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COVID-19 als Stabilitätsrisiko: Wieso Pandemien ein sicherheitspolitisches Problem sind

11.04.2022
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Daniela Braun
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Svenja Sinjen
Foto: Caniceus, Pixabay

Dass Epidemien und Pandemien erhebliche Auswirkungen auf die internationale Sicherheit und Stabilität haben können, ist keine neue Erkenntnis. Trotzdem hat die Politik entsprechende Warnungen von Expert*innen lange nicht ausreichend beachtet. Im Interview erklärt Daniela Braun, Referentin für Außen- und Sicherheitspolitik der Konrad-Adenauer-Stiftung, wie sich das Forschungsfeld „Gesundheit und Sicherheit“ entwickelt hat, welche konkreten sicherheitspolitischen Folgen Epidemien und Pandemien haben können und welche Reformvorhaben die Bundesregierung auf internationaler Ebene vorantreiben sollte. (SIN)

Daniela Braun arbeitete von September 2018 bis März 2022 als Referentin für Außen- und Sicherheitspolitik der Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS). Seit April bereitet Sie sich auf die Leitung des Auslandsbüros Philippinen der KAS vor.

Das Gespräch führte Svenja Sinjen, Stiftung Wissenschaft und Demokratie (SWuD)


Frau Braun, Sie sind Politikwissenschaftlerin und forschen zum Nexus „Gesundheit und Sicherheit“. Nun ist dieses Thema kein klassischer Bereich der Politikwissenschaft, nicht einmal der sicherheitspolitischen Forschung – zumindest nicht in Deutschland. Mit welchen Fragenstellungen befasst sich der Forschungsbereich genau? Und wie sieht die Forschungslandschaft aus? Wo befinden sich die wichtigsten Forschungsinstitutionen?

 

Die Erkenntnis, dass Gesundheitskrisen wie zum Beispiel Pandemien und Epidemien Auswirkungen auf Sicherheit und Stabilität haben können, ist nicht erst mit der COVID-19-Pandemie aufgekommen. Das Thema gehört zwar nicht zu den klassischen Feldern beziehungsweise Fragestellungen der Politikwissenschaft, aber seit circa 20 Jahren befassen sich (einige wenige) Politikwissenschaftler*innen mit Gesundheitsproblemen und ihren sicherheitspolitischen Auswirkungen. Angetrieben wurde diese Entwicklung insbesondere dadurch, dass verschiedene sicherheitspolitische Institutionen begonnen hatten, sich mit Gesundheitsthemen im Kontext von Sicherheit und Stabilität zu befassen. So traf sich beispielsweise der UN-Sicherheitsrat im Januar 2000 zum ersten Mal, um über die Auswirkungen einer Infektionskrankheit – HIV/AIDS – auf Frieden und Sicherheit zu beraten. Auch der US National Security Council hatte 1998 begonnen, sich mit Gesundheitsgefahren zu beschäftigen.

Es sind im Wesentlichen zwei Trends, die dazu geführt haben, dass Infektionskrankheiten auf die Agenda von sicherheitspolitischen Akteuren geraten sind. Zum einen haben wir es seit dem Ende des Kalten Kriegs mit einem eher erweiterten Verständnis von Sicherheit zu tun. Die erhöhte Bereitschaft von sicherheitspolitischen Expert*innen, sich auch mit anderen Themen als externen militärischen Bedrohungen zu befassen, traf auf eine Zunahme von Pandemien und Epidemien in einer global vernetzten Welt. Diese zweite Entwicklung hängt mit verschiedenen Megatrends der Globalisierung wie der Zunahme der Austauschbeziehungen, verstärktem Bevölkerungswachstum, Urbanisierung und Umweltzerstörung zusammen.

Die systematische Beschäftigung mit Gesundheitsrisiken durch klassische sicherheitspolitische Akteure war neu. Diese Entwicklung wurde von der Politikwissenschaft aufgegriffen und seit etwa den frühen 2000er-Jahren haben sich Wissenschaftler*innen mit verschiedenen Forschungsfragen zum Nexus „Gesundheit und Sicherheit“ befasst. Zum einen wurde untersucht, welche Entwicklungen dazu geführt haben, dass sich sicherheitspolitische Akteure zunehmend mit Gesundheitsthemen beschäftigen und wie sich die Sicherheitspolitik durch diesen Trend verändert. Zum anderen wurde untersucht, ob Gesundheitskrisen Sicherheit und Stabilität überhaupt beeinflussen und wenn ja, wie die Wirkungszusammenhänge genau aussehen. Auch die Frage, welche Gesundheitskrisen als sicherheitspolitische Probleme betrachtet werden – und welche eben nicht –, hat verschiedene Politikwissenschaftler*innen beschäftigt. Heute dreht sich die Forschung sehr stark um die Frage, inwieweit die Bekämpfung von Pandemien verbessert werden kann und somit auch die negativen Auswirkungen auf Sicherheit und Stabilität abgemildert werden können. In diesem Zusammenhang sind Forschungsprojekte zu sehen, die beispielsweise die Rolle von sicherheits- und verteidigungspolitischen Akteuren wie dem Militär in der globalen Gesundheit analysieren.

Insgesamt handelt es sich bei der Forschung zum Nexus „Gesundheit und Sicherheit“ um kein neues, sondern um ein Nischenthema, das von außen- und sicherheitspolitischen Expert*innen lange Zeit marginalisiert wurde. In den USA, in Großbritannien und in Australien gibt es Forschungseinrichtungen, die sich intensiv mit Fragestellungen zu diesem Nexus befassen. Dazu gehören das Johns Hopkins Center for Health Security in Baltimore, das Global Health Policy Center des Center for Strategic and International Studies in Washington DC, das Center for Infectious Disease Research and Policy der University of Minnesota, die University of Sussex oder die University of Sydney, an der Student*innen Health Security studieren können.

 

Wir konnten in den zurückliegenden zwei Jahren auf der ganzen Welt in Echtzeit die starken Auswirkungen der Corona-Pandemie auf die verschiedenen Gesellschaften beobachten. Welche Auswirkungen können Epidemien beziehungsweise Pandemien speziell auf die internationale Sicherheit und Stabilität haben?

Pandemien und Epidemien können vielfache Auswirkungen auf Sicherheit und Stabilität haben. Dabei gibt es unterschiedliche Wirkungszusammenhänge. So besteht bei einem schnellen Auftreten einer hohen Anzahl von Infizierten die Gefahr der Überlastung von staatlichen Versorgungssystemen, insbesondere des Gesundheitssystems. Gerät dieses System durch die Versorgung von Patient*innen und den Ausfall von erkranktem Gesundheitspersonal unter starken Stress, kann es schließlich zusammenbrechen. Aber die Auswirkungen von Pandemien gehen weit über den Gesundheitssektor hinaus. Auch die Wirtschaft kann einen starken Rückgang der Produktivität durch die Schließung von Betrieben und das Schrumpfen der Kaufkraft verzeichnen. Es kann zu einem Herunterfahren von grenzüberschreitendem Austausch wie Handel und Tourismus kommen, von dem unsere global vernetzte Wirtschaft und Lebensweise ebenfalls stark betroffen ist. Versorgungsengpässe bei medizinischen Produkten, Schutzkleidung oder auch Lebensmitteln können durch den Ausfall von globalen Lieferketten entstehen beziehungsweise Preise für knappe Güter in die Höhe treiben. Das öffentliche Leben kann durch die Schließung von Schulen, Kindergärten, Kultur- und Sportangeboten schließlich zum Erliegen kommen. Durch die Furcht vor Infektionen, Existenzsorgen und die Trauer um Verstorbene breiten sich in der Gesellschaft oft Verunsicherung und Angst oder sogar Panik aus.

Um die Infektionen einzudämmen, greift der Staat durch Quarantäne- und Lockdownmaßnahmen gleichzeitig in bürgerliche Freiheiten ein, wodurch wiederum Unzufriedenheit, Proteste oder gar Ausschreitungen befördert werden können. Diese Gemengelage hat das Potenzial, die innere Sicherheit ernsthaft zu gefährden und im extremen Fall zu staatlicher Destabilisierung zu führen. Wenn der Staat seine Bürger*innen nicht ausreichend vor Pandemien und deren Auswirkungen schützen kann, droht mittel- bis langfristig ein Verlust von Vertrauen und staatlicher Legitimität. Das gilt insbesondere – aber bei weitem nicht ausschließlich – in Regionen, die bereits vor der Pandemie von Armut, fragiler Staatlichkeit oder Konflikten betroffen waren. Die Gefahr einer weiteren Destabilisierung ist hier wesentlich höher. Destabilisierung und voranschreitender Staatszerfall haben dann wiederum sekundäre Implikationen für die europäische Sicherheit. Seit Jahren ist Europa von einem Krisenbogen umgeben; kommt es hier infolge einer Infektionskrankheit zu Instabilität, wird Europa die Auswirkungen etwa durch einen steigenden Migrationsdruck oder das Risiko von Terroranschlägen zu spüren bekommen.

Auch die sozioökonomischen Auswirkungen von Pandemien sind meist nicht nach wenigen Monaten vorbei, sondern wirken noch jahrelang auf Entwicklung, Wohlstand und Sicherheit ein. So sind die Auswirkungen auf das Gesundheitssystem häufig noch lange zu spüren, zum Beispiel durch einen Rückstau bei der Versorgung alter und chronisch kranker Patienten, die während der Pandemie nur schlecht versorgt werden konnten. In Westafrika kam es nach der Ebola-Epidemie 2014/2015 zu einem Anstieg der Mütter- und Säuglingssterblichkeit, da die rudimentären Gesundheitssysteme in den drei hauptbetroffenen Staaten nahezu vollständig zusammengebrochen waren und Geburten noch lange ohne professionelle medizinische Betreuung durchgeführt werden mussten. Häufig sehen wir nach Epidemien auch das vermehrte Auftreten von Infektionskrankheiten wie etwa Masern, weil Impfungen nicht vorgenommen werden konnten. Auch die Bekämpfung der Armut und des weltweiten Hungers werden durch die COVID-19-Pandemie jahrelang zurückgeworfen.

Ein weiterer Wirkungszusammenhang, den wir insbesondere während der COVID-19-Krise erleben, besteht darin, dass die Pandemie vorhandene geopolitische Trends und Entwicklungen in den internationalen Beziehungen verstärkt und beschleunigt. Ein Beispiel sind die Spannungen zwischen den USA und China sowie die Systemrivalität zwischen liberalen Demokratien und autoritären Staaten, die sich während der Pandemie weiter intensiviert haben. Auch das Thema Verteilung von Schutzkleidung und Impfstoffen, beziehungsweise die Konflikte und Spannungen, die damit einhergehen – Stichwort „Masken- und Impfstoffdiplomatie“ – oder der Streit um die Untersuchung des Ursprungs der Pandemie in China, sind in diesem Zusammenhang zu sehen.

 

Und wie steht es um die Auswirkungen von Pandemien oder Epidemien auf die Sicherheitskräfte, speziell das Militär?

Die Auswirkungen auf das Militär sind etwas direkter spürbar. In der Geschichte waren Streitkräfte oft überproportional von Infektionskrankheiten betroffen, was wiederum Einfluss auf die Einsatzfähigkeit haben konnte und den Verlauf von Schlachten und Kriegen beeinträchtigte. Infektionskrankheiten konnten sich insbesondere im Militär ausbreiten, da dort oft „hervorragende“ Bedingungen für die Ausbreitung von Krankheitserregern vorherrschten, wie enge räumliche Distanzen, ein großer Austausch von Personen, schlechte Hygiene und unzureichende medizinische Versorgung. So haben sich Infektionskrankheiten oft während Schlachten und Kriegen ausgebreitet, wie das Beispiel der Spanischen Grippe während des Ersten Weltkriegs zeigt.

Aber auch „moderne Seuchen“ wie die COVID-19-Pandemie haben Streitkräfte und zum Teil auch deren Einsatzfähigkeit weltweit betroffen. So konnte sich die Infektionskrankheit im Frühjahr 2020 zum Beispiel auf einem französischen und einem amerikanischen Flugzeugträger rasch ausbreiten. Die große militärische NATO-Übung Defender Europe musste abgesagt werden und die Bundeswehr in ihren Auslandseinsätzen die Ausbildung von anderen Sicherheitskräften zeitweise aussetzen. Daneben war die Bundeswehr massiv in die Bekämpfung der Pandemie durch die Unterstützung von zivilen Kräften eingebunden, was zusätzlich Ressourcen bindet. All diese Beispiele machen deutlich, dass Pandemien und Epidemien Sicherheit und Stabilität sehr wohl beeinflussen können und daher als sicherheitspolitisches Problem anerkannt – und insbesondere ernst genommen – werden sollten.

 

Nun warnen Expert*innen nicht erst seit der Corona-Pandemie davor, dass die Gefahr von globalen Seuchen steigt und ihre Auswirkungen auf die internationale Sicherheit und Stabilität erheblich sein können. Auch das immer noch aktuelle „Weißbuch der Bundesregierung zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr“ von 2016 hat bereits „Seuchen und Pandemien“ als eine der relevanten sicherheitspolitischen Herausforderungen genannt. Warum sind wir trotz der Warnungen von Fachleuten nicht ausreichend auf den Ausbruch der Corona-Pandemie vorbereitet gewesen?

Es stimmt, dass Fachleute bereits seit vielen Jahren vor einer Pandemie gewarnt haben; das statistische Risiko einer Pandemie ist durch die Effekte der Globalisierung und unterschiedliche mikrobiologische Entwicklungen heutzutage wieder deutlich höher. Wir hatten in den vergangenen Jahren auch einige gefährliche Krankheitsausbrüche, die eindeutige Alarmsignale waren: SARS, MERS, Vogel-und Schweinegrippe, Ebola und Zika. Nicht erst das Weißbuch 2016 hat Seuchen als sicherheitspolitisches Risiko aufgegriffen, sogar im Weißbuch 2006 stand bereits, dass sich Pandemien und Seuchen zu einer ernsthaften Gefahr für Stabilität und Frieden entwickeln können.

Diese Warnungen wurden aber lange nicht ausreichend beachtet. Das hat sicher auch damit zu tun, dass wir es in Europa nicht mehr gewohnt waren, dass uns eine Infektionskrankheit in diesem Ausmaß bedrohen kann und die Vorbereitung auf Pandemien keine leichte Aufgabe ist, die sehr viele Ressourcen kostet. Die vorsorgende Bereitstellung der notwenigen Ressourcen zu einem früheren Zeitraum wäre politisch nur schwer durchsetzbar gewesen. Ich würde aber nicht sagen, dass wir gar nicht vorbereitet waren, schließlich gab es in Deutschland zum Beispiel einen nationalen Pandemieplan und auch auf internationaler und europäischer Ebene haben wir bereits vor der COVID-19-Pandemie Mechanismen und Strukturen zur Bekämpfung von Epidemien und Pandemien geschaffen. Nur waren viele dieser Strukturen von dem Ausmaß der Pandemie überfordert beziehungsweise nicht ausreichend ausgestattet, wie etwa die Gesundheitsämter in Deutschland. Durch jahrelangen Personalabbau und Einsparungen hatten sie schlichtweg nicht genug Kapazitäten, die Kontaktnachverfolgung – die beim Kampf gegen Infektionskrankheiten entscheidend ist – zu gewährleisten.

 

Nach nahezu jeder Epidemie beziehungsweise Pandemie werden „lessons learned“ gezogen. Was sind aus Ihrer Sicht die wichtigsten Erkenntnisse? Und was muss die Bundesregierung dringend angehen, um in Zukunft besser vorbereitet zu sein? Welche Reformen sollte sie in Deutschland vorantreiben und welche Initiativen auf europäischer und internationaler Ebene anstoßen oder unterstützen?

Richtig, nach vielen schweren Gesundheitskrisen wurden von der internationalen Gemeinschaft wichtige Lehren gezogen und Reformen eingeleitet. So hat zum Beispiel die SARS-Epidemie 2002/2003 zu einer Reform der Internationalen Gesundheitsvorschriften – dem zentralen Rechtsinstrument der globalen Seuchenkontrolle – geführt und auch auf europäischer Ebene wurde eine Seuchenschutzbehörde, das European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC), eingerichtet. Und trotzdem hat die COVID-19-Pandemie deutliche Lücken in der internationalen und nationalen Pandemiebekämpfung aufgezeigt und intensive Debatten zur Verbesserung der Gesundheitskrisenreaktion und -prävention angestoßen. Aktuell liegen der WHO mehr als 200 Vorschläge für die Verbesserung der Pandemiebekämpfung vor, die in verschiedenen Gremien erarbeitet wurden. Teilweise hat die Implementierung von ersten Lehren auch schon begonnen, wie die Eröffnung des WHO Hub for Pandemic and Epidemic Intelligence in Berlin im September 2021 zeigt.

Bevor ich darauf eingehe, wie man sich in Zukunft besser vorbereiten sollte, noch folgender Hinweis: Wir dürfen nicht vergessen, dass die aktuelle Pandemie noch nicht beendet ist. Insbesondere der gerechte Zugang zu Hilfsmitteln und zu Impfstoffen bleibt eine große Herausforderung. Während europäische Länder teilweise schon 90 Prozent ihrer Bevölkerung durchgeimpft haben und Booster-Impfungen weit fortgeschritten sind, sind in Afrika gerade einmal zwölf Prozent der Bevölkerung vollständig geimpft (Stand März 2022). Die großen westlichen Geberländer – darunter auch Deutschland – sollten sich dafür einsetzen, dass multilaterale Initiativen wie COVAX zum Erfolg werden und einen raschen Zugang zur weltweiten Impfstoffversorgung ermöglichen. Neben humanitären Gründen geht es hier auch darum, neue gefährliche Mutationen, die die erzielten Erfolge unterlaufen können, zu verhindern. Die Pandemie wird erst dann beendet sein, wenn sie in allen Ländern der Welt unter Kontrolle ist – der gerechte Zugang zu Impfstoffen wird dabei eine zentrale Rolle spielen.

Mit Blick auf die hohe Zahl an vorliegenden Vorschlägen und teilweise sehr konkreten und kleinteiligen Reformideen, möchte ich insbesondere auf drei etwas allgemeinere Aspekte eingehen, die meiner Meinung nach auch für die Bundesregierung sehr wichtig sein werden.

Umfassende Seuchenschutzpolitik ist ein Querschnittsthema und betrifft neben der Gesundheitspolitik eine Vielzahl von unterschiedlichen Politikfeldern, zum Beispiel Umwelt, Landwirtschaft, Entwicklung, Außen, Sicherheit, Handel und Forschung. Es geht daher um eine stärkere Verschränkung der inneren und äußeren Dimension. Außerdem beginnt Pandemiebekämpfung nicht erst, wenn wir es bereits mit einer weitreichenden Ausbreitung einer Infektionskrankheit zu tun haben, sondern sollte auch Prävention, Frühwarnung und Reaktion einschließen.

Der erste Aspekt betrifft insbesondere die internationale Zusammenarbeit und globale Seuchenkontrolle. Es wird darauf ankommen, das aktuelle Momentum für Reformen der Pandemiebekämpfung zu nutzen. Gleichzeitig sollte aber dringend darauf geachtet werden, dass Doppelstrukturen vermieden werden und das bereits stark fragmentierte Politikfeld der globalen Gesundheit nicht weiter zersplittert wird. Statt komplett neue Strukturen zu schaffen, sollten die bereits bestehenden Institutionen – zuallererst die WHO – gestärkt werden. Dazu sollte die Organisation mit Durchgriffsrechten, Sanktionsmöglichkeiten und besseren finanziellen Ressourcen ausgestattet werden, um unabhängiger zu agieren und Infektionskrankheiten schlagkräftiger bekämpfen zu können. Als die WHO am 30. Januar 2020 den Gesundheitsnotstand von internationaler Tragweite aufgrund von COVID-19 ausrief – und damit das lauteste ihr zur Verfügung stehende Alarmsignal nutzte – haben viele Mitgliedsländer nicht oder nur unzureichend reagiert. Deutschland, das in den vergangenen Jahren eine Führungsrolle in globaler Gesundheit übernommen hat und aktuell der finanziell stärkste Geber der WHO ist, kommt bei der Stärkung der Organisation eine besonders wichtige Rolle zu.

Zweitens sollte sich Deutschland – als eines der mächtigsten Mitgliedsländer der EU – auch auf europäischer Ebene für die Schaffung einer starken europäischen Gesundheitsunion einsetzen. Europa ist als dicht besiedelter Raum mit intensivem Austausch von Waren und Dienstleitung besonders anfällig für die rasche Ausbreitung von Infektionskrankheiten. Die Europäische Kommission hat bereits wichtige Vorschläge vorgelegt, wie die Stärkung der ECDC und die Schaffung der Health Emergency Preparedness and Response Authority (HERA). Aber auch Themen wie die Stärkung der Gesundheitssysteme der Mitgliedstaaten sollten angegangen werden. Neben dieser innereuropäischen Dimension sollte die EU aber auch ihre Rolle als globaler Gesundheitsakteur ausbauen und stärker strategisch ausrichten.
Drittens sollte Deutschland die Vorbereitung auf Gesundheitsgefahren als integralen Bestandteil der Außen- und Sicherheitspolitik begreifen und vor allem gestalten. Es reicht nicht, das Thema bloß in Strategiedokumenten oder auf hochrangigen außen- und sicherheitspolitischen Konferenzen aufzugreifen. Man kann gar nicht oft genug betonen, dass Gesundheitskrisen eine reale Gefahr für Wohlstand, Sicherheit und Stabilität sein können. Die notwenigen Lehren aus dieser Erkenntnis wurden aber bisher nur unzureichend implementiert. Zukünftig sollte Gesundheitsschutz in außen-, sicherheits- und entwicklungspolitischen Prozessen stets mitgedacht werden. Konkret bedeutet dies, dass Expertise aus dem Bereich der globalen Gesundheit von Anfang an miteinbezogen werden sollte, wenn es etwa um die Schaffung eines nationalen Sicherheitsrates oder eines ähnlichen Gremiums geht.

 

Gab es im bisherigen Verlauf der Corona-Pandemie einen Moment, der Sie überrascht hat?

Trotz der vielen Warnungen vor Epidemien und Pandemien und der schweren vergangenen Gesundheitskrisen, die die internationale Gemeinschaft daran erinnert haben, dass Infektionskrankheiten eine reale Bedrohung sind, hat wohl niemand vorhergesehen, wann die nächste Pandemie auftritt, welcher Krankheitserreger sie auslöst und wie stark die Auswirkungen dieser Gesundheitskrise sein werden. Überrascht hat mich allerdings oft, wie überrascht Entscheidungsträger*innen im Verlauf der Pandemie immer wieder von gewissen Entwicklungen waren, die von Wissenschaftler*innen zuvor genauso vorhergesagt wurden. Zum Beispiel haben mehrere renommierte Wissenschaftler*innen in Deutschland bereits im Sommer und frühen Herbst 2021 gewarnt, dass eine Impfquote von zwei Drittel der Bevölkerung zu gering sein werde, um eine vierte COVID-19-Welle im Winter aufzuhalten. Auch dass die globale Verteilung und der Zugang zu Impfstoffen und Hilfsmitteln eine enorme Herausforderung ist, wie wir bereits bei früheren Pandemien wie bei der Schweinegrippe oder bei HIV/AIDS in Teilen erlebt haben, sollte keine Überraschung sein. Insgesamt lesen sich viele der Lehren, die nun gezogen werden, sehr ähnlich der Lehren, die auch aus früheren Gesundheitskrisen wie der Ebola-Epidemie 2014/2015 oder der ersten SARS-Epidemie 2002/2003 gezogen wurden. Das zeigt, dass wir eigentlich nicht so sehr ein Analyseproblem, sondern vielmehr ein Umsetzungsproblem haben, wenn es um Pandemievorsorge und -reaktion geht.

Daniela Braun arbeitete von September 2018 bis März 2022 als Referentin für Außen- und Sicherheitspolitik der Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS). Seit April bereitet Sie sich auf die Leitung des Auslandsbüros Philippinen der KAS vor.

Das Gespräch führte Svenja Sinjen, Stiftung Wissenschaft und Demokratie (SWuD)

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