UN-Klimaverhandlungen auf dem Prüfstand. Warum COPs nicht an Bedeutung verloren haben
Eine Analyse von Carola Klöck
Bald ist es wieder so weit: Anfang November findet zum 31. Mal die jährliche Klimakonferenz der Vereinten Nationen statt, besser bekannt als COP („Conference of the Parties“). 197 Länder sind hier vertreten: alle UN-Mitgliedsstaaten außer den USA, darüber hinaus die EU, der Vatikan, Niue, die Cook-Inseln, Kosovo und Palästina (das als Beobachter teilnimmt). Dieses Jahr treffen sich die Vertragsstaatenparteien in Antalya, allerdings unter australischer Verhandlungsleitung. Nicht nur angesichts der aktuellen geopolitischen Verwerfungen sind die Erwartungen eher niedrig. Auch nach über 30 Jahren und trotz des großen Erfolges des Pariser Abkommen von 2015 ist es der Welt bislang nicht gelungen, den globalen Ausstoß an Treibhausgasemissionen zu reduzieren. Das 1,5-Grad-Ziel scheint bereits verfehlt zu sein und der Hitzesommer hat deutlich gezeigt, wie weit die globale Erderwärmung bereits fortgeschritten ist – und welche desaströsen Konsequenzen in allen Lebensbereichen das nach sich zieht.
Bad COPs?
Wäre es unter diesen Vorzeichen nicht vielleicht besser, ganz auf die COP zu verzichten? Wäre dem Klima nicht besser gedient, wenn die zehntausenden Teilnehmer*innen aus aller Welt zu Hause blieben, statt ins Flugzeug (!) Richtung Antalya zu steigen?
Die COPs haben sich in den letzten Jahrzehnten zu regelrechten „Mega-Events“ entwickelt. In Dubai (COP28 im Jahre 2023) waren es fast 100.000 Teilnehmende, aber auch sonst ziehen COPs mittlerweile regelmäßig über 50.000 Teilnehmer*innen aus aller Herren Länder und aus allen Bereichen – Politik, Privatwirtschaft, NGOs, Medien, Forschung – an. Angesichts der erheblichen CO2-Emissionen, die dabei produziert werden, und gleichzeitig enttäuschenden Verhandlungsergebnissen geraten die COPs immer stärker in die Kritik. Sind solche Riesenevents also noch zeitgemäß?
In meiner Forschung untersuche ich seit Jahren die Klimaverhandlungen, insbesondere aus der Perspektive kleiner (Insel-)Staaten. Aus dieser Erfahrung heraus möchte ich zunächst drei Argumente zur Verteidigung der COPs anbringen und abschließend auf die Frage eingehen, ob COPs in ihrer aktuellen Form angemessen sind und welche Reformvorschläge diskutiert werden.
Putin und Palau
Zunächst sind die UN-Klimaverhandlungen gerade für kleine Inselstaaten wie die Pazifik- oder Karibikstaaten unerlässlich. Auch wenn alle UN-Mitgliedsstaaten formal gleich sind: De facto unterscheiden sie sich drastisch. Kleine (Insel-)Staaten sind naturgemäß in der internationalen Politik benachteiligt, manche Länder haben weniger Einwohner*innen als die COPs Teilnehmende. Entsprechend klein sind auch die diplomatischen Kapazitäten und Einflussmöglichkeiten. Wenn sich Putin oder Trump äußern, hört die ganze Welt zu. Was jedoch Palau oder Guinea-Bissau zu sagen haben, interessiert kaum jemand. Bei den COPs ist das anders. Hier sind gerade kleine Inselstaaten sehr aktiv dabei, und zwar zusammen als „Allianz der kleinen Inselstaaten“ (AOSIS, Alliance of Small Island States). Als Gruppe sind die Inselstaaten nicht nur einer der Kernakteure des UN-Klimaregimes geworden, was an und für sich schon eine diplomatische Leistung ist. Darüber hinaus kann AOSIS auch einige inhaltliche Erfolge verbuchen, darunter das 1,5-Grad-Ziel, das mittlerweile als globale Referenz gilt.
Die COPs bleiben das einzige und zentrale Forum für Klimapolitik, bei dem alle Länder der Welt am selben Tisch sitzen und sich zumindest theoretisch auf Augenhöhe austauschen (abgesehen von den USA, die das Klima-Abkommen unter Trump verlassen haben). Auch wenn diskutiert werden kann, wie erfolgreich kleine Inselstaaten (und andere) bei den Verhandlungen tatsächlich sind: Es ist wichtig, diese Länder mit am Tisch zu haben und ihnen Sichtbarkeit und Gehör zu verschaffen.
Fokus Klima
Sichtbarkeit und Gehör sind ein zweites Argument, das ich zur Verteidigung der UN-Klimakonferenzen hervorbringen möchte. Die Forschung zeigt deutlich, dass die COPs politische und mediale Aufmerksamkeit erregen. Während der jährlichen Klimaverhandlungen wird signifikant mehr über das Thema Klimawandel berichtet und diskutiert. Klimawandel ist ein schleichender Prozess, der gegenüber den zahllosen anderen Krisen und schlechten Nachrichten weltweit selten Schlagzeilen macht. Im medialen Rauschen geht er leicht unter. Selbst der extreme Hitzesommer scheint schon fast wieder vergessen. COPs dienen daher als mediale ‚focus events‘, die den Klimawandel wieder ins Bewusstsein rücken und dadurch einen gewissen politischen Druck erzeugen.
Entsprechend produzieren die COPs nicht nur Verhandlungsergebnisse, sondern auch viele Initiativen außerhalb der UN. Letztes Jahr hat Brasilien – welches der letzten COP vorstand – eine Konferenz zum Ende der fossilen Energien initiiert, die im April in Kolumbien stattfand. Zugegeben: Die Initiative war zwar nicht Teil der offiziellen COP-Ergebnisse, weil gewisse Länder, allen voran Saudi-Arabien, sich querstellten, den Ausstieg aus der fossilen Energie in UN-Dokumenten zu erwähnen. Insofern lässt sich streiten, ob solche Initiativen tatsächlich CO2-Emissionen reduzieren oder Anpassung an die Folgen des Klimawandels ermöglichen und entsprechend als Erfolg gewertet werden sollen. Oft bleibt es bei Ankündigungen, die bald wieder in Vergessenheit geraten, und dennoch senden auch diese Initiativen ein politisches Signal.
Tatsächlich sind die COPs viel mehr als zwischenstaatliche Verhandlungen. Die meisten der Zehntausenden Teilnehmenden kommen nicht wegen der Verhandlungen, sondern wegen all dem, was um die Verhandlungen herum stattfindet. Dieser „COP-Zirkus“ ist mein drittes Argument zur Verteidigung der COPs.
Zirkus in Zonen
Der Klimasoziologe Stefan Aykut spricht von konzentrischen Kreisen, die um die zwischenstaatlichen Verhandlungen herum entstanden sind.[1] Neben den Verhandlungen im Zentrum beinhalten COPs eine Vielzahl anderer Veranstaltungen und Räume. In der UN-kontrollierten und zugangsbeschränkten ‚blue zone‘ der Verhandlungen werden zum Beispiel zahllose ‚Side Events‘ wie Roundtable-Diskussionen mit Vertreter*innen von Staaten, NGOs, oder sonstigen UN-Organisationen sowie vielen anderen Akteuren organisiert. Des Weiteren finden Pressekonferenzen statt, bei denen viele der eben erwähnten Initiativen verkündet werden, oder auch eine „Klima-Messe“ mit Pavillons, wo sich Staaten oder andere Akteure präsentieren und ihre eigenen Side Events organisieren. Einen weiteren Kreis zieht die ‚green zone‘, die nicht von den UN kontrolliert wird. Hier haben weitere Pavillons und Events Platz, oft gesponsert von großen Firmen (die übrigens auch in der ‚blue zone‘ sehr präsent sind).
Einiges, was in diesen diversen Räumen präsentiert wird, mag Greenwashing sein. Dennoch bietet dieses „Drumherum“ Gelegenheit zum Austausch, zum gegenseitigen Lernen oder zum Netzwerken. Und das wiederum kann zu konkreten Aktionen führen. Nationale Klima-Gesetzgebung zum Beispiel ist teils inspiriert von den Erfahrungen anderer Länder, welche Politiker*innen und Bürokrat*innen bei den COPs kennen lernen. Da mit dem Pariser Klima-Abkommen im Prinzip ein universelles Vertragswerk existiert, geht es weniger darum, neue Abkommen auszuhandeln, als darum, die beschlossenen Punkte umzusetzen. Die Umsetzung internationaler Abkommen passiert jedoch gezwungenermaßen auf nationaler Ebene. Umso wichtiger wird das „Drumherum“, der Austausch und das gegenseitige Lernen. Entsprechend sollten wir weniger von „Klimaverhandlungen“ sprechen, sondern die COPs breiter als „climate agreement-making“ verstehen, wie es Hannah Hughes, Alice Vadrot und andere vorschlagen.[2]
Good COPs!
Die COPs bleiben weiterhin wichtig: als universelle Plattform, die alle Länder der Welt zusammenbringt, als mediales ‚focus event‘, das den Klimawandel ins Bewusstsein rückt, und als globaler Treffpunkt, bei dem Akteure aller Art voneinander lernen. Nichtsdestotrotz lässt sich trefflich streiten, ob das konkrete Format der COPs geeignet ist. Auch wegen der sehr enttäuschenden Verhandlungsergebnisse wird diskutiert, ob und wie der COP-Prozess reformiert werden könnte. Auf zwei Aspekte des COP-Formats möchte ich hier eingehen: zum einen seine Größe, zum anderen die Entscheidungsregeln.
Better COPs?
Die massive Größe der COPs ist zurecht ein Kritikpunkt. Größere COPs zeigen zwar einerseits die zunehmende Bedeutung des Klimawandels, gerade auch für die Privatwirtschaft. Gleichzeitig korreliert Größe und Aufmerksamkeit: Je größer das Event, desto mehr wird darüber berichtet. Andererseits erhöht jede*r Teilnehmer*in den CO2-Fußabdruck der COP. Massive Großereignisse bedeuten zudem massive Kosten. Nur wenige Länder sind in der Lage, eine COP mit zehntausenden Teilnehmenden zu organisieren. Je größer und komplexer die COP, desto schwieriger wird es zudem, sich daran sinnvoll zu beteiligen. Gerade kleine Länder können nur eine Handvoll Delegierter entsenden, wohingegen andere Länder mit Hunderten von Abgesandten vertreten sind. Mit fünf oder sechs Leuten kann man jedoch nur sehr begrenzt den Verhandlungen folgen, geschweige denn bei Side Events mitdiskutieren oder einen Pavillon organisieren. Ein Reformvorschlag ist daher, die Delegationsgröße zu beschränken. Das hätte nicht nur zur Folge, dass die COPs insgesamt kleiner würden, sondern könnte auch Ungleichheiten zwischen den Ländern zumindest etwas reduzieren.
Es ist allerdings unwahrscheinlich, dass sich die Vertragsstaatenparteien auf ein solches Limit einigen. Das liegt am zweiten Problem der Klimaverhandlungen: dem Entscheidungsmechanismus. Es gilt nämlich das Konsens-Prinzip. Mit anderen Worten: Nur wenn sich alle 197 Vertragsstaatenparteien einig sind, beziehungsweise keiner opponiert, können Entscheidungen getroffen werden. Eine Möglichkeit zur Abstimmung besteht nicht. Ein solcher Vorschlag war in der UN-Rahmenkonvention von 1992 zwar vorgesehen, wurde aber mangels Konsens niemals angenommen. Insbesondere Saudi-Arabien ist strikt dagegen, Mehrheitsentscheidungen zuzulassen. Dies erklärt auch die in der Regel enttäuschenden Verhandlungsergebnisse, die den kleinsten gemeinsamen Nenner aller knapp 200 Staaten repräsentieren und entsprechend verwaschen und vage sind.
Vermutlich wird jeder Reformvorschlag am Konsens-Prinzip scheitern. Länder wie Saudi-Arabien haben wenig Interesse, ihren Einfluss zu limitieren, indem man die COPs verkleinert oder vom Konsens und dem damit einhergehenden De-facto-Veto für jedes Land abrückt. Dass diese Länder jedoch massiv in den UN-Prozess investieren, dort stark vertreten sind und sich aktiv beteiligen, zeigt aber andererseits auch, wie wichtig die UN-Klimaverhandlungen sind. Die Entscheidungen mögen weit hinter den Erwartungen zurückbleiben, aber allein, dass sich fast 200 Länder einig werden, kann durchaus als Erfolg gelten. Ohne das Pariser Abkommen und die Folgeentscheidungen stünden wir vermutlich noch schlechter da. Neben der symbolischen Strahlkraft haben die COP-Entscheidungen auch ganz konkrete Auswirkungen. So verweist immer mehr nationale und internationale Rechtsprechung auf das Pariser Abkommen und das 1,5-Grad-Ziel. Auch ohne die USA bleiben COPs wichtig.
Klar ist aber trotzdem: Die UN-Klimagipfel reichen nicht aus, um dem Klimawandel effektiv zu begegnen. Wir müssen alle mehr tun, um die globale Erwärmung so weit zu begrenzen, wie irgend möglich. Dafür braucht es mehr politischen Druck und Willen, auch weitreichende Klimamaßnahmen durchzusetzen, mehr mediale Aufmerksamkeit, aber auch mehr Austausch und Berichterstattungen über Erfolge und gute Klimanachrichten. Und hierzu können die COPs auch in ihrer unzureichenden Form einen Beitrag leisten.
Anmerkungen:
[1] Aykut, Stefan C. et al. (2022): Circles of Global Climate Governance: Power, Performance and Contestation at the UN Climate Conference COP26 in Glasgow, in: CSS Working Paper Series 4, online unter: https://doi.org/10.25592/css-wp-004.
[2] Hughes, Hannah / Vadrot, Alice (Hg.). (2023): Conducting Research on Global Environmental Agreement-Making, Cambridge: Cambridge University Press.