Eine Brücke zwischen den Rechtskulturen. Deutschland und China im Dialog über den Rechtsstaat
06.03.2017
China ist, so hoffen die deutschen Partner, auf den Weg in den Rechtsstaat. Blick auf Nanjing, die dortige Universität kooperiert mit der Universität Göttingen. Foto: Marco Röpke.Mit der Deutsch-Chinesischen Vereinbarung zu dem Austausch und der Zusammenarbeit im Rechtsbereich, die im Juni 2000 von den Regierungen unterzeichnet worden ist, haben beide Staaten ihre Zusammenarbeit in nicht alltäglicher Qualität vertieft: Ein von einer Kommunistischen Partei autoritär regiertes Land lässt sich von einer Demokratie bei der Weiterentwicklung seines Rechtssystems helfen. Diese Zusammenarbeit ist insofern einmalig, als nach Informationen des Bundesjustizministeriums die Volksrepublik China mit keinem anderen Staat einen in Art und Umfang vergleichbaren Dialog führt. Die Gründe für diese relative Offenheit auf chinesischer Seite sind in den ehrgeizigen Zielen zu suchen: Die rasante wirtschaftliche Entwicklung der Volksrepublik soll – vor allem auch durch die Einbindung in die Weltwirtschaft – in eine nachhaltige Modernisierung transferiert werden. Und verlässliche Wirtschaftsbeziehungen sind ebenso wie eine stabile Entwicklung des Binnenmarktes ohne ein funktionierendes Rechtssystem auf Dauer nicht vorstellbar. In diesem Kontext ist zudem zu beachten, dass China unter Xi Jinping mit Nachdruck versucht, die grassierende Korruption einzudämmen. Selbst hochrangige Parteifunktionäre werden bei entsprechenden Taten strafverfolgt, wie schon 2013 die Verurteilung von Bo Xilai gezeigt hat. Zuvor Politbüromitglied und Parteichef von Chongqing, wurde er zu einer lebenslangen Haftstrafe verurteilt.
Das erklärte Ziel der chinesischen Führung ist, das Rechtssystem des Landes effizient und fair auszugestalten. Wie lang der Weg sein wird, zeigt eine Analyse der Ausgangssituation, die die seit Langem in der Volksrepublik tätige Deutsche Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) veröffentlicht hat. Die gegenwärtigen Defizite sind: Die Gesetzgebung ist noch nicht ausreichend kohärent und systematisch, die Rechtsfindung durch Verwaltung und Justiz nicht vereinheitlicht. Mangelnde Fachkenntnisse führen dazu, dass gleiche Sachverhalte teilweise unterschiedlich behandelt werden und sich regionale Unterschiede in Rechtsprechungs- und Verwaltungspraxis herausgebildet haben. „Häufig betrauen daher Bürgerinnen und Bürger Verwaltung und Justiz nicht mit ihren Angelegenheiten, zumal es der Bevölkerung auch an Kenntnissen des Rechtssystems und der Zugangsmöglichkeiten zu Verwaltung und Justiz mangelt.“ Hinzuzufügen ist, dass die Erfolgsaussichten dieses Reformvorhabens nicht nur von einer Professionalisierung der Justiz und einer allgemein besser informierten Bevölkerung abhängen werden, sondern auch durch die unangetastete Doppelstruktur von Staat und Partei determiniert sind. Derzeit ist die Frage, ob sich in einem Ein-Parteien-System eine unabhängige Justiz durchsetzen kann, zu verneinen.
Es besteht demnach auf vielen Ebenen Bedarf an Beratung und Weiterbildung. Mit dem deutsch-chinesischen Rechtsstaatsdialog wird dem Rechnung getragen, indem vielfältige Möglichkeiten für den persönlichen fachlichen Austausch geschaffen werden. Es treffen sich Vertreter*innen beider Staaten (unter Einbezug von KPCh-Funktionär*innen), Wissenschaftler*innen kooperieren, Universitäten tauschen Studierende aus, Richter*innen und Anwält*innen lernen das Justizwesen des jeweils anderen Landes aus eigener Anschauung kennen.
Als eine akademische Einrichtung ist das Deutsch-Chinesische Institut für Rechtswissenschaft Bestandteil dieses Rechtsstaatsdialogs. Das Institut ist ein Gemeinschaftsprojekt der Georg-August-Universität Göttingen und der Universität Nanjing, wobei die Partnerschaft zwischen diesen beiden Universitäten älter ist als die Regierungsvereinbarung: Bereits 1984 wurde eine gemeinsame Graduiertenausbildung aufgenommen und 1988 der Vertrag zur Gründung des zunächst Deutsch-Chinesischen Instituts für Wirtschaftsrecht in Nanjing geschlossen. Seit 1999/2000 ist die langfristige Fortführung und Finanzierung der Kooperation gesichert, als Kernthema des Dialogs wird der Aufbau rechtsstaatlicher Verwaltungsstrukturen genannt. Angeboten werden Master-Studienprogramme für deutsche und chinesische Studierende, regelmäßig findet ein Junges Forum zum chinesischen Recht statt, Forschungsergebnisse werden in der Zeitschrift für Chinesisches Recht veröffentlicht.
Für die Umsetzung des deutsch-chinesischen Rechtsstaatsdialogs im juristischen Alltag ist die Deutsche Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) zuständig. Bereits seit 1986 ist sie mit Rechtsberatungsprogrammen in der Volksrepublik aktiv und wird nun vom Bundesministerium für Entwicklung und Zusammenarbeit gefördert, um den Rechtsstaatsdialog praktisch zu gestalten. Als Projekt der Robert Bosch Stiftung wird ein Richteraustausch China-Deutschland organisiert, an dem seit 2011 auf beiden Seiten insgesamt bereits über 900 Richter*innen teilgenommen haben. „Kooperationspartner des Richteraustausches sind auf chinesischer Seite das Oberste Volksgericht und die Oberen Volksgerichte der beteiligten Provinzen, Partner auf deutscher Seite die Landesjustizverwaltungen und die Gerichte der beteiligten Bundesländer.“ Außerdem wird seit 2015 ein Rechtsanwaltsaustausch angeboten, die Auswahl der Teilnehmer*innen erfolgt ebenfalls nach Informationen der GIZ durch die All China Lawyers Association und die Bundesrechtsanwaltskammer.
Als Kernelement des Rechtsstaatsdialogs benennt das Bundesjustizministerium „die jährlich – abwechselnd in Deutschland und China – stattfindenden Rechtssymposien, die auf Ministerebene durchgeführt werden“. Es nehmen daran Politiker*innen, Fachleute und Wissenschaftler*innen aus beiden Staaten teil, Themen des 15. Symposiums im Juli 2015 in Beijing waren Fragen der rechtlichen Systeme und Mechanismen gegen häusliche Gewalt. Im Juli 2016 wurden in Deutschland „Regelungssysteme und Mechanismen zum Schutz von Verbraucherrechten im Internet-Zeitalter“ diskutiert, wie das Auswärtige Amt informiert. Das offizielle deutsche Zwischenfazit dazu fällt positiv aus: „Die aus diesem Dialog herrührenden Erkenntnisse und Anregungen haben Einfluss auf die Ausgestaltung von Rechtsnormen in China gehabt und unterstützen damit auch die Bestrebungen der chinesischen Regierung, Rechtsnormen in bestimmten Bereichen durchzusetzen.“
Im November 2016 hat zudem in Berlin ein Treffen zum Menschenrechtsdialog stattgefunden. Teilnehmer*innen von deutscher Seite waren Vertreter*innen des Auswärtigen Amts, des Bundesministeriums für Justiz, der Botschaft Beijing und des Europäischen Auswärtigen Dienstes. Von chinesischer Seite waren es Vertreter*innen des Außenministeriums, des Justizministeriums, des Ministeriums für Öffentliche Sicherheit, der Einheitsfrontabteilung der Kommunistischen Partei Chinas, des Informationsamts des Staatsrats, der Staatsverwaltung für Religionsangelegenheiten und der Staatlichen Kommission für ethnische Angelegenheiten. Wie das Auswärtige Amt auf Nachfrage mitteilt, habe man sich über die Menschenrechtslage in beiden Ländern ausgetauscht. Von deutscher Seite sei der Schwerpunkt auf Fragen der Rechtsstaatlichkeit in China gelegt worden, vor allem mit Blick auf den Zugang Inhaftierter zu Anwälten, Familienangehörigen und konsularischem Schutz. Mit Blick auf Deutschland habe der Fokus auf der Bewältigung der Flüchtlingskrise gelegen. Die chinesische Delegation sei daher nach Traunstein/Freilassing eingeladen worden, um sich über praktische Aspekte der Aufnahme, Registrierung und Integration von Flüchtlingen zu informieren. Ein besonderer Schwerpunkt habe dabei auf der Rolle der Zivilgesellschaft gelegen. Nach Einschätzung des Auswärtigen Amtes fand der Dialog – wie in der Vergangenheit – in „einer grundsätzlich offenen und konstruktiven Atmosphäre statt, die nicht über die zahlreichen unterschiedlichen Einschätzungen, vor allem bei den von der deutschen Seite vorgebrachten Einzelfällen, hinwegtäuschen konnten.“ Diese seien von beiden Seiten auch in der anschließenden Pressekonferenz deutlich gemacht worden. Die nach wie vor bestehenden Unterschiede in den Ansichten darüber, was einen Rechtsstaat ausmacht und was zu seiner glaubwürdigen Umsetzung gehört, scheinen dem weiteren Austausch aber nicht grundsätzlich im Wege zu stehen, auch über die Menschrechte ist nun mit der chinesischen Seite ein jährlicher Dialog vereinbart worden. Das Auswärtige Amt erwartet für das laufende Jahr wieder eine Einladung nach China.