Noch ist Europa nicht verloren. Plädoyer für eine politische Union

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Dr. Benjamin Zeeb

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Professor Brendan Simms

Brendan Simms legt sein Konzept einer politischen Union Europas dar. Veranstaltung der Europa-Union Hamburg, 20. März 2017. Foto: Florian Staudt

Die repräsentativen Demokratien des Westens durchlaufen eine Krise. Während wir in Europa das Geschehen in den USA mit ungläubigem Blick verfolgen, laufen auch hierzulande Populisten Sturm gegen die etablierte Ordnung. Unsere Politikerinnen und Politiker heben deshalb in den abendlichen Talkshows die Vorzüge des Schweizer Regierungssystems hervor. Stellt die direkte Demokratie also einen Weg dar, um die Unzufriedenheit vieler Bürgerinnen und Bürger mit dem politischen System und ihr Gefühl der Machtlosigkeit, das hierzulande beinahe so verbreitet zu sein scheint wie in den USA, zu überwinden? Wohl kaum.

Nicht allein das Gefühl der Angst treibt die Menschen in die Arme der Trumps, Le Pens, Wilders und Petrys, sondern auf beiden Seiten des Atlantiks leidet die repräsentative Demokratie unter einem Problem: Der Mechanismus, nach dem Abgeordnete von Bürgern gewählt werden, um dann deren Interessen im Parlament zu vertreten, ist, hier wie dort, in weiten Teilen ausgehebelt worden.

Die Ursache für die Entfremdung der politischen Eliten von den Bürgerinnen und Bürgern in den USA ist schnell benannt: Es ist das Geld. Seit der Oberste Gerichtshof in seinem umstrittenen „Citizens United“-Urteil 2010 festlegte, dass Geldspenden zugunsten von politischen Kandidaten als Teil der freien Meinungsäußerung nicht beschränkt werden dürfen, ist ein wahrer Dollarsturm über die US-amerikanische Demokratie hereingebrochen. Dieser ist nicht allein auf die Präsidentschaftswahlen beschränkt, in denen sich die Ausgaben aller Kandidaten diesmal auf rund zwei Milliarden Dollar beliefen, sondern auch in regionalen Wahlen wird mehr Geld ausgegeben als je zuvor. In Nevada lieferte sich beispielsweise der demokratische Senatsführer Harry Reid einen Kleinkrieg mit den Koch-Brüdern. Die konservativen Aktivisten und Milliardäre unterstützen seit Langem Kandidaten vom rechten Flügel der republikanischen Partei. Allein 2016 wollen sie 880 Millionen Dollar für ihre Kandidaten eingesammelt haben. Reid, der selbst nicht mehr antrat, wollte den Verlust seines Sitzes an die Republikaner mit aller Macht verhindern. Am Ende beliefen sich die Wahlkampfausgaben allein im Senatswahlkampf in Nevada auf etwa 100 Millionen Dollar. Reid konnte seine Kandidatin schließlich durchsetzen.

Jeder, der schon einmal versucht hat, Spenden für ein gemeinnütziges Projekt einzuwerben, weiß, dass solche Beträge nicht ohne Gegenleistung zu haben sind. So entsteht bei vielen „Durchschnittsbürgern“ der Eindruck, dass ihre Anliegen weniger Gehör finden als die Interessen derer, die die astronomischen Rechnungen der Wahlkampfteams bezahlen. So vermag es kaum zu überraschen, dass beide vermeintlichen Außenseiter dieser Wahlkampfsaison in den USA vor allem eines einte: die glaubwürdige Versicherung, nicht käuflich zu sein. Die Frage, ob Milliardär oder Sozialist, spielte kaum eine Rolle, wesentlich war für viele Amerikaner, dass ihr Kandidat nicht zu diesem System gehört.

All dies legt die Annahme nahe, dass es nur weniger konkreter Schritte bedarf, um das politische System der USA zu „reparieren“. Allerdings hat der Sieg Donald Trumps bei der Präsidentschaftswahl diesen Prozess mit Blick auf die anstehende Besetzung des vakanten Sitzes im Supreme Court nicht gerade wahrscheinlicher gemacht hat.

In Europa stehen wir vor einem ganz ähnlichen Problem. Auch hier wurde das grundlegende Prinzip, wonach alle Macht vom Volke ausgeht, ausgehebelt. Jedoch liegt die Ursache für die Machtlosigkeit des europäischen Souveräns an anderer Stelle. Zwar haben wir es ebenfalls mit einem politischen Kontrollverlust zu tun, auch hier treibt die wachsende Distanz zwischen Bürgern und politischen Eliten immer mehr Menschen in die Arme antiliberaler Kräfte. Aber das Problem, der Entkoppelung des Wählerwillens von den Handlungen der europäischen Regierungen ist systemischen Charakters, seine Lösung erfordert daher eine grundlegende Neuordnung.

In den zurückliegenden Jahren wurden zahlreiche Referenden durchgeführt, wie etwa die Abstimmung in den Niederlanden über das Assoziierungsabkommen zwischen der Europäischen Union und der Ukraine, in Ungarn zur Flüchtlingspolitik oder in Großbritannien zum Brexit, die ausnahmslos von den Wählern dazu benutzt wurden, um ihren Unmut kundzutun und die jeweiligen Regierungsparteien abzustrafen. Sie wurden durchgeführt, um den Bürgern wieder das Gefühl zu geben, dass ihre Stimme etwas zählt. Doch Emotionen allein reichen nicht. Alle Versuche, dem scheiternden europäischen Parlamentarismus über die direkte Demokratie punktuell Entlastung zu verschaffen, können nicht funktionieren, solange die zentrale Störung im Herzen der EU nicht behoben ist.

Das Referendum in Italien vom Dezember 2016 unterscheidet sich insofern von den vorhergehenden, als es – in Verbindung mit Matteo Renzis Ankündigung, im Falle einer Niederlage zurückzutreten – die Eurozone destabilisieren könnte. Das muss aber nicht zwangsläufig der Fall sein. Möglicherweise wird er mit der nächsten Wahl den Rücktritt vom Rücktritt wagen, die politische Kultur Italiens ließe dies wohl zu. Und auch wenn es zu Neuwahlen kommen sollte, ist ein Sieg der Fünf-Sterne-Bewegung, die den Austritt eines „too big to fail“-Mitglieds aus der Gemeinschaftswährung sehr wahrscheinlich vollziehen würde, keineswegs sicher. Ebenso wenig ist garantiert, dass Marine Le Pen aus den zunehmend zur Grundsatzentscheidung geratenden französischen Präsidentschaftswahlen als Siegerin hervorgehen wird.

Beides – der Austritt Italiens aus der Eurozone und ein Wahlsieg Le Pens – darf nicht geschehen, soll die EU in ihrer jetzigen Form weiterbestehen. Eine Niederlage der pro-europäischen Kräfte in einem gewichtigen Staat der Eurozone würde zwangsläufig das Ende der Gemeinschaftswährung und mit hoher Wahrscheinlichkeit auch des Schengener Abkommens bedeuten. Danach wird es nicht mehr viel zu verteidigen geben. Zum wiederholten Male entscheidet sich das Schicksal des Kontinents also in nationalen Abstimmungen. Weil die Rückkopplung zwischen Bürgerinteressen und effektivem politischem Handeln fehlt, wird die Demokratie in den Nationalstaaten für Europa zum systemischen Risiko – eine unhaltbare Situation.

Dieses Europa ist so fragil, dass es darauf ankommt, an jeder Abzweigung den richtigen Weg einzuschlagen, um keinen Zusammenbruch des europäischen Hauses zu riskieren, was etwa bei einem Sieg von Antieuropäern geschehen könnte. Wenn uns nicht gelingen sollte, die EU zu stabilisieren und einen funktionierenden Parlamentarismus zu etablieren, besteht die Gefahr der Zersplitterung und Re-Nationalisierung.

Wie konnte es soweit kommen? Bei Gesprächen mit Europapolitikern in Brüssel, Paris oder Berlin entsteht oftmals der Eindruck, als befinde sich die EU in einem guten Zustand. Man habe lediglich, soweit reicht die Einsicht, die positiven Aspekte der Union nicht hinreichend kommuniziert und die Bevölkerung nicht richtig verstanden, was sie an Europa habe. Es müsse nur gelingen, die richtigen Worte zu finden, dann werde sich das Problem des Antieuropäismus schnell unter Kontrolle bringen lassen. Wenn überhaupt, seien externe Faktoren verantwortlich für die Unzufriedenheit: globale Trends, die die Arbeitswelt vieler Europäer durcheinanderbringen und Ungleichheit befördern – Einflüsse also, die außerhalb der Kontrolle politischen Handelns liegen.

Dass Europa aber ein handfestes Problem mit der Demokratie und mit effektivem Regierungshandeln hat, wird nur sehr selten und wenn, dann nur hinter vorgehaltener Hand, eingestanden. Dabei ist das Versagen ebenso offensichtlich wie einfach zu beschreiben. In den meisten Politikbereichen, insbesondere aber in den zwei zentralen, die die nationale Souveränität am intensivsten betreffen, der Außen- und der Finanzpolitik, gibt es keine nationalen Lösungen mehr. Die Flüchtlingskrise lässt sich ebenso wenig national lösen wie die Eurokrise. Die einzelnen Nationalstaaten können zwar ihren jeweiligen Standpunkt in die Verhandlungen einbringen, es ist ihnen aber nicht möglich, eine für Europa insgesamt verbindliche Linie zu definieren, die dann in effiziente, effektive Politik umgesetzt werden könnte. Zudem ist es nicht möglich, gesamteuropäische Politik auch gesamteuropäisch zu legitimieren. Es gibt eben keine europäische Regierung, keine europäische Opposition, keinen echten europäischen Parlamentarismus und damit auch keine Anerkennung des europäischen Souveräns.

Diese Situation war weitgehend unproblematisch, solange Europas Nationalstaaten nur punktuell kooperierten und die wichtigsten Entscheidungen nach wie vor in den Hauptstädten getroffen wurden. Dies änderte sich mit der Einführung der Gemeinschaftswährung Euro, allerspätestens mit dem Eintreten einer gänzlich neuen geopolitischen Situation.

Einzelne Parlamente haben infolge der Eurokrise de facto ihr Budgetrecht verloren, also die zentrale und grundlegendste Machtgrundlage jeder Volksvertretung. Der Verlust der eigenen Zentralbanken sorgt dafür, dass auch die mächtigsten Staaten innerhalb der EU (wie beispielsweise Deutschland) nicht mehr in der Lage sind, wirklich souveräne Entscheidungen zu treffen.

Alleingänge in der Außenpolitik verbieten sich ohnehin, da kein europäischer Staat allein über das Gewicht verfügt, um entscheidend eingreifen zu können. Während sich die Union einem zunehmend aggressiven Russland gegenübersieht und sowohl im Syrienkrieg als auch in der Flüchtlingskrise Handlungsunfähigkeit demonstrierte, deutet sich mit Trumps Wahl und der drohenden Aushöhlung der Pax Americana eine weitere Verschlechterung der globalen Großwetterlage an. Die Crux des Problems lautet also: Wir wählen national, aber wir müssten europäisch regieren.

Die häufig wiederholte These, die auch in der Brexit-Kampagne eine große Rolle spielte, die besagt, dass die politische Macht von Brüssel vereinnahmt worden sei, ist falsch. Nein, auch Brüssel ist kraftlos, operiert auf der Grundlage von mühsam ausgehandelten zwischenstaatlichen Kompromissen und verfügt über ein lachhaft kleines Budget. Die politische Macht, die Souveränität der europäischen Bürger, ist schlicht „diffundiert“, irgendwo zwischen Brüssel, Straßburg, Frankfurt und den europäischen Hauptstädten.

Solange sich am politischen System der Europäischen Union nichts ändert, können Griechen, Portugiesen und Ungarn wählen, wen sie wollen, es wird zu keiner maßgeblichen politischen Veränderung kommen. Denn das Gewicht ihrer Nationen innerhalb der EU reicht nicht aus. Auch wird es nicht möglich sein, Europa gegen äußere Feinde und Gefahren im Inneren zu verteidigen sowie die Außengrenzen zu schützen, solange die Kompetenz, entsprechende Entscheidungen zu treffen, nicht von den Nationalstaaten an die europäische Ebene abgetreten wird. Das setzt wiederum voraus, dass jegliches Handeln auf der Ebene der Europäischen Union auch durch die Mehrheit ihrer Bürger legitimiert wird.

Schon lange geht es überzeugten Europäern nicht mehr darum, den Menschen zu erklären, warum die Union gut für sie ist und wie sie funktioniert. Vielmehr wollen sie verdeutlichen, warum sie in ihrer momentanen Konfiguration nichts für sie tun kann, warum sie nicht mehr funktioniert – gar nicht funktionieren kann – und wie sich das ändern lässt. Für die weitere, vertiefte europäische Einigung aber, so hören wir in regelmäßigen Abständen von Politikern, gebe es „momentan keine Mehrheiten“. Diese wären aber erforderlich, um Europa endlich wieder Handlungsoptionen für die Lösung der zahlreichen Probleme zu eröffnen. Es scheint so, als hoffe man in Brüssel und Berlin darauf, dass sich das Blatt wenden, der Sturm irgendwann abebben wird und man dann wieder zum altbekannten Modus der schleichenden Europäisierung, der über Jahrzehnte funktionierte, zurückkehren könne.

Doch dieser Modus hat sein logisches Ende erreicht und Europa steht nun vor einer binären Entscheidung: null oder eins. Entweder kommt es zur Schaffung einer echten politischen Union oder zur Rückkehr zum Nationalstaat: ohne Schengen, ohne Euro und letztlich ohne Brüssel. Denn der mühsam ausgehandelte Kompromiss als Mittel des gemeinsamen Voranschreitens, die Verregelung und Verrechtlichung als Alternativen zum demokratisch legitimierten Regierungshandeln, sind nicht länger tragfähig.

Die Gründe dafür lassen sich anschaulich an historischen Beispielen aufzeigen. Die europäische Geschichte hat im Laufe der Jahrhunderte zwei unterschiedliche Typen von staatlichen Unionen hervorgebracht: schwache Unionen, denen es nicht gelang, die Ressourcen ihrer Mitgliedstaaten zum Wohle aller Bürger zu mobilisieren und die letzten Endes durch äußeren Druck und interne Konflikte zusammenbrachen, sowie echte politische Unionen. Letzteren gelang es, die beiden zentralen Aspekte souveräner Staatlichkeit, die Verteidigung und die Staatsschuld, zusammenzulegen.

Beispiele für den erstgenannten Typus sind die Union aus Polen und Litauen sowie das Heilige Römische Reich Deutscher Nation. Beide Gebilde waren durch permanente innere Querelen gelähmt und aufgrund von Einmischungen auswärtiger Mächte in innere Angelegenheiten geschwächt. So untergruben Russland, Österreich und Preußen im 18. Jahrhundert durch wiederholte Interventionen die Souveränität des polnischen Staates. Dabei kam ihnen vor allem die Zersplitterung des polnischen Parlaments und das sogenannte Liberum Veto zugute. Dieses garantierte – ganz ähnlich wie in der heutigen EU den Mitgliedstaaten – ein Einspruchsrecht, mit dem alle Entscheidungen blockiert werden konnten. Auf diese Weise konnte sich der Staat nicht gegen innere Machtgruppen durchsetzen, wurde hilflos und zunehmend zur leichten Beute für äußere Feinde.

Eine ähnliche Situation ergab sich im Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation. Frankreich und Schweden wurden im Westfälischen Frieden 1648 als Garantiemächte eingesetzt und erhielten das Recht, in die deutsche Politik einzugreifen. Auch nach zahlreichen Reichsreform-Debatten gelang es dem Staat nicht, sich selbst zu verteidigen und die Interessen seiner Bürger zu repräsentieren.

Beide politischen Gebilde brachen schließlich zusammen. Polen wurde am Ende des 18. Jahrhunderts geteilt, das Heilige Römische Reich fiel Anfang des 19. Jahrhunderts dem Ansturm des revolutionären Frankreichs zum Opfer. Wie in der heutigen EU reichten Regeln und Verfahren allein nicht aus, um das Fehlen einer gemeinsamen Regierung auszugleichen.

Anders verlief dagegen die Entwicklung der Schottisch-Englischen Union von 1707. Sie ermöglichte es den ehemals erbitterten Gegnern, die Kräfte auf der Insel zu bündeln und sie wirkungsvoller gegen äußere Mächte einzusetzen. Der Act of Union garantierte Schottland eine großzügige Repräsentation im Parlament von Westminster sowie die Beibehaltung seines Rechts- und Schulsystems. Wie die aktuelle politische Situation deutlich zeigt, ging es in diesem Projekt niemals darum, alle Bereiche des Alltags zu harmonisieren, beide Partner erhielten sich ihre eigenen Sitten, Gebräuche und nationale Identität. Gleichzeitig aber verzichteten die Schotten auf eine eigene Außen- und Sicherheitspolitik. Dies führte dazu, dass sich der so neu entstandene Staat Großbritannien auf der Weltbühne stets besser durchzusetzen verstand als es seinem demografischen und wirtschaftlichen Gewicht entsprach.

Eine ähnliche Entwicklung führte im späten 18. Jahrhundert zur Gründung der amerikanischen Union. Es wird oft davon ausgegangen, dass sich der neue Kontinent in völliger Abgrenzung zu Europa entwickelte. Tatsächlich wurde der US-amerikanische Staat aber nicht in Abwesenheit europäischer Einflüsse konstruiert, sondern gerade durch sie. Die dreizehn Kolonien gingen aus dem Krieg gegen Großbritannien zwar siegreich, aber auch mit enormen Schulden hervor. Gemeinsam fanden sie sich nun in einer feindseligen Welt wieder.

Der Abzug der britischen Marine machte amerikanische Händler zum Ziel von Piraten, die von Nordafrika aus operierten. Kanada blieb weiter britisch und damit feindselig. Die konstitutionellen Vereinbarungen, die im Kontext des Unabhängigkeitskrieges entstanden waren, erwiesen sich nun als gänzlich ungeeignet, um die Herausforderungen zu bewältigen. Es gab keine echte Exekutive, das Parlament verfügte nicht über das Recht, Steuern zu erheben. Alle internationalen Vereinbarungen mussten einzeln von allen Mitgliedstaaten abgezeichnet werden. Zugleich fehlte eine Armee sowie eine funktionstüchtige Seemarine. Alles in allem handelte es sich um eine Situation, die uns Europäern vertraut erscheinen muss. Die Bande, die die ehemaligen Kolonien zusammenhielten, waren so locker, dass viele Amerikaner fürchteten, die Vereinigten Staaten könnten wieder auseinanderbrechen. Doch es kam anders: 1789 gaben sich die Amerikaner eine neue Verfassung, die nach britischem Vorbild die Staatsfinanzen, die Schulden aller Mitgliedstaaten und die Außenpolitik zusammenlegte, und in der Folge entstand das mächtigste Land der Welt.

Die Geschichte demonstriert also, dass erfolgreiche Unionen nicht aus graduellen Prozessen in ruhigen Zeiten entstehen, sondern als Konsequenz scharfer Rupturen in Perioden, die von extremen Krisen gekennzeichnet sind. Sie kommen nicht als Evolution zustande, sondern bedürfen gewissermaßen eines Big Bang, eines Urknalls. Die politische Union, die Europa so dringend benötigt, bedarf nun eines einzigen Moments der kollektiven Kraftanstrengung seiner Bürger und Regierungen. Eine vollständige parlamentarische Schulden- und Verteidigungsunion ist der einzige Weg, um Europas Krise zu lösen und auswärtige Gefahren dauerhaft abzuwenden. Nur so kann Europa endlich zu der positiven Kraft auf der Weltbühne werden, die es eigentlich sein müsste.

Einer der schwersten Fehler, den Trumps Gegner in den USA begingen, bestand darin, sich ständig an den aberwitzigen Äußerungen dieses Kandidaten abzuarbeiten, ohne jedoch die grundlegende Unzufriedenheit vieler Amerikaner wirklich ernst zu nehmen. Nun geht es darum, diesen Fehler in Europa nicht zu wiederholen. Jede noch so scharfe Verurteilung der Rhetorik einer Marine Le Pen oder Frauke Petry erhöht am Ende nur die Reichweite der ursprünglichen Provokation. Populismus wirksam bekämpfen bedeutet, ihm den Nährboden zu entziehen und dem Gefühl der Ohnmacht und Chancenlosigkeit gangbare Wege ökonomischer Selbstbestimmung und politischer Teilhabe entgegenzusetzen. Beides ist im engen Korsett der nationalen Souveränität nur noch sehr begrenzt möglich.

So groß die Herausforderung auch erscheinen mag, die politische Union ist unsere einzige Chance, um das Zerbrechen Europas abzuwenden. Denn noch etwas unterscheidet uns von den USA: Schenkt man Trumps Wahlkampfversprechungen Glauben, so ist zwar damit zu rechnen, dass seine Amtszeit tiefe Wunden hinterlassen wird. Aber in den Vereinigten Staaten von Amerika wird es nach den vier oder möglicherweise sogar acht Jahren seiner Präsidentschaft noch immer einen Präsidenten, ein Repräsentantenhaus, einen Senat, ein oberstes Gericht und eine Zentralbank geben – das konstitutionelle System setzt Trump Grenzen, die keine „tödlichen“ Wunden zulassen, die USA werden auch nach Trump noch immer mächtig sein. Wir in Europa können das Gleiche nicht erwarten. Unsere Union ist nicht fest genug, um ein vergleichbares Ereignis zu verkraften.