren Frieden zu wahren. Damit entwirft er das Bild des souveränen Staates, auf den sich das Konzept der Souveränität bis heute zumeist bezieht. Sodann arbeitet Hobbes mit diesem Konzept, das er als Kompetenz der Rechtsetzung sowie der Rechtsprechung noch weiter ausbuchstabiert. Wie Imbriano ausführt, halten sowohl Bodin als auch Hobbes einen „mehrköpfigen“ (demokratischen) Souverän zwar für denkbar und legitim, im Vergleich zum Monarchen aber nicht für empfehlenswert. Bei Hobbes komme das Element des Vertrages als zwingender Legitimationsgrundlage des souveränen Monarchen hinzu (251f.) Im Unterschied zu Imbriano betont Llanque bei Hobbes die Bezogenheit der Souveränität auf das Individuum als Grundlage der Souveränität jeder größeren Personengruppe bis hin zum Staat (286), was die oben erwähnte Position Meines und Tullis zur Bedeutung des Individuums als letztem Ziel der Souveränität ideengeschichtlich stützt. War der Souverän bei Hobbes überdies nur mit der Realisierung seiner zentralen Aufgabe – des Schutzes des Lebens seiner Untertanen – an Letztere gebunden, beschränkt Locke seine Macht zusätzlich durch die individuellen Naturrechte auf Freiheit und Eigentum, in die der Souverän nur unter engen Bedingungen eingreifen könne. Rousseau schließlich will die gegenläufigen Interessen der Einzelnen durch die Berufung auf das Gemeinwohl aushebeln, womit er zugleich aus der monarchischen Souveränität jene des Volkes erschafft (258). Souverän könne, so auch Nettesheim, innerhalb eines demokratischen (!) Staates nur das Volk sein, ohne zugleich zum personalen Akteur zu werden – Volkssouveränität ist letzte Legitimationsquelle staatlicher Akteure, das Volk aber nicht selbst Akteur (114ff.).

Den Reigen der ideengeschichtlichen Beiträge zum Konzept der Souveränität schließt Olimpia Malatesta aus volkswirtschaftlicher Sicht ab und leitet damit in die Zeitgeschichte über. Sie tut dies, indem sie den Leser*innen die Positionen des Ordoliberalismus zu diesem Thema anhand der Thesen Wilhelm Röpkes näherbringt. Ausgehend von einem souveränen Staat trieb diesen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts die Sorge um, dass die „massenorientierten Parteien“ – vornehmlich jene auf der linken Seite des politischen Spektrums – die liberale Marktwirtschaft zu sehr „politisieren“. Damit war insbesondere der Ausbau sozialfürsorglicher Strukturen gemeint, die seiner Ansicht nach die freie Marktwirtschaft zu sehr einschränken würden. Dabei sprach er sich durchaus für staatliches Handeln aus – aber nur zur Absicherung der liberalen Marktwirtschaft (303ff.); „(staatliche) Souveränität und Wirtschaftssphäre“, so Röpke, sollten aber „grundsätzlich voneinander getrennt“ sein (306). In der beginnenden europäischen Integration sah er insofern einen „Über-Leviathan“ auf die Wirtschaft zukommen, den er vehement ablehnte (309).

Eduardo Caterina betrachtet in klar strukturierter und informativer Weise die Verfassungsgebungsprozesse Italiens und Deutschlands nach 1945. Er macht deutlich, dass der Verzicht auf die Erwähnung des Konzepts der Souveränität im deutschen Grundgesetz mit der durch das Besatzungsregime eingeschränkten Autonomie Deutschlands erklärbar ist; eine Position, der sich auch Johann Justus Vasel anschließt (175f.). Überdies sei man sich aufgrund der gegebenen Situation im Herrenchiemseeer Verfassungskonvent nicht einig darüber gewesen, ob Deutschland verfassungs- wie völkerrechtlich weiterbestanden habe oder „neu gegründet“ werden müsse, was diesen Verzicht ebenfalls erklärt (37ff.) Die Italiener hingegen hatten zwar nicht mit Versuchen der Einflussnahme ausländischer Mächte, aber mit solchen des Vatikans zu kämpfen (35f.). Für die Offenheit beider Verfassungen gegenüber dem Völkerrecht sei jedenfalls der aus den Erfahrungen zweier totalitärer Regime resultierende Wunsch wesentlich gewesen, eine ungebundene – in diesem Sinne also souveräne – Staatsgewalt vermeiden zu wollen. Diese sollte bewusst zum einen an das Naturrecht, zum anderen an das Völkerrecht gebunden werden (44ff.). Die Bereitschaft, zu Beginn der 1950er Jahre staatlicherseits auf „Teilbereiche nationaler Souveränität“ zu verzichten, hält der ehemalige Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Andreas Voßkuhle, für nachgerade „revolutionär“(206).  

Auf einer theoretischen Ebene stellt sich Anne Meine nun zum einen die Frage, in welchem Verhältnis Souveränität und Freiheit unter den Bedingungen der Globalisierung zueinander stehen. Zum anderen will sie wissen, welche Konsequenzen sich daraus unter anderem auch für die Entwicklung der EU ergeben. Sie geht dabei, wie oben erwähnt, vom Schutz der Freiheit des Bürgers im Staat als letztem Ziel des Souveränitätspostulats aus. Daraus folge aber im Umkehrschluss in scheinbar paradoxer Weise auch, dass in die Souveränität eines Staates einzugreifen sei, wenn dieser gegen elementare Menschenrechte seiner Bürger verstoße (316-320). Darüber hinaus müsse Freiheit aus neo-republikanischer Sicht auch die Freiheit zum Handeln und sich Einbringen in Entscheidungsprozesse umfassen (322).

Nachdem das Konzept der Souveränität in seinen ideengeschichtlichen und theoretischen Dimensionen bis hierhin hinreichend beleuchtet wurde, geht es bei den kommenden Beiträgen, wie erwähnt, um die Frage, welche Bedeutung die Souveränität in der Gegenwart hat, sowohl, was den Konflikt zwischen BVerfG und EuGH angeht, aber auch, welche Rolle sie in einer globalisierten Welt spielt.

II. Souveränität in der Gegenwart

Beginnen möchte ich hier mit dem Beitrag von Johann Justus Vasel, zum Umgang des BVerfG mit dem Souveränitätskonzept, den er pointiert für „unsouverän“ hält. Dazu führt er aus, es sei nach dem Verzicht des Grundgesetzes auf die Erwähnung der Souveränität das BVerfG gewesen, das diese „ohne positivrechtliche Grundlage eigenmächtig aus der Welt der Politik in die Welt des Rechts einge- und überführt hat“ (177). Um diesen Prozess nachzuzeichnen, wertet Vasel die Rechtsprechung des BVerfG seit 1952 aus und kommt zum Ergebnis, dass der Begriff der Souveränität erst in den letzten Jahrzehnten, und da insbesondere in Verbindung mit der EU, in den Entscheidungen auftauche (182ff.). Nach einer Betrachtung einzelner Entscheidungen gelangt er zu der Einschätzung, der Umgang des BVerfG mit dem Konzept der Souveränität sei unter anderem deswegen „unsouverän“, weil es an einer einheitlichen Entwicklung des Konzepts fehle und sich dessen „wandelndes [und] auch widersprüchliches Verständnis“ beim BVerfG offenbare (192).

Vor diesem Hintergrund ist natürlich interessant, wie „souverän“ andere Gerichte mit dem Konzept umgehen. Um dies zu klären, untersucht Alessandra di Martino das italienische, das deutsche und das französische Verfassungsgericht bzw. deren Rechtsprechung, wobei sie  auf die Verwendung der Argumente „Souveränität“ und „Verfassungsidentität“ durch die drei Gerichte fokussiert. Generell stellt sie im Einklang mit der Forschung eine „Zunahme der Anwendung des Arguments der Verfassungsidentität“ (53) fest, auch als eine Reaktion auf die Folgen der Globalisierung. Verfassungsidentität, so di Martino, schließe die „wesentlichen Elemente und Werte der nationalen Verfassungen ein und begleite/ersetze teilweise das Argument der Souveränität“ (54). Ganz zentral sei in diesem Kontext die jeweilige Verfassungskultur eines Landes.

In ihrem Beitrag stellt sie vornehmlich die jeweilige chronologische Entwicklung der Verwendung dieses Argumentenpaars dar. Letztlich gehe es allen drei Gerichten - dem BVerfG besonders stark, ähnlich auch dem cour constitutionelle, etwas weniger betont dem italienischen Verfassungsgericht – um die Festlegung eines unantastbaren oder jedenfalls mit hohen Hürden versehenen ideellen Verfassungskerns. In Frankreich ist die Souveränität die historische Wurzel der Verfassungsidentität, wobei letztere eher auf Kommunikation, denn auf Konfrontation mit der europäischen Rechtsordnung ausgerichtet sei (61). Für Deutschland spiele das Argument der Souveränität eine deutlich geringere Rolle (62). Hier werde Verfassungsidentität als „Bewusstsein der Verbundenheit mit einem politischen Raum“ (67) verstanden. In Italien wiederum finde man keine „Rechtsprechungslinie, wo die Souveränität klar thematisiert wird“, ähnliches gelte auch für die Verfassungsidentität (70). Dennoch erscheine der Inhalt beider Argumente auch in der Rechtsprechung der Corte constituzionale, bei der man aber eine „stärkere kooperative Einstellung“ gegenüber dem EuGH feststellen könne (77). Dem stimmt Maria Daniela Poli zu (130f.), die sich auf den in der PSPP-Entscheidung kulminierenden Konflikt zwischen EuGH und BVerfG konzentriert. Dabei wirft sie dem BVerfG „Souveränismus“ (141) vor, womit sie das Beharren auf einer Idee nationalstaatlicher Souveränität meint^[2], die aus der Zeit gefallen sei. Begründet sei diese Einstellung in der Angst des BVerfG, seine Rolle als „Letztentscheider“ zu verlieren. Im Suprematie- oder zumindest Hierarchie-Konflikt zwischen den beiden Gerichten stellt sich Poli klar auf die Seite des EuGH, in dem sie unter anderem darauf verweist, seine Position beruhe auf den europäischen Verträgen (138f.).

Eva Marlene Hausteiner zieht für ihre Überlegungen zur Souveränität im Beziehungsgeflecht von Einzelstaaten und Unionsorganen die Föderalismusforschung hinzu. Sie macht deutlich, dass bereits während der Verfassungsgebung in den USA in den 1780er Jahren die Frage der Staatlichkeit und mithin der – auch nach Gründung der Vereinigten Staaten – verbleibenden Souveränität der Gliedstaaten im Verhältnis zum Bund hochumstritten war. Auch die im aktuellen europäischen Diskurs immer wieder aufzufindende Konzeption einer „geteilten Souveränität“ zwischen beiden wurde diskutiert (215ff.). In diesem Sinne argumentiert auch Nettesheim, dass Souveränität zwischen Staaten zwar bedeute, dass diese einander nicht übergeordnet sein können. Dies heiße aber nicht, dass Souveränität (wie in der EU) nicht auch geteilt sein könne, wenn der souveräne Mitgliedsstaat es so entscheide (106ff.). Es liegen also potenziell „konkurrierende“ Souveränitätsansprüche vor (218f.). Hausteiner kommt zu dem Schluss, dass an „Desintegrationskonflikten der föderale state of the union abzulesen“ sei (220). Bezogen auf die Europäische Ordnung, so denn auch Meine, lasse der konstitutionelle Pluralismus durchaus ein „Nebeneinander“ und „Verschränktsein“ mehrerer in diesem Sinne quasi teilsouveräner politischer Ordnungen zu. Europäische und nationalstaatliche Souveränität widersprächen demnach der zentralen Aufgabe des individuellen Freiheitsschutzes nicht nur nicht, sondern können einander sogar bedingen (331-336).

In diesem Kontext ist auch der spannend zu lesende, auf einer empirischen Studie basierende Beitrag von Isabel Hilpert zu sehen. Sie weist darauf hin, dass der Abbau nationalstaatlicher Souveränität bzw. der Aufbau einer geteilten Souveränität zwischen EU und Mitgliedsstaat(en) nicht ausschließlich anhand objektiver Kriterien feststellbar sei. Vielmehr seien Souveränitätsverluste oder -verschiebungen auch Wahrnehmungsfragen; dies umfasse auch deren jeweilige Bewertung seitens der beteiligten/betroffenen Akteure. Sie macht dies an der Entstehung des europäischen Grenzregimes in Folge der Schaffung eines Binnenraumes (Schengen-Raum) fest (227). Die Grenzen der Mitgliedstaaten zu Nicht-EU-Ländern wurden dadurch „doppelt codiert“ (230): Ihre Sicherung (auch gegen Migrant*innen) wurde zu einer Aufgabe, die diese Staaten sowohl für sich selbst als auch für die EU als ganze wahrnehmen. Die Abgabe der eigenen Grenzkontrollen gegenüber dem Nicht-EU-Ausland an die EU (Frontex) wird, so zeigt sie am Beispiel Italiens, von daher nicht nur eingefordert, sondern auch durchaus positiv bewertet – solange diese Abgabe als souveräner Akt des Mitgliedsstaates gegenüber der EU betrachtet wird (237f.).

Barbara Lippert wendet sich in ihrem Beitrag vom Binnenverhältnis Nationalstaat – Souveränität – EU ab und befasst sich mit der Frage, inwieweit Europa im „Konzert der Mächte“, also als internationaler Akteur, souverän ist. Zunächst stellt sie dar, dass es durchaus schon frühzeitig Konzepte einer europäischen Souveränität gab (z.B. De Gaulle, 267). Als außenpolitischer Akteur treten die EG/EU aber erst mit der Einheitlichen Europäischen Akte auf. Lippert stellt dann den Begriff der europäischen Souveränität jenem der strategischen Autonomie gegenüber, die allerdings nicht ausschließlich als militärische Autonomie zu verstehen sei  - auch in Bereichen wie Handel oder Klimapolitik werde dies zunehmend relevant (271f.). Abschließend werden die zentralen Ziele jener Strategiepapiere aufgelistet, mit denen Europa laut Josep Borrell die „Sprache der Macht“ erlernen müsse (272f.)

Eva-Maria Schäfferle schließlich widmet sich mit dem sogenannten Boundary-Problem einer übergreifenden Fragestellung. Gemeint ist damit, dass in einem Land lebende Nicht-Staatsbürger*innen zwar dessen Rechtsordnung unterworfen sind, diese aber nicht durch Teilhabe an ihrer Gestaltung (etwa über eine Beteiligung an Wahlen) mitbestimmen können. Sie werden „ausgegrenzt“ und gehören damit nicht zum (Staats-)Volk, obwohl sie auf dem Territorium dieses Volkes, ja in seiner Mitte, leben. Naturgemäß steht die Frage der Migrations- und Mitgliedschaftsregeln im Mittelpunkt dieses Diskurses: wie werden Einreise- und Aufenthalt und der Erwerb der Staatsbürgerschaft geregelt? Bislang geschieht dies zumeist ohne Einbezug der betroffenen Externen (342ff.). Schäfferle prüft nun, inwieweit die EU-Bürgerschaft den Anforderungen eines vollen Einbezugs Externer in nationale/europäische Entscheidungsprozesse genügt und kommt zum Ergebnis, dass dies nur zum Teil der Fall ist (347ff.)

Die Einordnung des Beitrags von Giorgio Ridolfi in den Souveränitätsdiskurs fällt dagegen nicht ganz leicht, denn er befasst sich nur indirekt mit diesem Thema. Der Bezug zumindest zum Aufhänger der Tagung – dem BVerfG-Urteil vom 5. Mai 2020 und der Frage des Vorrangs europäischem vor nationalem Recht – ist insofern gegeben, als er die Rechtsprechung des BVerfG und die des EuGH zur sozialen Rechtsstaatlichkeit untersucht. Dabei befasst er sich vornehmlich mit dem Begriff des (sozialen) Rechtsstaats und seiner ideengeschichtlichen Begründung, in dessen Kontext er zumindest kurz auf die Frage der Allmacht des Gesetzgebers im Sinne der Souveränität eingeht (153). Letztlich geht er davon aus, dass die Auslegungstätigkeit der Gerichte auf beiden Ebenen diesen besorgniserregende Spielräume für eine echte Rechtsetzung eröffnen (157).

In allen Beiträgen gelingt es den Autor*innen überzeugend, deutlich zu machen, wie viele „Gesichter“ die Souveränität einnehmen kann, und dass der gelegentlich zu hörende „Abgesang“ auf diese doch vielleicht etwas verfrüht angestimmt wurde. Der Band bietet damit eine differenzierte und facettenreiche Auseinandersetzung mit einem zentralen Begriff der politischen und rechtlichen Ordnung der Gegenwart. Gerade die Verbindung ideengeschichtlicher, rechtswissenschaftlicher und politikwissenschaftlicher Perspektiven macht ihn zu einer anregenden Lektüre für alle, die sich mit den Spannungen zwischen nationalstaatlicher Selbstbestimmung und europäischer Integration befassen.

Anmerkungen:

^[1] Vier der 16 Beiträge waren in italienischer Sprache verfasst, die ich für diese Rezension von deepl habe übersetzen lassen.

^[2] Allerdings hat das BVerfG in seiner Entscheidung vom 6.12.22 zum Eigenmittelbeschluss der EU im Zuge der Corona-Pandemie sich nicht, wie von Poli befürchtet (137), gegen eine Verfassungsmäßigkeit dieser Vorlage positioniert, was darauf hindeuten könnte, dass das BVerfG möglicherweise dabei ist, von seiner Souveränitätsvorstellung nach und nach wieder abzurücken.