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Rezension

The Juncker Commission
Politicising EU Policies

Als „Brüsseler Behörde” wird die Kommission der Europäischen Union oft bezeichnet. Ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter werden tagtäglich irgendwo wenig originell als „Eurokraten“ tituliert. Nicht nur ihre Gegner stellen die Kommission gerne als weltfremden, bürokratischen Apparat dar. Man denke beispielsweise an das Klischee von der Regulierung der Krümmung einer Banane.


Viele horchten daher interessiert auf, als der damals neu gewählte EU-Kommissionschef Jean-Claude Juncker 2014 erklärte, er wolle eine „politische“ EU-Kommission führen und diese entsprechend umgestalten. Hat er dieses Ziel tatsächlich verfolgt? Wie weit ist er mit seinem Ansinnen gekommen? Der von Robert Stüve und Thomas Panayotopoulos am Zentrum für Europäische Integrationsforschung in Bonn herausgegebene Sammelband versucht diese beiden Fragen zu beantworten.


Wie politisch sollen Behörden überhaupt sein? Carl Schmitt war weder der Erste noch der Letzte, der dies in seiner berühmt-berüchtigten Schrift „Der Begriff des Politischen“ von 1927 diskutierte. Zunächst müsste dafür geklärt werden, was „politisch“ hier eigentlich bedeutet. Für Juncker, dem ersten nach den Regeln des Lissabon-Vertrages gewählten Kommissionschef, sollte eine „politische EUKOM“ vor allem an einer klar erkennbaren Trennung erkennbar sein. Einer Trennung zwischen der aktiven Setzung von politisch relevanten Themen und Prioritäten einerseits und der behördlichen Arbeit als Hüterin der Verträge andererseits (20). Juncker wollte eine EU-Kommission, die mehr Regierungskabinett und weniger Verwaltungsbehörde ist. Entsprechend entwickelte der durch das Spitzenkandidatensystem und eine „gewonnene EU-Wahl“ gestärkte, äußerst erfahrene ehemalige Regierungschef Luxemburgs zunächst ein sichtbares Programm von zehn Prioritäten. Mit diesen sollte die Kommissionsarbeit eine klar erkennbare politische Linie erhalten.


Eben diese Linie zeichnet das Buch nach. Den Rahmen des Bandes bilden dabei die Kapitel I, II und IV. Das Vorgehen und Design der Untersuchung werden hier vorgestellt und am Ende wird ein Fazit gezogen. Und es findet sich in diesem Rahmen mit dem zweiten Kapitel das eigentliche Highlight des Buches – sein lesenswertester Beitrag: ein Gastartikel von Martin Selmayr, dem damaligen Kabinettschef von Juncker (29-67). Nicht zufällig (und ein klein wenig eitel) lautet die Überschrift: „An Assessment from Inside the Juncker Commission’s Machine Room“.


Juncker erkannte nach Selmayrs Beschreibung klar, wie die Kommission umgestaltet werden müsste, um mehr politische Durchschlagskraft zu entwickeln. Ihm war klar, dass die Kommissare selbst mehr Minister und weniger Behördenchefs der nachgeordneten Generaldirektionen werden müssten. Daher hierarchisierte er zunächst einmal die Kommission, indem er die Rolle der zwar immer schon vorgesehenen, aber bislang eher zeremoniellen Vizepräsidenten umformte und ihnen eine politische Koordinierungsfunktion gab (41 ff.). Die Juncker-Vizes, und vor allem Frans Timmermans (liebevoll-spöttisch der „Fransrapid“ genannt) wurden zu Aufseherinnen und Aufsehern ihrer Kolleginnen und Kollegen. Sie sollten die inhaltliche Koordination der Kommissionspolitik übernehmen und für eine Erkennbarkeit, ein politisches Profil sorgen. Und sie sollten diese dann auch persönlich und so oft es eben ging auf dem Parkett des Parlaments (31) vertreten. Timmermans wurde klar die Nummer zwei und vertrat Juncker, wann immer dieser nicht greifbar war. Juncker entwickelte in seiner Neuorganisation ausgeklügelte Mechanismen – etwa die, dass ein Kommissionsmitglied gegen den Willen des für ihn zuständigen Vizes nur dann ein Thema in der Kommission zur Besprechung stellen konnte, wenn Juncker selbst das Thema befürwortete (was er mit Rücksicht auf die Rolle seiner Vizes selten tat). Und auch wenn sich der als arbeitswütig skizzierte Juncker regelmäßig dem Aktenstudium widmete, verpasste er doch nicht die Chance, gleichzeitig auch die Außenkommunikation der Kommission komplett neu aufzustellen und schlagkräftiger zu gestalten (47 f.)


Die auf Selmayrs Beitrag folgenden zehn Artikel analysieren sodann innerhalb der zehn Politikfelder die Fortschritte der Juncker-Kommission. Vor allem angeschobene Legislativverfahren werden als Maßstab des Erfolgs oder Misserfolgs gewertet. Teilweise werden aber auch wieder die institutionellen Arrangements besprochen, mit denen Juncker längerfristig den Charakter der Kommission geändert haben könnte. In der Untersuchung des Ziels etwa, die Rolle der EU in der Welt zu stärken (181-190), kommt Andreas Marchetti zu dem Schluss, dass es vor allem Junckers Geschick war, die Hohe Vertreterin der EU für Außen und Sicherheitspolitik effektiv in die Kommissionarbeit einzubinden. Denn die Amtsinhaberin trägt doch stets zwei Hüte: als Kommissionsmitglied einerseits und als Vorsitzende des EU-Außenministerrates andererseits. Gerade im Feld der Außen- und Sicherheitspolitik könnte es bei diesem Arrangement permanent zu Unstimmigkeiten kommen, die dann gerade das Gegenteil des Gewünschten erreichten und die EU global schwächten. Marchetti argumentiert gut nachvollziehbar, wie hervorragend es Juncker gelungen ist, exakt dies zu verhindern.


Auch die anderen Analysen zu den zehn Juncker-Prioritäten sind lesenswert, sollen hier aber nicht komplett wiedergegeben werden. Um es kurz zu machen: Bei drei der zehn Ziele erkennen die Autoren klare Erfolge der Juncker-Kommission (Gestaltung des Finanzwesens, Vertiefung des Binnenmarktes, Demokratisierung der EU). In einem Bereich gab es ihrer Meinung nach überhaupt keine Erfolge zu verzeichnen (Abbau globaler Handelsschranken). Und in sechs Feldern werden zwar keine letztendlichen Erfolge berichtet, oftmals allerdings, weil parlamentarische Verfahren zum Zeitpunkt des Redaktionsschlusses noch andauerten. Die Autoren sehen in den meisten dieser sechs Fälle (Digitaler Binnenmarkt, Klimapolitik, Vertiefung der Währungsunion, Fortschritte bei den Grundrechten, Migrationspolitik und Stärkung der Rolle der EU als globaler Akteur) aber klare Anzeichen für positive Entwicklungen im Sinne der Kommissionsziele.


Stüve kommt so letztlich zu dem Schluss: Die Juncker-Kommission habe den ihr zur Verfügung stehenden Spielraum sehr gut ausgenutzt (205). Vor allem, wenn die dramatischen Krisen der Jahre 2014-2019 mitbedacht werden: Griechenlands Schuldenkrise, der Brexit, die Flüchtlingskrise und der aufkommende Rechtspopulismus.


Auf der Grundlage der zuvor ausgebreiteten Analysen arbeiten die Herausgeber ein Set von Strategieansätzen heraus, die der Politisierung der Kommission unter Juncker gedient haben und die man im weiteren Verlauf beobachten sollte (209 ff.). Beispiele sind etwa die beschriebene Formung eines politischen Teams von Kommissaren, die Stärkung von Führungsverantwortlichkeiten oder das Einbinden von (beziehungsweise das Outsourcen von Problemen an) externe Akteure, wann immer Reibungen zwischen Kommission und Mitgliedsländern zu stark werden könnten (etwa der IMF im Fall von Griechenland oder der NATO im Fall der Krim-Okkupation).


Kritisch lässt sich anmerken, dass es sich bei der Studie mehr um eine Sammlung der Sichtweisen von zehn Alumni des ZEI handelt. Die in der Regel jeweils zehn Seiten umfassenden Artikel haben stärker den Charakter einer Kommentierung der Juncker-Ziele aus Sicht der jeweiligen Autorinnen und Autoren. Systematik erhält der Sammelband dennoch; durch abgestimmte Inhalte und Abschnitte und nicht zuletzt durch ein der Erfolgsbewertung dienendes Ampelsystem. Es handelt sich insgesamt nicht um eine Studie, in der systematisch Zahlen und Daten gesammelt, aufbereitet und interpretiert werden. Dennoch haben Stüve und Panayotopoulos eine lesenswerte Untersuchung vorgelegt. Als Quintessenz können die interessierten Leserinnen und Leser folgende Kernidee in ihren Köpfen verankern: Juncker wollte eine politischere Kommission und er hat auf dem Weg zu diesem Ziel in nur fünf Jahren erstaunlich viel erreicht. Damit hat Jean-Claude Juncker für seine Nachfolgerin und deren Nachfolger eine Bresche geschlagen – auch wenn (oder vielleicht gerade deswegen) die europäischen Regierungschefs durch die Abkehr vom Spitzenkandidatenmodell bei der letzten Wahl die „politische“ Kommission wieder ein wenig geschwächt haben könnten.


Aus politikwissenschaftlicher Sicht ist Junckers Erfolg aber erst einmal ein erfreulicher Befund. Denn Demokratisierung ist nun einmal ohne Politisierung schlichtweg nicht möglich.

Verfasst von:

Rainer Lisowski

Erschienen am:

4. Mai 2021

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The Juncker Commission. Politicizing EU Policies

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