Ganz unten. Kommunale Sozial- und Integrationspolitik in Gelsenkirchen

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PD Dr. phil. Matthias Lemke

Förderturm der Zeche Nordstern, ein ehemaliges Steinkohlenbergwerk in Gelsenkirchen. Foto: Jörg Möller (Pixabay)

Wenn es in der öffentlichen Berichterstattung um Gelsenkirchen geht, dann werden häufig Beschreibungen bemüht, die – ist einmal nicht von Fußball die Rede – in erster Linie von Zerfall, Tristesse, Abstieg, mitunter aber auch von Trotz und Widerstand zeugen. Während Bezeichnungen aus den frühen 1960er-Jahren, etwa jene als „Grubengasparadies“, noch als halb missglückter humoristischer Versuch weggelächelt werden konnten, wurden die Bilder danach, parallel zum Zechensterben und zur massenhaften Arbeitslosigkeit und Abwanderung, zunehmend duster. Mitte der 1990er-Jahre hat die Stadt im Herzen des Ruhrgebiets mit ihren gut 265.000 von vormals über 400.000 Einwohnern es so weit gebracht, Bremerhaven als Projektionsfläche für Hartz IV, Leerstände, Strukturwandel und Perspektivlosigkeit abgelöst zu haben. Damit häuften sich stereotype Schlagzeilen, in denen eine westdeutsche Großstadt pauschal und zumeist ein wenig despektierlich als mit mindestens einem Fuß über dem sprichwörtlichen Abgrund karikiert wurde.

Der Abgrund, das waren sozioökonomische Hinterlassenschaften der Montanindustrie, der Zersiedelung, der Umweltbelastung und eine marode Infrastruktur ebenso wie menschliche Verhältnisse, die, bezogen auf eine städtische Gesellschaft, mit dem Adjektiv prekär kaum hinreichend beschrieben sind. In keiner deutschen Großstadt, so hieß es in einem Bericht des Hamburger Nachrichtenmagazins Der Spiegel von 2013¹, würden Beschäftigte so oft krankgeschrieben wie in Gelsenkirchen, nämlich im Schnitt 23,5 Tage. Auch sei hier der höchste Anteil an armen Kindern in Deutschland zu verzeichnen, deren Lebensverhältnisse nicht nur wirtschaftlich, sondern so umfassend fragil sind, dass für sie „Zähneputzen keine Selbstverständlichkeit mehr“ sei, wie Oberbürgermeister Frank Baranowski (SPD) in einem Interview aus dem Jahr 2015 einräumte. Es sind nicht nur der Abgrund und der Schritt über ihn hinaus, die in Gelsenkirchen und für die Menschen dort real sind. Es sind der dauernde Absturz selbst und seine Konsequenzen, die immer wieder, täglich und in allen nur denkbaren Erscheinungsformen zu besichtigen sind. Und so geht es um die Bewältigung der Konsequenzen eines tiefen Falls und des harten Aufschlags. Wie aber kann eine Stadt, die noch dazu über einen äußerst eng gesteckten finanziellen Spielraum verfügt, mit solch einer Lage umgehen? Welche Handlungs- und Gestaltungsspielräume bleiben ihr?

Schaut man auf die breit gefächerten sozialpolitischen Maßnahmen der Stadt, von Berufsqualifikationsangeboten über gruppenspezifische Sprach- und Integrationskurse, Trauerbegleitung, Auseinandersetzung mit politischem Extremismus, Teilhabeangeboten und Fragen rund um das Ehrenamt bis hin zur Gestaltung von Barrierefreiheit, dann zeichnet sich ein Ringen mit dem dauernden Absturz ab, das in der Lage ist, Akzente zu setzen – und das mitunter auch Siege zu verbuchen hat. Dies setzt allerdings voraus, dass hinreichende Monitoring-Instrumente vorhanden sind, die eine kleinräumige Übersicht bis hin zu einzelnen Straßenzügen ermöglichen und so Bedarfs- beziehungsweise Handlungsschwerpunkte erkennen lassen.

Kommunale Sozialpolitik bedeutet demnach zunächst Übersicht. Dementsprechend hat die Stadt vor einigen Jahren damit begonnen, sozialpolitisch relevante Daten nicht bloß zu sammeln, sondern diese auch zu vernetzen. Konkret handelt es sich um harte sozialpolitische Kenndaten, wobei die für Gelsenkirchen gemessenen Werte zumeist Spitzenwerte darstellen, wie etwa die Arbeitslosenquote (12,1 Prozent), den Anteil von Hartz-IV-Beziehern (9,5 Prozent)² oder auch die Mindestsicherungsquote (20,7 Prozent)³. Die Werte beziehen sich auf die gesamte Stadt, einzelne Stadtteile können hierbei noch erheblich abweichen. Kombiniert werden können solche Kennziffern etwa mit Befunden aus Schuleingangsuntersuchungen, Untersuchungsergebnissen von Schulzahnärzten oder auch Fehlzeiten im Unterricht. Auf diese Art und Weise ergibt sich ein granulares Profil der Stadt und ihrer Bedarfsräume, die jeweils, aufgrund bis in einzelne Straßenzüge sichtbar werdender Spezifika, sehr unterschiedliche Handlungsanforderungen an die Kommune stellen, die diese dann auch einlösen kann. Big Data ist folglich auch Sozialpolitik beziehungsweise eine Voraussetzung ihres Gelingens. Das Ziel sozialpolitisch motivierter Beobachtung durch Datenvernetzung könnte darin bestehen, datenschutzrechtliche Unbedenklichkeit vorausgesetzt, noch weitere Beobachtungsdimensionen einzubeziehen, sodass ein quasi Echtzeitmonitoring der Entwicklung der sozialen Lage und der Wirkung der ergriffenen Maßnahmen möglich wird. Gerade in finanziell schwach ausgestatteten Kommunen ermöglicht ein solches Vorgehen den noch zielgenaueren Einsatz knapper Mittel für die Erreichung eines bestmöglichen Ergebnisses.

Ein, wenn nicht gar der zentrale Handlungsschwerpunkt Gelsenkirchener Sozialpolitik ist die Investition in junge Menschen. Als Modellkommune für das NRW-Landesprojekt „Kein Kind zurücklassen“, das unter der bei der letzten Landtagswahl abgelösten rot-grünen Landesregierung unter Hannelore Kraft (SPD) angestoßen worden war, gehört Gelsenkirchen zu jenen Städten, die gezielt darauf setzen, benachteiligten Kindern und Jugendlichen durch intensive Bildungsteilhabe bessere Startchancen in ihr Leben zu ermöglichen. Zur bestmöglichen Unterstützung oftmals prekär lebender und mehrfach benachteiligter Kinder und Jugendlicher setzt die Stadt in erster Linie auf Kindertagesstätten und offene Ganztagsschulen, die wegen der engen finanziellen Spielräume zahlreicher Privathaushalte möglichst beitragsfrei verfügbar sein sollen. Um dieses Ziel realisieren zu können, ist die Stadt auf Unterstützung durch Bund und Land angewiesen. Gelingt diese sozial- und bildungspolitische Intervention gerade bei Kindern und Heranwachsenden, so könnte dies, so das Kalkül des Programms, soziale Folgekosten senken. Diese treten etwa dann ein, wenn grundlegende Schlüsselqualifikationen nicht vorhanden sind oder aber Schulabschlüsse oder andere formale Qualifikationsnachweise fehlen, und die Betroffenen so kurz- oder auch längerfristig in soziale Sicherungssysteme überwechseln, die dann auch durch die Kommune zu finanzieren sind. Eine solche präventive Sozialpolitik, obschon sie nicht billig zu haben ist, könnte sich langfristig auszahlen. Kurzfristig allerdings kostet dieser Ansatz Geld, viel Geld, gerade weil weitere Maßnahmen, wie etwa Inklusion in der Schule, nur durch einen höheren Personal- und Ausstattungsaufwand sinnvoll gestaltet werden können.

Was spricht angesichts dieser Lage eigentlich gegen einen Aufbau West, oder zumindest gegen eine bundesweite Finanzierungsumlage zur kommunalen Unterstützung, die da greift, wo sie wirklich benötigt wird? Die Stadt Gelsenkirchen hat im Zeitraum von 1991 bis 2012 im Rahmen der Aufwendungen für den Solidarpakt I und II (läuft noch bis 2019) Mittel von circa 319 Millionen Euro aufgebracht.⁴ Für eine Stadt, die sich seit Jahren in der Haushaltssicherung befindet, die kaum mehr als die kommunalen Pflichtaufgaben erfüllen kann und die sich seit der Agenda-2010-Reform im Bereich der Pflichtleistungen nach SGB II immer weiter steigenden Kosten gegenüber sieht, stellt sich die Frage nach der Sinnhaftigkeit dieser Belastungen. Gelsenkirchen steht mit diesem Problem nicht alleine da, auch andere Ruhrgebietskommunen können auf ähnliche Probleme verweisen, die noch dadurch verschärft werden, dass Solidarpaktmittel häufig auch kreditfinanziert werden müssen. Banken, so ist im Zusammenhang mit kommunaler Kreditvergabe in jüngerer Vergangenheit häufig zu lesen, prüfen derzeit, ob und inwieweit Ruhrgebietskommunen überhaupt noch kreditwürdig sind. Die 2012 jedenfalls im Umfeld der damaligen Landtagswahl angestoßene Debatte, inwieweit Solidarpaktmittel angesichts der fortgeschrittenen Infrastrukturentwicklung in den ostdeutschen Bundesländern nunmehr für den Aufbau West zu verwenden wären, ist politisch weitgehend verhallt. In der Bundes-, aber auch in Teilen der Landespolitik – etwa der gerade neu gewählte Ministerpräsident Armin Laschet (CDU) ist hierfür ein Beispiel – war man sich einig, dass Vertragstreue in diesem Falle höher zu gewichten sei als das Überleben einer Stadt.

Im Jahr 2016 veröffentlichte die Wochenzeitschrift Die Zeit eine Reportage, in der es – einmal mehr – um soziale Extreme am Beispiel Gelsenkirchens ging. Unter der Überschrift „Der Häuserkampf“⁵ beschrieb sie Facetten osteuropäischer Armutsmigration in eine ohnedies schon arme Stadt, ein Problem, das weit über einen engen sozialpolitischen Kontext hinausweist und Rechts-, Stadtentwicklungs- sowie polizeiliche Fragen mit einschließt. In der in der Reportage aufscheinenden Gemengelage aus Sozialbetrug, Nachbarschaftsstreit, Verwaltungsohnmacht und Kampfeswille fand sich neben all der Tristesse eine Passage zum Charakter – wenn es denn so etwas gibt – der Stadt selbst: „Gelsenkirchen“, so stand da zu lesen, „ist viel zu groß, um unbeachtet zu bleiben, aber viel zu klein, um ein bedeutendes Thema zu werden. Es ist eine bewundernswerte Stadt, so tapfer, so abgekämpft, so unerschrocken, so sehr von der Vergangenheit gezeichnet, so liebenswert mürrisch, so verbissen um einen alltagstauglichen Rest von Würde balgend, große Träume beherzt unterdrückend, frei von Anflügen nutzloser Metaphysik, so illusionslos, so unverwüstlich, so fabelhaft.“ In ihrem permanenten Ringen mit dem Scheitern, so lässt sich aus diesen Zeilen herauslesen, ist Gelsenkirchen ein trotz aller Umstände immer noch lebendiger Beweis dafür, dass aufgeben keine Option ist, keine Option sein darf, selbst wenn man schon ganz unten angekommen ist. Andererseits lässt sich auch eine gewisse Müdigkeit, eine Abgeschlagenheit erahnen, die, in eine Frage gekleidet, durchaus auch so klingen könnte: Wie lange eigentlich noch?

¹ Krankschreibungen. Gelsenkirchener fehlen am häufigsten im Job, 15. März 2013, http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/aok-studie-fehlzeiten-wegen-krankheit-in-gelsenkirchen-am-hoechsten-a-889155.html
² Jeweils für Mai 2017, https://statistik.arbeitsagentur.de/Navigation/Statistik/Statistik-nach-Regionen/BA-Gebietsstruktur/Nordrhein-Westfalen/Gelsenkirchen-Nav.html
³ Vgl. das Kapitel zu „Armut“ im Sozialbericht NRW von 2016, S. 193 unter http://www.sozialberichte.nrw.de/sozialberichterstattung_nrw/aktuelle_berichte/SB2016.pdf
⁴ Vgl. Entwurf zum Haushaltsplan 2017 der Stadt Gelsenkirchen, S. 11 unter https://www.gelsenkirchen.de/de/rathaus/staedtischer_haushalt/aktueller_haushalt/_doc/vorbericht_zum_entwurf_des_haushaltsplans_2017.pdf
⁵ Stefan Willeke, Gelsenkirchen, Der Häuserkampf, Zeit-Online, 4. August 2016, http://www.zeit.de/2016/31/gelsenkirchen-zuwanderer-rumaenien-bulgarien-sozialbetrug