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Analyse

Thailand SturmDie vergangenen Monate waren rund um den Globus durch extreme Wetterlagen gekennzeichnet. Foto: Drei Fischer bei Sturm, aufgenommen in Thailand von Robert Stirrett (https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Dark_storm_clouds.jpg / Creative Commons Attribution 2.0 Generic license).

Internationale Klimapolitik 2018
Von Paris über Bonn nach Katowice

Etwas über zwei Jahre nachdem sich die Weltgemeinschaft – in Gestalt der Vertragsparteien der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) – mit einer Mischung aus Erleichterung und Aufbruchstimmung für das Zustandebringen des Pariser Klimaabkommens gefeiert hat, vermeldete die Internationale Energieagentur (IEA) Ende März 2018 einen neuen Rekordwert bei den globalen CO2-Emissionen.1 Nahezu zeitgleich gab die Weltmeteorologieorganisation (WMO) die höchsten Schäden infolge extremer Wetterlagen seit Beginn der Aufzeichnungen bekannt.2 Ursächlich hierfür waren eine ungewöhnliche Häufung von Hurrikanen im Nordatlantik, extreme, niederschlagsbedingte Überschwemmungen auf dem indischen Subkontinent und schwere Dürren in Ostafrika. Der weltgrößte Rückversicherer MunichRe bezifferte die infolge von wetter- und klimabedingten Naturkatastrophen im Jahr 2017 angefallenen materiellen Schäden auf den Rekordwert von 260 Milliarden Euro.3

Dessen ungeachtet erlebte Deutschland im Zuge der jüngsten Regierungsbildung, dass Klimapolitik mit nachgeordneter Priorität ver- und behandelt wird. Die im Koalitionsvertrag der neuen Großen Koalition gewählte Formulierung, wonach „die Handlungslücke zur Erreichung des Klimaziels 2020 so schnell wie möglich“ geschlossen, das Klimaziel 2030 aber „auf jeden Fall“ erreicht werden solle, ist die erkennbar euphemistische Ausdrucksweise dafür, dass der vermeintliche klimapolitische Vorreiter Deutschland seinen Ambitionen deutlich hinterherhinkt.4 Das 2007 beschlossene Klimaziel für 2020 – 40 Prozent weniger Treibhausgasemissionen im Vergleich zu 1990 – wird die Bundesrepublik deutlich verfehlen. Die neue Bundesumweltministerin Svenja Schulze bekannte in ihrer Antrittsrede vor dem Deutschen Bundestag am 23. März 2018 explizit, dass die „alte Vorreiterrolle“ Deutschlands in der Klimapolitik zunächst „wiederbelebt“ werden müsse.5

Wie ist es vor diesem Hintergrund um die internationale Klimapolitik bestellt? Ist das als „historisch“ gefeierte Abkommen von Paris bereits Geschichte, bevor ernsthaft mit seiner Umsetzung begonnen wurde? Welche Rolle nehmen zentrale Akteure wie insbesondere die USA, China und die Europäische Union ein? Wo steht die internationale Klimapolitik ein halbes Jahr vor der nächsten UN-Klimakonferenz?

Im Folgenden werde ich, erstens, die wesentlichen Errungenschaften des Pariser Klimaabkommens von 2015 noch einmal kurz zusammenfassen. Zweitens werde ich die seither unternommenen internationalen Anstrengungen zur Umsetzung des Abkommens beleuchten und angesichts der Ergebnisse der 23. UNFCCC-Vertragsstaatenkonferenz (COP-23) vom November 2017 in Bonn sowie hinsichtlich der Erwartungen an die kommende COP-24 im Dezember 2018 in Katowice bewerten. Daran anschließend werde ich, drittens, die klimapolitischen Rollen der USA, Chinas und Europas im Kontext des internationalen klimapolitischen Prozesses diskutieren. Schließlich werde ich, viertens, die entwicklungspolitische Dimension der internationalen Klimapolitik und ihre Bedeutung für den Fortgang des multilateralen Klimaprozesses betonen.

Aufbruchstimmung in Paris
Als die 196 UNFCCC-Vertragsparteien am 12. Dezember 2015 in Paris ein neues Klimaabkommen verabschiedeten, wurde dies zu Recht weltweit als historischer Erfolg gefeiert.6 Bis heute bleibt freilich offen, ob „Paris“ lediglich einen historischen Meilenstein multilateraler Verhandlungspolitik markiert oder tatsächlich Geschichte machen wird. Die grundsätzlichen Voraussetzungen dafür hat das Pariser Abkommen geschaffen, indem es einen international verbindlichen Bezugspunkt bietet, weitreichende Zielvorgaben formuliert und den multilateralen Handlungsrahmen absteckt, um diese zu erreichen. Inhaltlich greifen dabei vier Kernelemente ineinander, die die Klimapolitik nach Paris maßgeblich von dem vor allem durch das Kyoto-Protokoll von 1997 geprägten status quo ante7 unterscheiden:

Erstens definiert das Pariser Abkommen einen langfristigen Pfad zur Minderung der globalen Treibhausgasemissionen, der den Ausstoß und die Absorption derselben in der zweiten Hälfte des 21. Jahrhunderts „in Balance“ bringen soll.8 Dadurch soll die Aufheizung der Erdatmosphäre auf maximal 1,5 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau begrenzt werden. Aktuell beträgt die Erwärmung bereits rund 1 Grad, ein weiterer Anstieg in den kommenden Jahrzehnten ist angesichts der physikalischen Trägheit des Erdsystems unausweichlich. Ob und wie das vor diesem Hintergrund sehr ambitionierte Langfristziel überhaupt noch realisiert werden könnte, soll ein für Oktober 2018 angekündigter Sonderbericht des Weltklimarates IPCC darlegen. Allein die Tatsache, dass die Vertragsstaaten sich politisch nicht mit der lange diskutierten Festlegung auf „2 Grad“ zufriedengaben, unterstreicht aber den transformativen Anspruch des Pariser Abkommens.

Zweitens steht das Pariser Abkommen auf einem starken politischen Fundament, das den einvernehmlichen Willen der Staatengemeinschaft dokumentiert, die Weltwirtschaft grundlegend zu transformieren. Auch wenn der politische Universalitätsanspruch des Pariser Abkommens nach der zwischenzeitlich unter US-Präsident Donald Trump erfolgten Abkehr der USA relativiert werden muss, so bleibt das Abkommen völkerrechtlich bis auf Weiteres auch für die USA bindend.9 Die entscheidende Änderung gegenüber dem Kyoto-Protokoll besteht ohnehin darin, dass das Abkommen nicht mehr nur auf Emissionsminderungen der Industrieländer zielt, sondern alle Mitgliedsstaaten einbezieht. Zudem weist es über die zwischenstaatliche Klimapolitik hinaus, indem es diese für Beiträge nicht-staatlicher und subnationaler Akteure öffnet.10

Drittens flankiert und untermauert das Pariser Abkommen eine bereits während der Verhandlungen erkennbare Trendwende in der Finanzwelt, die begonnen hat, ihr Investitionsverhalten im Sinne einer kohlenstoffarmen Weltwirtschaft anzupassen.11 Zunehmend ziehen Investoren aller Art ihre Gelder aus fossilen Energieträgern ab und lenken diese in Richtung erneuerbarer Energien und Klimaschutzmaßnahmen um. Das Pariser Abkommen bestätigte in diesem Sinne die Vorreiter dieses „Divestment“ genannten Trends und stärkte die Glaubwürdigkeit der internationalen Klimapolitik gegenüber dem Privatsektor.

Viertens erkennt das Pariser Abkommen die Notwendigkeit zur Anpassung an den Klimawandel an – inbesondere für die vom Klimawandel besonders betroffenen Entwicklungsländer.12 Gerade hierin manifestiert sich ein wesentlicher qualitativer Unterschied zu dem allein auf Emissionsminderungen fokussierten Kyoto-Protokoll. Darüber hinaus nimmt das Pariser Abkommen explizit auch die Problematik klimabedingter Schäden und Verluste („Loss and Damage“) in das völkerrechtliche Vertragswerk auf, womit einer wesentlichen Forderung der ärmsten Entwicklungsländer und der kleinen Inselstaaten nachgekommen wurde.13

Dreh- und Angelpunkt zum Erreichen dieser richtungweisenden internationalen Verhandlungsergebnisse waren nationale Klimapläne, die sogenannten Intended Nationally Determined Contributions (INDCs). Solche waren im Vorfeld der Pariser Klimakonferenz von insgesamt 161 UNFCCC-Vertragsparteien vorgelegt und zur maßgeblichen Grundlage für den Verhandlungserfolg geworden.14 Zahlreiche Entwicklungsländer bekannten sich derart erstmals mit eigenen Beiträgen zu ihrer Mitverantwortung für den Klimaschutz. Die starre Nord-Süd-Konfrontation, die klimapolitische Fortschritte auf internationaler Bühne lange blockiert hatte, konnte somit im Sinne der Einigung zumindest vorübergehend umgangen werden.

Die in Paris erzeugte Aufbruchsstimmung ermöglichte zudem, den für das völkerrechtliche Inkrafttreten des Pariser Abkommens notwendigen Ratifizierungsprozess in ungekannter und kaum für möglich gehaltener Geschwindigkeit voranzutreiben. So wurde der vielbeschworene „Geist von Paris“ fristgerecht zum Beginn der auf Paris folgenden 22. Vertragsstaatenkonferenz von Marrakesch im November 2016 zum Leben erweckt, die somit zeitgleich zum formal ersten Treffen der Mitglieder des Pariser Abkommens wurde. Dass die Konferenz von Marrakesch politisch wie medial von der Wahl Trumps zum US-Präsidenten überschattet wurde, machte diese Botschaft umso bedeutsamer.

Die Crux einer erfolgreichen Umsetzung des Pariser Abkommens bleibt unterdessen, wie die Vielzahl der sowohl in ihrer inhaltlichen Ausgestaltung und Konkretion als auch in ihren jeweiligen Ambitionsniveaus sehr unterschiedlichen nationalen Absichtserklärungen in einen belastbaren und dynamischen internationalen Prozess überführt werden können, der in der Summe den Zielvorgaben des Abkommens gerecht wird. Davon ist man heute noch weit entfernt.15 Jedoch soll die bevorstehende COP-24 in Katowice ein umfassendes „Regelbuch“ verabschieden, das die abstrakt gehaltenen Vorgaben des Pariser Abkommens ausbuchstabiert.

In diesem Regelbuch sollen konkrete und verbindliche Umsetzungsregeln definiert werden, an denen sich fortan alle Mitgliedsstaaten bei der Umsetzung ihrer gegenüber der UNFCCC gemachten und auf den jeweiligen INDCs fußenden nationalen Klimamaßnahmen orientieren. Das Regelwerk soll nicht nur sicherstellen, dass die nationalen Umsetzungsfortschritte international nachvollziehbar und überprüfbar berichtet werden, sondern auch gewährleisten, dass die nationalen Anstrengungen nach und nach gesteigert werden. Denn nur durch solche Steigerungen könnten die im Pariser Abkommen enthaltenen Ziele, insbesondere die Begrenzung der Erderwärmung auf maximal 1,5 Grad, überhaupt erreicht werden. Das war bereits in Paris offenkundig.16

„Hausaufgaben“ zwischen Bonn und Katowice
Ob die COP-24 das internationale Regelwerk zur Umsetzung des Pariser Abkommens verabschieden und damit dessen effiziente und wirkungsvolle Umsetzung ermöglichen wird, ist offen. Die COP-23, die im November 2017 unter Präsidentschaft der Fidschi-Inseln in Bonn tagte, hat hierzu wichtige Vorarbeiten geleistet. Weitere Aufschlüsse werden die Sitzungen der sogenannten UNFCCC-Nebenorgane liefern, die im Mai 2018 wiederum in Bonn zusammentreten.17 Angesichts der durch den fortschreitenden Klimawandel gebotenen Dringlichkeit, der relativen Handlungsschwäche des einstigen Klimaschutzvorreiters Europäische Union und der konfliktträchtigen weltpolitischen Gesamtlage gibt es keinen Anlass für übertriebenen Optimismus.

Zumindest kann die von vornherein als „Arbeits-COP“ deklarierte Bonner Konferenz im Großen und Ganzen als gelungen bewertet werden, da sie ein Mindestmaß an „Hausaufgaben“ abgearbeitet hat und mit Blick auf Katowice zumindest auf Seiten der technisch-fachlichen Unterhändler zu vorsichtigem Optimismus berechtigt.18 Das war keineswegs garantiert und ist nicht gering zu schätzen. Wie erfolgreich COP-23 tatsächlich war, wird sich abschließend erst bewerten lassen, wenn der COP-24 in Katowice ein substanzielles und beschlussfähiges Regelbuch vorliegt.

Um für sich genommen als Erfolg gelten zu dürfen, musste die Bonner COP-23 im Wesentlichen Fortschritte auf drei Ebenen erreichen: Auf politischer Ebene musste die Konferenz, erstens, bestätigen, dass die Ziele des Pariser Abkommens trotz des Ausstiegs der USA nicht zur Disposition stehen. Auf programmatischer Ebene sollte sie, zweitens, die Verzahnung der klimapolitischen Zielvorgaben mit der multilateralen Entwicklungsagenda voranbringen. Vor allem aber hatte sie, drittens, auf technischer Ebene die Grundlagen für das besagte Regelwerk zu schaffen. Dies erforderte die Klärung vielfältiger technischer Detailfragen, die einen zähen Verhandlungsverlauf nahezu zwangsläufig mit sich brachten. In Bonn wurden in vielen dieser Fragen Ergebnisse erzielt, die eine konstruktive Vorbereitung politisch weiterführender Beschlüsse durch die COP-24 ermöglichen sollten.

Die Bonner Ergebnisse sind zudem im Licht der noch bis zur COP-24 andauernden Präsidentschaft der Fidschi-Inseln zu betrachten, denn erstmals zieht einer der vom Klimawandel besonders betroffenen kleinen Inselstaaten die Fäden des internationalen Klimaprozesses. Damit hatten im Vorlauf zur COP-23 insbesondere zivilgesellschaftliche Organisationen und Klimaaktivisten große Hoffnungen verknüpft. Die Fidschi-Präsidentschaft – und mit ihr die in der Allianz kleiner Inselstaaten (AOSIS) und der „Vulnerable 20“ (V20) organisierten UNFCCC-Vertragsparteien – strebte für COP-23 vor allem substanzielle Verhandlungsfortschritte bezüglich der Anpassung, Klimafinanzierung sowie hinsichtlich des Umgangs mit klimabedingten Verlusten und Schäden an.

Die Handschrift der Fidschi-Präsidentschaft ist zuvorderst in der Einrichtung des sogenannten Talanoa-Dialogs zu erkennen.19 Durch diesen soll gewährleistet werden, dass die Verhandlungsparteien sich auf einen fortlaufenden und vor allem lösungsorientierten Austausch über die Einhaltung und Erhöhung ihrer jeweiligen Klimaziele einlassen. Politische Grundlagen des Dialogs sind Artikel 2 der Klimarahmenkonvention (Vermeidung eines „gefährlichen“ Klimawandels) und das langfristige Vermeidungsziel gemäß Artikel 4 des Pariser Abkommens, wobei der Dialog ausdrücklich auch auf kurzfristige Ambitionssteigerungen („pre-2020 ambition“) zielt. Bemerkenswert ist zudem, dass im Sinne der fidschianischen Talanoa-Tradition auch subnationale Akteure und Repräsentanten der Zivilgesellschaft gehört werden sollen, was in den zwischenstaatlich organisierten Foren der UN-Klimapolitik bisher allenfalls begrenzt möglich ist.20

Der Dialog soll eine möglichst präzise Bestandsaufnahme der nationalen Klimaschutzanstrengungen erreichen, um damit verbunden die Hemmnisse zu identifizieren, die anspruchsvolleren Minderungszielen im Wege stehen. Er kommt somit einer Generalprobe für den ab 2023 vorgesehenen „Global Stocktake“ gleich, also der in Paris beschlossenen, regelmäßigen Bestandsaufnahme der in den NDCs ausgewiesenen nationalen Klimaschutzmaßnahmen.21

Auf diese Weise soll der Talanoa-Dialog nicht nur eine effizient strukturierte Vorbereitung der COP-24 sicherstellen, sondern frühzeitig auch die nachfolgende polnische Präsidentschaft in die Pflicht nehmen. Dies gilt als gelungener prozeduraler Schachzug der Fidschi-Präsidentschaft, um unvollendete Verhandlungsbaustellen auch über die eigene Amtszeit hinaus voranzutreiben. Die im Mai 2018 im Rahmen der „Zwischenverhandlungen“ der UNFCCC-Nebenorgane stattfindenden Talanoa-Sitzungen werden Aufschluss geben, inwieweit dies gelingen kann.

Teilerfolge konnte Fidschis Präsidentschaft zudem in institutionellen Fragen der Anpassungsfinanzierung sowie beim Vorantreiben der Loss-and Damage-Debatte erzielen. So wurde in Bonn die von der Klärung vieler technischer Detailfragen abhängige Entscheidung vorbereitet, wonach der unter dem Kyoto-Protokoll von 1997 geschaffene Anpassungsfonds unter dem Pariser Abkommen seine Gültigkeit behalten soll.22 Damit würde einer zentralen Forderung vieler Entwicklungsländer Rechnung getragen.

Zudem erreichten die Gruppen der ärmsten Entwicklungsländer und der kleinen Inselstaaten unter der Verhandlungsführung Fidschis, dass im Rahmen des Bonner Treffens der Nebenorgane im Mai 2018 ein internationaler Expertendialog stattfindet, der gezielt Finanzierungsfragen im Zusammenhang klimabedingter Schäden und Verluste thematisieren wird. Dessen Ergebnisse sollen in die 2019 anstehende Bewertung des 2013 etablierten Warschauer Mechanismus für klimabedingte Verluste und Schäden einfließen. Zudem wurde im entsprechenden Entscheidungstext der COP-23 explizit die Sorge vor der Häufung und Intensivierung klimabedingter Katastrophen aufgenommen, wogegen sich insbesondere Australien und die USA bis zuletzt verwehrt hatten. Im prozeduralen Klein-Klein der multilateralen Klimapolitik sind solche semantischen Feinheiten mehr als nur ein symbolischer Fortschritt, auf den in zukünftigen Verhandlungsrunden zweifellos Bezug genommen werden wird.

Darüber hinaus vermochten die Fidschi-Inseln ihre Präsidentschaft zu nutzen, um Aufmerksamkeit für einige Randthemen der internationalen Klimapolitik zu erzeugen und entsprechende Initiativen anzuschieben. So verabschiedete die COP-23 unter anderem einen Gender-Aktionsplan unter dem Dach der Klimarahmenkonvention, etablierte die 2015 in Paris beschlossene Plattform für Indigene Völker und betonte durchgängig die Zusammenhänge von Klima- und Meeresschutz.23

Gemessen an den drängenden Großbaustellen der internationalen Klimapolitik wie etwa einer Beschleunigung des weltweiten Kohleausstiegs, einem effektiveren Schutz der Tropenwälder oder dem notwendigen massiven Mittelaufwuchs in der internationalen Klimafinanzierung bleiben dies kleinteilige Achtungserfolge. Ihre Bedeutung für einen konstruktiven Fortgang des gesamten Verhandlungsprozesses ist dennoch nicht zu unterschätzen. Generell bleibt der Bonner Konferenz – und somit auch der Fidschi-Präsidentschaft – das Verdienst, den internationalen Prozess auf Kurs gehalten zu haben.

USA, China und EU: Schlüsselspieler der Klimapolitik
Den USA, China und dem Kollektiv der 28 EU-Staaten kommt klimapolitisch herausragende Bedeutung zu. Zusammen sind sie für über die Hälfte der globalen CO2-Emissionen verantwortlich. Maßgeblich bestimmen sie auch die weltpolitischen und weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen der internationalen Klimapolitik und ihrer Umsetzung im Rest der Welt. Ohne die erklärte Bereitschaft sowohl der USA als auch Chinas und der EU, substanzielle Schritte zur Reduzierung ihrer jeweiligen Treibhausgasemissionen zu unternehmen, wäre das Zustandekommen des Pariser Abkommens undenkbar geblieben.24 Nachfolgend sollen die klimapolitischen Beiträge und Positionen dieser drei Schlüsselspieler der internationalen Klimapolitik kurz skizziert und hinsichtlich des Fortgangs des multilateralen Klimaprozesses eingeordnet werden.

Vereinigte Staaten
Die unter US-Präsident Trump vollzogene Abkehr der USA vom Pariser Abkommen stellt nicht nur die Verhandlungsergebnisse von Paris, sondern auch die Klima- und Energiepolitik seines Amtsvorgängers Barack Obama infrage. Dies ist von beträchtlicher Signalwirkung und liegt wie ein Schatten über der internationalen Klimapolitik. Es entbehrt daher nicht der Ironie, dass die USA 2017 das dritte Jahr in Folge ihren CO2-Ausstoß verringern konnten und nach den Zahlen der IEA sogar zum Spitzenreiter der CO2-Reduzierung wurden.25 Entgegen der kohlefreundlichen Politik der Trump-Administration, sinkt der Kohleanteil der US-amerikanischen Energieerzeugung seit Jahren kontinuierlich zugunsten von Erdgas und erneuerbaren Energien.26 Dieser vor allem energiewirtschaftliche Trend wird sich durch den Ausstieg aus dem Pariser Abkommen kaum umkehren, zumal wesentliche energiepolitische Entscheidungen auf Ebene der Bundesstaaten getroffen werden.

Auch ist nicht zu übersehen, dass viele subnationale US-amerikanische Akteure die progressive Klima- und Energiepolitik der vorherigen Administration fortschreiben wollen und sich dem Pariser Abkommen weiterhin verpflichtet fühlen. Die Präsenz von klimapolitisch engagierten Prominenten auf der COP-23 – etwa des ehemaligen US-Vizepräsidenten Al Gore, des früheren New Yorker Bürgermeisters Michael Bloomberg, des Ex-Gouverneurs von Kalifornien und Hollywood-Legende Arnold Schwarzenegger, weiterer Gouverneure und Senatoren aus einzelnen US-Bundesstaaten sowie von Vertreterinnen amerikanischer Unternehmen und Nichtregierungsorganisationen – demonstrierte dies eindrucksvoll.27

Die internationale Umsetzung des Abkommens wird durch die Abkehr der USA dennoch erschwert.28 In den Prozessen und Institutionen der multilateralen Klimagovernance bleibt die US-Administration der relevante Ansprech- und Verhandlungspartner. Ihre konservative Verhandlungsposition zur Kohlenutzung und vermeintlich „sauberer“ fossiler Energieversorgung wird sich absehbar ebenso wenig ändern wie ihre traditionell hartleibige Haltung in Fragen der internationalen Klimafinanzierung, der Diskussion klimapolitischer Gerechtigkeitskriterien oder hinsichtlich klimabedingter Anpassungserfordernisse, Schäden und Verluste.29 Wiewohl die vergleichsweise zurückhaltende Rolle der US-Delegation bei der COP-23 international erleichtert zur Kenntnis genommen wurde, ist eine obstruktivere Verhandlungsführung bei den bevorstehenden Konferenzen jederzeit vorstellbar.

China
Angesichts der Herausforderungen ist eine führungsstarke Klimadiplomatie der verbleibenden Hauptakteure umso wichtiger. Dies gilt zuvorderst für China und die EU. Zumindest während der COP-23 in Bonn konnte jedoch keiner der beiden die durch die USA gerissene Lücke auf dem klimadiplomatischen Parkett schließen. So wurde China dem selbst angemeldeten Führungsanspruch ebenso wenig gerecht wie die EU, die nicht nur wegen des „Brexit“ zuletzt stark mit sich selbst beschäftigt war.

Zwar hatte der chinesische Präsident Xi Jinping infolge der Wahl Donald Trumps angekündigt, dass China eine stärkere Führungsrolle in der internationalen Klimapolitik übernehmen werde. Bei der COP-23 zog sich China aber erneut auf die seit Paris überkommen geglaubte Position eines „G77“-Entwicklungslandes zurück.30

Dennoch kann China angesichts ebenso ambitionierter wie wirksamer nationaler klima- und energiepolitischer Maßnahmen durchaus eine Pionierleistung für sich reklamieren. Seine für 2020 gesetzten Klimaziele erreichte es bereits 2017.31 Zudem etablierte es im selben Jahr ein nationales Emissionshandelssystem, das den EU-Emissionshandel schon bald als weltweit größtes System dieser Art ablösen dürfte.32 Das ist als substanzieller Beitrag zum globalen Klimaschutz ohne Beispiel, übersetzt sich aber nicht automatisch in eine diplomatische Führungsrolle im multilateralen Prozess. Das klimapolitische Verhandlungsgewicht Chinas dürfte aber angesichts der Glaubwürdigkeit und Größenordnung seiner nationalen Anstrengungen weiter zunehmen.

Europäische Union
Anders als China und die USA kann die EU eine lange Tradition multilateraler Führerschaft in der internationalen Klimapolitik für sich reklamieren und versteht sich weiterhin als tragende Säule des UN-Klimaregimes.33 Angesichts der aktuellen politischen Herausforderungen innerhalb der EU hat sie sich aber zuletzt schwergetan, international als geschlossener Akteur aufzutreten. Speziell bei COP-23 war dies nicht zu übersehen. Hier hat die EU nicht nur in ihrer bewährten Rolle als multilateraler „Brückenbauer“ versagt, sondern sogar gemeinsam mit den USA Ansätze blockiert, die auf kurzfristige Ambitionssteigerungen bis 2020 zielten.34

Hierfür lassen sich sowohl EU-interne als auch substanzielle klimadiplomatische Gründe identifizieren. Zum einen stehen langwierige interne Entscheidungsverfahren einer größeren verhandlungstaktischen Flexibilität der EU vielfach im Wege. Eine kurzfristige Steigerung der 2008 beschlossenen, im Kontext des Pariser Abkommens nur mehr mäßig ambitioniert erscheinenden Minderungsziele für 2020 war schon vor diesem Hintergrund kaum praktikabel. Zum anderen konnte die EU die großen Schwellenländer wie insbesondere China und Indien bislang nicht dazu bewegen, sich ihrerseits stärker in die Pflicht nehmen zu lassen, was im Sinne des Pariser Abkommens auf freiwilliger Basis möglich wäre und von der EU auch eingefordert wird.35

Angesichts der bei COP-24 anstehenden Entscheidungen – insbesondere die Verabschiedung eines zielführenden Regelwerks – gibt die hier nur grob skizzierte Positionierung der USA, Chinas und der EU Anlass zur Skepsis. Die fidschianische Präsidentschaft allein wird die festgefahrenen Positionen der „großen Drei“ nicht aufbrechen können. Und von der polnischen Präsidentschaft sind inmitten der Kohle-Hochburg Katowice entscheidende Impulse kaum zu erwarten. Bewegung könnte am ehesten noch von der EU ausgehen, sofern sie die durch den Talanoa-Dialog gebotenen Möglichkeiten zu nutzen versteht. Gerade dort wird sie sich aber erneut mit der Frage konfrontiert sehen, wie sie ihre Klimaschutzanstrengungen kurzfristig steigern will.36 Im Sinne klimapolitischer Führerschaft wird sie hierauf praktikable Antworten finden müssen.

Klimapolitik als entwicklungspolitische Herausforderung
Global betrachtet, bleiben die Knackpunkte internationaler Klimapolitik und gleichsam die Bewältigung der Auswirkungen des Klimawandels vor allem entwicklungspolitische Herausforderungen.37 Dies wird angesichts der gegenwärtig bereits erkennbaren Klimafolgen, die sich vor allem im Globalen Süden erfahren lassen, zunehmend offensichtlicher.

Klimapolitik ist daher unbedingt auch im Zusammenhang der ebenfalls 2015 von den Vereinten Nationen verabschiedeten Agenda 2030 für Nachhaltige Entwicklung und ihrer Sustainable Development Goals (SDGs) zu sehen.38 Die weitere Umsetzung des Pariser Abkommens und mit ihr die Summe der nationalen Klimaaktionspläne müssen mit den SDGs in Einklang gebracht werden, um einerseits Synergiepotenziale zu nutzen, andererseits aber auch unvermeidliche Zielkonflikte sichtbar zu machen.39

Hier kann die Bundesregierung konkrete Anstrengungen vorweisen. Neben den wachsenden deutschen Beiträgen zur internationalen Klimafinanzierung sind vor allem anwendungsorientierte politische Initiativen wie die NDC-Partnerschaft hervorzuheben. Diese wurde genau im Sinne einer integrierten Umsetzung des Pariser Abkommens und der Agenda 2030 initiiert und auf der COP-22 in Marrakesch gemeinsam mit internationalen Partnern formal gegründet, zahlreiche Entwicklungsländer sind seither beigetreten.40 Auch die vor dem Hintergrund der deutschen G7-Präsidentschaft von 2015 entstandene und im Rahmen der COP-23 in Bonn als gemeinsame Initiative von G20 und V20 gegründete InsuResilience Global Partnership findet international viel Anerkennung. Sie zielt darauf ab, die Lebensgrundlagen armer und gefährdeter Menschen in Entwicklungsländern gegen Klimarisiken und Naturkatastrophen zu versichern und soll bis 2020 einen entsprechenden Versicherungsschutz für 400 Millionen Menschen herstellen.41

Es sind Maßnahmen wie diese, die helfen können, die wirksame Umsetzung entwicklungsfreundlicher nationaler Klimapolitiken zu unterstützen und genau dadurch das für eine globale Ambitionssteigerung notwendige Vertrauen in die multilaterale Klimapolitik zu stärken. Sie entbinden Deutschland – wie auch die übrigen Industrieländer und die großen Schwellenländer – aber nicht von der Verantwortung, die eigenen Klimaschutzanstrengungen zu intensivieren und zu beschleunigen, wenn die Ziele des Pariser Abkommens ernsthaft in Reichweite bleiben sollen. Die Bestandsaufnahme des Talanoa-Dialogs und die Beschlüsse der COP-24 werden offenlegen, inwieweit der internationale Klimaprozess auf Kurs ist.


1Vgl. International Energy Agency (IEA), Global Energy & CO2 Status Report 2017, Paris 2018.
2Vgl. World Meteorological Organization (WMO), The WMO Statement on the State of the Global Climate 2017, Genf 2018.
3Vgl. ebd, S. 29.
4Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, Berlin 12.2.2018, Kapitel XI: „Verantwortungsvoller Umgang mit unseren Ressourcen“, S. 142.
5Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll vom 23.3.2018, S. 2198.
6Vgl. Steffen Bauer/Anna Pegels, Das Pariser Klimaabkommen und die globale Energiepolitik, in: APuZ 12–13/2016, S. 32–38; Richard Kinley, Climate Change after Paris: From Turning Point to Transformation, in: Climate Policy 1/2017, S. 9–15.
7Vgl. Steffen Bauer, Fünfundzwanzig Jahre Weltklimapolitik: Sisyphus-Aufgabe der Weltgesellschaft?, in: Globale Trends 2013, Frankfurt/M. 2012, S. 245–263.
8Vgl. Pariser Abkommen, UN Doc. UNFCCC/CP/2015/10/Add. 1 vom 29.1.2016, Artikel 4.1, http://www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Klimaschutz/paris_abkommen_bf.pdf.
9Vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Sachstand: Rechtliche Modalitäten und Folgen eines Austritts der USA aus dem Pariser Klimaschutz-Übereinkommen vom 12. Dezember 2015, 15.6.2017, http://www.bundestag.de/blob/513892/fc32a476c31c5962458a4645a691244c/wd-2-055-17-pdf-data.pdf.
10Vgl. Sander Chan/Clara Brandi/Steffen Bauer, Aligning Transnational Climate Action with International Climate Governance: The Road from Paris, in: Review of European, Comparative & International Environmental Law 2/2016, S. 238–247.
11Vgl. The Global Commission on the Economy and Climate, The New Climate Economy: Better Growth, Better Climate, 2014, http://www.newclimateeconomy.report.
12Vgl. Pariser Abkommen (Anm. 8), Artikel 7.
13Ebd., Artikel 8.
14Da die EU als eigenständige UNFCCC-Vertragspartei ein gemeinsames INDC für ihre 28 Mitgliedsländer eingereicht hat, entsprechen die 161 INDC-Dokumente den Beiträgen von 188 der 195 UNFCCC-Mitgliedsstaaten. Zur Relevanz der INDCs für den Verhandlungsprozess vgl. Kennedy Mbeva / Pieter Pauw, Self-Differentiation of Countries’ Responsibilities: Addressing Climate Change Through Intended Nationally Determined Contributions, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Discussion Paper 4/2016.
15Vgl. Pieter Pauw et al., Beyond Headline Mitigation Numbers: We Need More Transparent and Comparable NDCs to Achieve the Paris Agreement, in: Climatic Change 1–2/2018, S. 23–29.
16Gemäß Berechnungen unterschiedlicher Expertengruppen würden die in der Summe der INDCs enthaltenen Klimaschutzmaßnahmen selbst bei optimaler Umsetzung, die als äußerst unwahrscheinlich gelten muss, bis zum Ende des Jahrhunderts auf eine durchschnittliche globale Erwärmung von 2,7 bis 3,6 Grad Celsius hinauslaufen. Niklas Höhne et al., The Paris Agreement: Resolving the Inconsistency Between Global Goals and National Contributions, in: Climate Policy 1/2016, S. 16–32; Joeri Rogelj et al., Paris Agreement Climate Proposals Need a Boost to Keep Warming Well Below 2°C, in: Nature 534/2016, S. 631–639.
17Ergebnisse standen bei Redaktionsschluss noch nicht fest (Anm. d. Red.).
18Vgl. Steffen Bauer, COP23: Nicht befriedigend, aber ausreichend, 23.11.2017, http://www.die-gdi.de/die-aktuelle-kolumne/article/cop23-nicht-befriedigend-aber-ausreichend.
19Der Talanoa-Dialog ist nach der traditionellen fidschianischen Praxis eines offenen und inklusiven Austausches benannt und soll in seiner Anwendung auf den internationalen Klimaprozess eine konstruktive, lösungsorientierte und kooperationsfördernde Verhandlungsatmosphäre begünstigen.
20Vgl. Chan/Brandi/Bauer (Anm. 10).
21Mit dem Zustandekommen des Pariser Abkommens wurden die intendierten nationalen Klimaschutzbeiträge (INDCs) zu NDCs. Der vereinbarte „Global Stocktake“ dient der regelmäßigen Fortschrittskontrolle sowie dem damit verbundenen „Nachschärfen“ („ratcheting up“) der nationalen Klimaziele.
22Vgl. Christoph Bals et al., COP23: Fidschi zu Gast in Bonn, Germanwatch, Bonn 2017, S. 22f.
23Vgl. ebd., S. 6.
24Vgl. Miranda A. Schreurs, The Paris Climate Agreement and the Three Largest Emitters: China, the United States, and the European Union, in: Politics and Governance 3/2016, S. 219–223.
25Vgl. IEA (Anm. 1), S. 3.
26Vgl. Martin Ganslmeier, Trotz Trump: USA Spitzenreiter bei CO2-Reduzierung, 28.3.2018, http://www.tagesschau.de/ausland/klima-trump-usa-101.html.
27Vgl. Steffen Bauer, Klimakonferenz in Bonn: Good COP oder Bad COP?, 14.11.2017, http://www.die-gdi.de/die-aktuelle-kolumne/article/klimakonferenz-in-bonn-good-cop-oder-bad-cop; Joshua Busby, 3 Things We Learned at this Week’s U.N. Climate Change Meeting, 17.11.2017, http://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2017/11/17/what-did-we-just-learn-at-the-u-n-climate-change-meeting.
28Vgl. Manuela Mattheß, Klimawandel in Washington, D.C., in: Vereinte Nationen 1/2018, S. 15–19.
29Vgl. Susanne Dröge/Vijeta Rattani, Internationale Führung in der Klimapolitik nach der COP23, Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP-Aktuell 9/2018, S. 4.
30Vgl. ebd., S. 5.
31Vgl. UNFCCC, China Meets 2020 Carbon Target Three Years Ahead of Schedule, 28.3.2018, https://unfccc.int/news/china-meets-2020-carbon-target-three-years-ahead-of-schedule.
32Vgl. Fiona Harvey, Chinas Aims to Drastically Cut Emissions Through Trading Scheme, 19.12.2017, http://www.theguardian.com/environment/2017/dec/19/china-aims-to-drastically-cut-greenhouse-gas-emissions-through-trading-scheme.
33Vgl. Thomas Hickmann/Julka Jantz/Markus Lederer, Die richtungsweisende Führungsrolle der Europäischen Union in der internationalen Klimapolitik, in: Jochen Franzke (Hrsg.), Europa als Inspiration und Herausforderung, Potsdam 2011, S. 63–85.
34Vgl. Dröge/Rattani (Anm. 29), S. 6.
35Vgl. ebd., S. 6f.; Joachim Betz, China und Indien: (Keine) Wege aus dem Energie- und Klimadilemma, in: APuZ 12–13/2016, S. 25–31.
36Vgl. Dröge/Rattani (Anm. 29), S. 7.
37Vgl. Martin Parry, Climate Change Is a Development Issue, and Only Sustainable Development Can Confront the Challenge, in: Climate and Development 1/2009, S. 5–9.
38Vgl. Clara Brandi/Adis Dzebo/Hannah Janetschek, Plädoyer für die verknüpfte Umsetzung des Übereinkommens von Paris und der Agenda 2030 für Nachhaltige Entwicklung, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Analysen und Stellungnahmen 1/2018.
39Vgl. Steffen Bauer, Global verhandeln, lokal umsetzen: Die integrierte Umsetzung von Klimapolitik und Nachhaltigkeitszielen braucht anwendungsorientierte Forschung, in: Transforming Cities 1/2017, S. 12–15.
40NDC-Partnerschaft ist eine unter anderem vom Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) initiierte Partnerschaft, die die Umsetzung der (I)NDCs im Einklang mit Entwicklungszielen unterstützen soll. Vgl. BMZ, Globale Partnerschaft für Klimaschutz und Klimaanpassung, o.D., http://www.bmz.de/de/themen/klimaschutz/NDC-Partnerschaft/index.html.
41Vgl. BMZ, InsuResilience Global Partnership zu Risikofinanzierung und Klimarisikoversicherungen, o.D., http://www.bmz.de/de/themen/klimaschutz/Klimarisikoversicherungen/index.html; Bals et al. (Anm. 22.), S. 21.

Erstveröffentlichung:
Steffen Bauer: Internationale Klimapolitik 2018. Von Paris über Bonn nach Katowice, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ) 21-23/2018
http://www.bpb.de/apuz/269300/internationale-klimapolitik-2018-von-paris-ueber-bonn-nach-katowice?p=all

Verfasst von:

Steffen Bauer

Erschienen am:

31. Mai 2018

Lektüreempfehlung

Bundeszentrale für politische Bildung
Klima
Aus Poltik und Zeitgeschichte (APuZ) 21-23/2018

Das Heft versammelt folgende lesenswerte Beiträge: Philipp Blom: Zeiten des Klimawandels. Ein historischer Brückenschlag von der Kleinen Eiszeit bis heute / Gabriele Dürbeck: Das Anthropozän erzählen. Fünf Narrative / Steffen Bauer: Internationale Klimapolitik 2018. Von Paris über Bonn nach Katowice / Ottmar Edenhofer: Klima, Kohle, Kapital. Ökonomische Hebel in der internationalen Klimapolitik / Silja Klepp: Klimawandel und Migration. Heterogenes Forschungsfeld und politisierte Debatte / Gotelind Alber, Diana Hummel et al.: Geschlechtergerechtigkeit und Klimapolitik / Thomas Hickmann und Berenike Prem: Von Gegnern zu Partnern? Zum Verhältnis von NGOs und Unternehmen in der internationalen Klimapolitik


 Konferenzbericht

Diplomatische Pflicht ohne politische Kür. Eine erste Bewertung der Klimakonferenz COP23 in Bonn

Im November 2017 fand in Bonn unter der Präsidentschaft von Fidschi die 23. Konferenz der Vertragsparteien (kurz: COP23) zur Klimarahmenkonvention statt. Zentrale Themen waren die Entwicklung der Durchführungsbestimmungen zum Pariser Klimaabkommen und die Verstärkung der Anstrengungen zum Klimaschutz. Da dies die erste ‚ozeanische’ COP war, erhielt auch die Unterstützung der Länder des Globalen Südens bei der Senkung der Emissionen, bei der Anpassung an den Klimawandel und beim Umgang mit den nicht vermeidbaren Folgen des Klimawandels große Aufmerksamkeit. Wolfgang Obergassel et al. fassen in ihrem Konferenzbericht die wesentlichen Entwicklungen und Ergebnisse zusammen. Im Fazit wird die Konferenz eher ambivalent beurteilt, da auch das Aufbrechen alter Interessengegensätze zu beobachten war.
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 Sammelrezension

Eine gesellschaftliche Herausforderung. Auf der Suche nach einem Konsens in der Klimaschutzpolitik

Eine gesellschaftliche Herausforderung. Auf der Suche nach einem Konsens in der Klimaschutzpolitik

Zwei Bücher bieten aus originär sozialwissenschaftlicher Perspektive eine Einführung in den Klimaschutz und vor allem in die Klimapolitik: In dem Band „Zum gesellschaftlichen Umgang mit dem Klimawandel: Kooperationen und Kollisionen“ wird deutlich gemacht, dass der Klimawandel kein Problem der Natur, sondern der Gesellschaft ist. In der Monografie „Herausforderung Klimaschutzpolitik: Probleme, Lösungsstrategien und Kontroversen“ werden allgemeinverständlich die Grundlagen der Klimaschutzpolitik erläutert.

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zum Thema

Das Pariser Klimaschutzabkommen

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