Frank Gesemann / Roland Roth (Hrsg.): Handbuch Lokale Integrationspolitik. In den Kommunen wird die Einwanderung gemeistert
25.04.2018
Als die erste Ausgabe des Handbuchs „Lokale Integrationspolitik“ (Gesemann/Roth 2009) erschien, war die Relevanz dieses Handlungsfeldes auf kommunaler Ebene durchaus noch nicht selbstverständlich. Das hat sich mittlerweile – und nicht erst seit der hohen Flüchtlingszuwanderung 2015/2016 – deutlich geändert. Auch auf Basis eigener Studien kommen die Herausgeber Frank Gesemann und Roland Roth (Gesemann/Roth 2016; dies. 2017) zu einer insgesamt positiven Einschätzung der Entwicklung lokaler Integrationspolitik. Zwar erfüllen die einschlägigen Initiativen auf Bundesebene noch nicht die Ansprüche eines substanziellen Paradigmenwechsels (Pries 2015), aber auf kommunaler Ebene ist die Praxis weithin vom Selbstverständnis „Wir können Integration“ (Kommunaler Qualitätszirkel 2016) geprägt und viele Kommunen verfügen heute über strategisch ausgerichtete Integrationskonzepte, die institutionell als Querschnittsaufgabe in den Verwaltungen verankert sind.
Diese Ausgabe des Handbuchs folgt inhaltlich im Wesentlichen der Struktur der ersten Auflage; die Zahl der Abhandlungen (jetzt 41 statt 37) und der Umfang (891 statt 713 Seiten) haben sich etwas erhöht und soweit Beiträge beibehalten wurden – das gilt knapp für die Hälfte –, sind sie aktualisiert worden. Die thematischen Perspektiven sind, dem Prinzip zunehmender Konkretion folgend, weitgehend plausibel gewählt und auch die aus der ersten Ausgabe übernommenen Beiträge, bei denen eine Überarbeitung nicht möglich war (so bei den Abhandlungen von Bommes und Häußermann), sind fachlich nach wie vor relevant. Auch die neue Ausgabe beabsichtigt eine „breite und umfassende, aktuelle und wissenschaftlich fundierte Darstellung des Themas“, wobei indes der „Gebrauchswert der Beiträge für die unterschiedlichen Akteursgruppen des Feldes“ (5) im Vordergrund steht.
Im einführenden Kapitel wird die Position von „Kommunen zwischen Globalisierung und Lokalisierung“ diskutiert. Pauls Gans und Andreas Pott arbeiten die zunehmende Diversifizierung des Migrationsgeschehens in Europa seit den 1940er-Jahren und die Widersprüche der europäischen Migrations- und Asylpolitik heraus. Jochen Oltmer konzentriert sich auf die deutsche Migrationsgeschichte seit dem Zweiten Weltkrieg und betont den relativ hohen Grad der Übereinstimmung zwischen den unterschiedlichen europäischen Migrationsregimes. Demgegenüber rücken Heinz-Jürgen Dahme und Norbert Wohlfahrt die Frage nach den kommunalen Steuerungspotenzialen kritisch in den Kontext einer zunehmenden Dezentralisierungspolitik, die sich mehr und mehr von dem Postulat der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse verabschiedet.
Eher noch Überblickscharakter haben auch die Beiträge des zweiten Kapitels „Migration und Integration als Herausforderung für Staat und Gesellschaft“. Michael Bommes sieht in den sogenannten Hartz-Reformen und der Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes 2005 wichtige bundespolitische Weichenstellungen, die die Kommunen in ihrer Rolle als Moderatoren der Integration bestärkt haben. Anhand ausgewählter ökonomischer Indikatoren zeigt Hans Dietrich von Loeffelholz, dass sich Zuwanderung im längerfristigen Saldo positiv auf kommunale Haushalte auswirkt. In welcher Weise Niveau und Formen der Zuwanderung in den neuen Bundesländern von den Gegebenheiten der alten Bundesländer abweichen, beschreibt Karin Weiss. Sehr systematisch stellt Jutta Aumüller rechtliche Rahmenbedingungen und Handlungsfelder kommunaler Integration von Flüchtlingen dar. Sie plädiert mit guten Gründen für eine offene Debatte über den Umgang mit geduldeten Flüchtlingen und undokumentierten Migranten.
Die Beiträge des dritten Kapitels „Konzepte und Handlungsstrategien“ setzen sich mit unterschiedlichen integrationspolitischen Diskurspraktiken auseinander. Eine kritische Diskussion einschlägiger Leitbilder – Integration, Multikulturalismus, Diversity – nehmen Albert Scherr und Çiğdem Inan vor; demgegenüber entwirft Hubertus Schröer die ambitionierte Vision einer kommunalen Diversitätspolitik, die einerseits Konzepte der Interkulturellen Öffnung und des Diversity Managements strategisch verknüpft und andererseits Befunde intersektionaler Analysen berücksichtigen will. Viel konkreter stellt Stefan Gaitanides die Barrieren heraus, auf die programmatische Ansätze der Interkulturellen Öffnung bei der Organisationsentwicklung von Wohlfahrtsverbänden stoßen. Sehr anregend sind die Überlegungen von David H. Gehne und Sebastian Kurtenbach hinsichtlich der Herausforderungen, die die zunehmende Transnationalisierung ihres Klientels für die am Sozialraum ausgerichtete Soziale Arbeit darstellen.
Unter dem sehr pauschalen Titel „Migration und Integration in Kommunen“ versammelt das vierte Kapitel eher thematisch disparate Abhandlungen. Behandelt werden die widersprüchliche Entwicklung des Politikfeldes auf kommunaler Ebene (Dieter Filsinger), Qualitätsunterschiede der Integrationspolitik zwischen Bundesländern beziehungsweise Kommunen (Dietrich Thränhardt), das Integrationsgeschehen im ländlichen Raum und die Rolle der Landkreise (Klaus Ritgen), Befunde eines Forschungsprojektes über die Akzeptanz von Vielfalt in westdeutschen Städten (Karen Schönwälder/ Sören Petermann) sowie Thesen zur Weiterentwicklung quartiersbezogener Integrationspolitik jenseits des traditionellen Postulats sozialer Mischung (Olaf Schnur). Hartmut Häußermann setzt sich in seinem Beitrag – der angesichts seiner fachlichen Relevanz besser in das zweite Kapitel gehört hätte – systematisch mit der verbreiteten, aber empirisch nicht belegbaren Behauptung auseinander, räumliche Konzentration von Migranten begünstige Parallelgesellschaften. Diese Redeweise stellt in erster Linie eine Ethnisierung sozialer Probleme dar, die segregationsbedingte Kontexteffekte mit Auswirkungen der sozialen Lage verwechselt.
Weil es in den Beiträgen der beiden folgenden Kapitel durchgängig um konkrete Praxisformen und Handlungsempfehlungen geht, erfüllen sie den von den Herausgebern gewünschten „Gebrauchswert“ für die Akteure des Feldes in besonderem Maße. Das fünfte Kapitel vermittelt einen guten Überblick über den Stand der „Handlungsfelder der kommunalen Integrationspolitik“ und dies vielfach an beispielgebenden Kommunen. Der Schwerpunkt liegt auf einer differenzierten Darstellung der Zugangschancen von Zugewanderten in die zentralen gesellschaftlichen Funktionssysteme. Behandelt werden ebenso gelingende Übergänge wie strukturelle Diskriminierungen in den Politikfeldern Bildung und Kultur (Helmuth Schweitzer; Frank Gesemann; Roland Roth; Olaf Zimmermann), Arbeitsmarkt und (Migranten-)Ökonomie (Caroline Schultz/ Holger Kolb; René Leicht), Wohnungsmarkt (Bettina Reimann) sowie Gesundheitspolitik und migrationsbedingte Gesundheitsrisiken (Oliver Razum/ Jeffrey Butler/ Jacob Spallek; Zahra Mohammadzadeh/ Felicitas Jung/ Monika Lelgemann). Eher auf Querschnittsthemen bezieht sich die Diskussion von Religion als (potenziellem) Medium lokaler Integration (Hansjörg Schmid/ Claus Leggewie), die Untersuchung von Möglichkeiten kommunaler Antidiskriminierungspolitik (Andreas Merx/ Timon Perabo) und ein eher skeptisches Resümee über Reichweite und Relevanz von politischer Partizipation als integrationspolitisches Potenzial (Roland Roth).
Die Beiträge des sechsten Kapitels befassen sich sehr informativ aus drei unterschiedlichen Blickwinkeln mit Anforderungen einer strategisch ausgerichteten Integrationspolitik. Das betrifft zunächst Verfahren der Informationsgewinnung als Grundlage der Steuerung von Integration; dazu gehören der von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement initiierte „Innovationszirkel Integration“ (Alfred Reichwein; Gari Pavkovic/ Ayşe Özbabacan) und die auf Bundes- und Länderebene verfolgten Ansätze eines Integrationsmonitoring (Dieter Filsinger). Prozesse der Implementierung eines kommunalen Integrationsmanagements werden beispielhaft an den Fällen von Stuttgart (Ayşe Özbabacan/ Gari Pavkovic), Essen (Helmuth Schweitzer), Schwäbisch Gmünd (Dieter Lehmann) und dem Landkreis Osnabrück (Michael Fedler/ Frederike Heinke/ Werner Hülsmann) diskutiert. Eher auf der instrumentellen Ebene befassen sich Bülent Arslan mit Erfolgfaktoren interkultureller Öffnung und Claudia Walther mit dem von der Bertelsmann Stiftung entwickelten Beratungsformat der Integrationsworkshops für Kommunen.
Konzeptionell eine gute Entscheidung stellt das abschließende Kapitel mit dem Blick auf „Internationale Perspektiven“ dar, weil es illustriert, in welcher Weise lokale Integrationspolitik von transnationalem Austausch profitieren kann. Dazu tragen internationale Netzwerke wie Cities of Migration (Claudia Walther/ Kim Turner) ebenso bei wie die von der Europäischen Kommission geförderten Städtenetzwerke (Rinus Penninx/ Blanca Garcés-Mascareñas). Und angesichts der steigenden Zahlen undokumentierter Flüchtlinge könnte das in etlichen nordamerikanischen Kommunen praktizierte Modell der Zufluchts-Stadt auch für deutsche Städte (Albert Scherr/ Rebecca Hofmann) Impulse bieten.
Das Handbuch löst den Anspruch einer umfassenden Behandlung kommunaler Integrationspolitik in den jeweiligen Facetten und Rahmungen gut ein. Dass es inhaltlich bei einigen Aufsätzen Überschneidungen gibt, kann angesichts der Breite des behandelten Spektrums nicht überraschen und ist auch kein Manko. Gerade die Vielfalt der eingenommenen Perspektiven belegt überzeugend die in den vergangenen rund zehn Jahren erfolgte konzeptionelle Ausdifferenzierung und Professionalisierung des Handlungsfeldes auf kommunaler Ebene. Auch das kann man den Beiträgen entnehmen: Die allmähliche Abkehr von der Position, Deutschland sei kein Einwanderungsland, vollzieht sich konkret in den Kommunen.
Eine gewisse Unentschiedenheit – die vermutlich Kontroversen vor allem in der Sozialarbeitswissenschaft widerspiegelt – zeichnet jedoch den Umgang mit dem Integrationsbegriff aus. Teils wird für einen pragmatischen Integrationsbegriff argumentiert, der sich auf wechselseitige Prozesse in unterschiedlichen (rechtlichen, ökonomischen, sozialen, kulturellen) Dimensionen bezieht, teils soll der Integrationsbegriff durch den der Inklusion ersetzt werden, weil sich Ersterer – vermeintlich – einseitig auf Vorgänge der Assimilation bezieht. Hilfreicher wäre in diesem Zusammenhang eine genauere Beachtung des Unterschieds zwischen einer soziologischen und einer sozialpolitischen Verwendung des Begriffs gewesen. Während in der sozialpolitischen Debatte Integration zumeist als Kompromissvokabel dient, die Differenzen der jeweiligen Prämissen – etwa Annahmen über die Homogenität der Mehrheitsgesellschaft – verdeckt, wird der Begriff in den Sozialwissenschaften in letztlich erklärender Perspektive für die Unterscheidung von Integrationsmodi (Faist/ Ulbricht 2014) und komplementären Prozessen der Desintegration verwendet (Heitmeyer 1977). Und entgegen der Positivzeichnung von Inklusion könnte man von der soziologischen Differenzierungstheorie darauf hingewiesen werden, dass soziale Ungleichheit, Diskriminierung, Verarmung – in sozialpolitischer Sicht Phänomene von Exklusion – eigentlich Inklusionsfolgen sind, also Folgen der Art und Weise, wie sich gesellschaftliche Funktionssysteme auf Personen beziehen (Nassehi 2008).
Weitere Literatur
Thomas Faist / Christian Ulbricht (2014): Von Integration zu Teilhabe? Anmerkungen zum Verhältnis von Vergemeinschaftung und Vergesellschaftung. Bielefeld, COMCAD, (Working Papers – Center on Migration, Citizenship and Development; 130)
Frank Gesemann / Roland Roth (Hrsg.) (2009): Handbuch lokale Integrationspolitik in der Einwanderungsgesellschaft. Migration und Integration als Herausforderung von Kommunen. Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften. Siehe die Kurzrezension: https://www.pw-portal.de/rezension/30712-lokale-integrationspolitik-in-der-einwanderungsgesellschaft_36478
Frank Gesemann / Roland Roth (2016): Kommunale Flüchtlings- und Integrationspolitik. Ergebnisse einer Umfrage in Städten, Landkreisen und Gemeinden. Berlin, DESI – Institut für Demokratische Entwicklung und Soziale Integration
Frank Gesemann / Roland Roth (2017): Erfolgsfaktoren der kommunalen Integration von Geflüchteten. Berlin, Friedrich-Ebert-Stiftung/ Forum Berlin
Frank Wilhelm Heitmeyer (Hrsg.) (1977): Was treibt die Gesellschaft auseinander? Bundesrepublik Deutschland: Auf dem Weg von der Konsens- zur Konfliktgesellschaft. Band 1. Frankfurt am Main, Suhrkamp
Wilhelm Heitmeyer (Hrsg.) (1977): Was hält die Gesellschaft zusammen? Bundesrepublik Deutschland: Auf dem Weg von der Konsens- zur Konfliktgesellschaft, Band 2. Frankfurt am Main, Suhrkamp
Kommunaler Qualitätszirkel zur Integrationspolitik (2016): WIR KÖNNEN INTEGRATION. Manifest des Qualitätszirkels kommunale Integrationspolitik zum Thema Gelingende Integration von Flüchtlingen in Städten, Kreisen und Gemeinden. (URL http://www.stuttgart.de/item/show/385012; Abruf 15.03.2018)
Armin Nassehi (2008): Exklusion als soziologischer oder sozialpolitischer Begriff? In: Heinz Bude / Andreas Willisch (Hrsg.): Exklusion. Die Debatte über die „Überflüssigen“. Frankfurt am Main, Suhrkamp, S. 121-130
Ludger Pries (2015): Teilhabe in der Migrationsgesellschaft: Zwischen Assimilation und Abschaffung des Integrationsbegriffs. In: Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS)/ Universität Osnabrück: IMIS-Beiträge Heft 47, S. 7-36