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Zuwanderung

Frank Gesemann / Roland Roth (Hrsg.): Handbuch Lokale Integrationspolitik. In den Kommunen wird die Einwanderung gemeistert

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Als die erste Ausgabe des Handbuchs „Lokale Integrationspolitik“ (Gesemann/Roth 2009) erschien, war die Relevanz dieses Handlungsfeldes auf kommunaler Ebene durchaus noch nicht selbstverständlich. Das hat sich mittlerweile – und nicht erst seit der hohen Flüchtlingszuwanderung 2015/2016 – deutlich geändert. Auch auf Basis eigener Studien kommen die Herausgeber Frank Gesemann und Roland Roth (Gesemann/Roth 2016; dies. 2017) zu einer insgesamt positiven Einschätzung der Entwicklung lokaler Integrationspolitik. Zwar erfüllen die einschlägigen Initiativen auf Bundesebene noch nicht die Ansprüche eines substanziellen Paradigmenwechsels (Pries 2015), aber auf kommunaler Ebene ist die Praxis weithin vom Selbstverständnis „Wir können Integration“ (Kommunaler Qualitätszirkel 2016) geprägt und viele Kommunen verfügen heute über strategisch ausgerichtete Integrationskonzepte, die institutionell als Querschnittsaufgabe in den Verwaltungen verankert sind.

Diese Ausgabe des Handbuchs folgt inhaltlich im Wesentlichen der Struktur der ersten Auflage; die Zahl der Abhandlungen (jetzt 41 statt 37) und der Umfang (891 statt 713 Seiten) haben sich etwas erhöht und soweit Beiträge beibehalten wurden – das gilt knapp für die Hälfte –, sind sie aktualisiert worden. Die thematischen Perspektiven sind, dem Prinzip zunehmender Konkretion folgend, weitgehend plausibel gewählt und auch die aus der ersten Ausgabe übernommenen Beiträge, bei denen eine Überarbeitung nicht möglich war (so bei den Abhandlungen von Bommes und Häußermann), sind fachlich nach wie vor relevant. Auch die neue Ausgabe beabsichtigt eine „breite und umfassende, aktuelle und wissenschaftlich fundierte Darstellung des Themas“, wobei indes der „Gebrauchswert der Beiträge für die unterschiedlichen Akteursgruppen des Feldes“ (5) im Vordergrund steht.

Im einführenden Kapitel wird die Position von „Kommunen zwischen Globalisierung und Lokalisierung“ diskutiert. Pauls Gans und Andreas Pott arbeiten die zunehmende Diversifizierung des Migrationsgeschehens in Europa seit den 1940er-Jahren und die Widersprüche der europäischen Migrations- und Asylpolitik heraus. Jochen Oltmer konzentriert sich auf die deutsche Migrationsgeschichte seit dem Zweiten Weltkrieg und betont den relativ hohen Grad der Übereinstimmung zwischen den unterschiedlichen europäischen Migrationsregimes. Demgegenüber rücken Heinz-Jürgen Dahme und Norbert Wohlfahrt die Frage nach den kommunalen Steuerungspotenzialen kritisch in den Kontext einer zunehmenden Dezentralisierungspolitik, die sich mehr und mehr von dem Postulat der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse verabschiedet.

Eher noch Überblickscharakter haben auch die Beiträge des zweiten Kapitels „Migration und Integration als Herausforderung für Staat und Gesellschaft“. Michael Bommes sieht in den sogenannten Hartz-Reformen und der Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes 2005 wichtige bundespolitische Weichenstellungen, die die Kommunen in ihrer Rolle als Moderatoren der Integration bestärkt haben. Anhand ausgewählter ökonomischer Indikatoren zeigt Hans Dietrich von Loeffelholz, dass sich Zuwanderung im längerfristigen Saldo positiv auf kommunale Haushalte auswirkt. In welcher Weise Niveau und Formen der Zuwanderung in den neuen Bundesländern von den Gegebenheiten der alten Bundesländer abweichen, beschreibt Karin Weiss. Sehr systematisch stellt Jutta Aumüller rechtliche Rahmenbedingungen und Handlungsfelder kommunaler Integration von Flüchtlingen dar. Sie plädiert mit guten Gründen für eine offene Debatte über den Umgang mit geduldeten Flüchtlingen und undokumentierten Migranten.

Die Beiträge des dritten Kapitels „Konzepte und Handlungsstrategien“ setzen sich mit unterschiedlichen integrationspolitischen Diskurspraktiken auseinander. Eine kritische Diskussion einschlägiger Leitbilder – Integration, Multikulturalismus, Diversity – nehmen Albert Scherr und Çiğdem Inan vor; demgegenüber entwirft Hubertus Schröer die ambitionierte Vision einer kommunalen Diversitätspolitik, die einerseits Konzepte der Interkulturellen Öffnung und des Diversity Managements strategisch verknüpft und andererseits Befunde intersektionaler Analysen berücksichtigen will. Viel konkreter stellt Stefan Gaitanides die Barrieren heraus, auf die programmatische Ansätze der Interkulturellen Öffnung bei der Organisationsentwicklung von Wohlfahrtsverbänden stoßen. Sehr anregend sind die Überlegungen von David H. Gehne und Sebastian Kurtenbach hinsichtlich der Herausforderungen, die die zunehmende Transnationalisierung ihres Klientels für die am Sozialraum ausgerichtete Soziale Arbeit darstellen.

Unter dem sehr pauschalen Titel „Migration und Integration in Kommunen“ versammelt das vierte Kapitel eher thematisch disparate Abhandlungen. Behandelt werden die widersprüchliche Entwicklung des Politikfeldes auf kommunaler Ebene (Dieter Filsinger), Qualitätsunterschiede der Integrationspolitik zwischen Bundesländern beziehungsweise Kommunen (Dietrich Thränhardt), das Integrationsgeschehen im ländlichen Raum und die Rolle der Landkreise (Klaus Ritgen), Befunde eines Forschungsprojektes über die Akzeptanz von Vielfalt in westdeutschen Städten (Karen Schönwälder/ Sören Petermann) sowie Thesen zur Weiterentwicklung quartiersbezogener Integrationspolitik jenseits des traditionellen Postulats sozialer Mischung (Olaf Schnur). Hartmut Häußermann setzt sich in seinem Beitrag – der angesichts seiner fachlichen Relevanz besser in das zweite Kapitel gehört hätte – systematisch mit der verbreiteten, aber empirisch nicht belegbaren Behauptung auseinander, räumliche Konzentration von Migranten begünstige Parallelgesellschaften. Diese Redeweise stellt in erster Linie eine Ethnisierung sozialer Probleme dar, die segregationsbedingte Kontexteffekte mit Auswirkungen der sozialen Lage verwechselt.

Weil es in den Beiträgen der beiden folgenden Kapitel durchgängig um konkrete Praxisformen und Handlungsempfehlungen geht, erfüllen sie den von den Herausgebern gewünschten „Gebrauchswert“ für die Akteure des Feldes in besonderem Maße. Das fünfte Kapitel vermittelt einen guten Überblick über den Stand der „Handlungsfelder der kommunalen Integrationspolitik“ und dies vielfach an beispielgebenden Kommunen. Der Schwerpunkt liegt auf einer differenzierten Darstellung der Zugangschancen von Zugewanderten in die zentralen gesellschaftlichen Funktionssysteme. Behandelt werden ebenso gelingende Übergänge wie strukturelle Diskriminierungen in den Politikfeldern Bildung und Kultur (Helmuth Schweitzer; Frank Gesemann; Roland Roth; Olaf Zimmermann), Arbeitsmarkt und (Migranten-)Ökonomie (Caroline Schultz/ Holger Kolb; René Leicht), Wohnungsmarkt (Bettina Reimann) sowie Gesundheitspolitik und migrationsbedingte Gesundheitsrisiken (Oliver Razum/ Jeffrey Butler/ Jacob Spallek; Zahra Mohammadzadeh/ Felicitas Jung/ Monika Lelgemann). Eher auf Querschnittsthemen bezieht sich die Diskussion von Religion als (potenziellem) Medium lokaler Integration (Hansjörg Schmid/ Claus Leggewie), die Untersuchung von Möglichkeiten kommunaler Antidiskriminierungspolitik (Andreas Merx/ Timon Perabo) und ein eher skeptisches Resümee über Reichweite und Relevanz von politischer Partizipation als integrationspolitisches Potenzial (Roland Roth).

Die Beiträge des sechsten Kapitels befassen sich sehr informativ aus drei unterschiedlichen Blickwinkeln mit Anforderungen einer strategisch ausgerichteten Integrationspolitik. Das betrifft zunächst Verfahren der Informationsgewinnung als Grundlage der Steuerung von Integration; dazu gehören der von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement initiierte „Innovationszirkel Integration“ (Alfred Reichwein; Gari Pavkovic/ Ayşe Özbabacan) und die auf Bundes- und Länderebene verfolgten Ansätze eines Integrationsmonitoring (Dieter Filsinger). Prozesse der Implementierung eines kommunalen Integrationsmanagements werden beispielhaft an den Fällen von Stuttgart (Ayşe Özbabacan/ Gari Pavkovic), Essen (Helmuth Schweitzer), Schwäbisch Gmünd (Dieter Lehmann) und dem Landkreis Osnabrück (Michael Fedler/ Frederike Heinke/ Werner Hülsmann) diskutiert. Eher auf der instrumentellen Ebene befassen sich Bülent Arslan mit Erfolgfaktoren interkultureller Öffnung und Claudia Walther mit dem von der Bertelsmann Stiftung entwickelten Beratungsformat der Integrationsworkshops für Kommunen.

Konzeptionell eine gute Entscheidung stellt das abschließende Kapitel mit dem Blick auf „Internationale Perspektiven“ dar, weil es illustriert, in welcher Weise lokale Integrationspolitik von transnationalem Austausch profitieren kann. Dazu tragen internationale Netzwerke wie Cities of Migration (Claudia Walther/ Kim Turner) ebenso bei wie die von der Europäischen Kommission geförderten Städtenetzwerke (Rinus Penninx/ Blanca Garcés-Mascareñas). Und angesichts der steigenden Zahlen undokumentierter Flüchtlinge könnte das in etlichen nordamerikanischen Kommunen praktizierte Modell der Zufluchts-Stadt auch für deutsche Städte (Albert Scherr/ Rebecca Hofmann) Impulse bieten.

Das Handbuch löst den Anspruch einer umfassenden Behandlung kommunaler Integrationspolitik in den jeweiligen Facetten und Rahmungen gut ein. Dass es inhaltlich bei einigen Aufsätzen Überschneidungen gibt, kann angesichts der Breite des behandelten Spektrums nicht überraschen und ist auch kein Manko. Gerade die Vielfalt der eingenommenen Perspektiven belegt überzeugend die in den vergangenen rund zehn Jahren erfolgte konzeptionelle Ausdifferenzierung und Professionalisierung des Handlungsfeldes auf kommunaler Ebene. Auch das kann man den Beiträgen entnehmen: Die allmähliche Abkehr von der Position, Deutschland sei kein Einwanderungsland, vollzieht sich konkret in den Kommunen.

Eine gewisse Unentschiedenheit – die vermutlich Kontroversen vor allem in der Sozialarbeitswissenschaft widerspiegelt – zeichnet jedoch den Umgang mit dem Integrationsbegriff aus. Teils wird für einen pragmatischen Integrationsbegriff argumentiert, der sich auf wechselseitige Prozesse in unterschiedlichen (rechtlichen, ökonomischen, sozialen, kulturellen) Dimensionen bezieht, teils soll der Integrationsbegriff durch den der Inklusion ersetzt werden, weil sich Ersterer – vermeintlich – einseitig auf Vorgänge der Assimilation bezieht. Hilfreicher wäre in diesem Zusammenhang eine genauere Beachtung des Unterschieds zwischen einer soziologischen und einer sozialpolitischen Verwendung des Begriffs gewesen. Während in der sozialpolitischen Debatte Integration zumeist als Kompromissvokabel dient, die Differenzen der jeweiligen Prämissen – etwa Annahmen über die Homogenität der Mehrheitsgesellschaft – verdeckt, wird der Begriff in den Sozialwissenschaften in letztlich erklärender Perspektive für die Unterscheidung von Integrationsmodi (Faist/ Ulbricht 2014) und komplementären Prozessen der Desintegration verwendet (Heitmeyer 1977). Und entgegen der Positivzeichnung von Inklusion könnte man von der soziologischen Differenzierungstheorie darauf hingewiesen werden, dass soziale Ungleichheit, Diskriminierung, Verarmung – in sozialpolitischer Sicht Phänomene von Exklusion – eigentlich Inklusionsfolgen sind, also Folgen der Art und Weise, wie sich gesellschaftliche Funktionssysteme auf Personen beziehen (Nassehi 2008).


Weitere Literatur

Thomas Faist / Christian Ulbricht (2014): Von Integration zu Teilhabe? Anmerkungen zum Verhältnis von Vergemeinschaftung und Vergesellschaftung. Bielefeld, COMCAD, (Working Papers – Center on Migration, Citizenship and Development; 130)

Frank Gesemann / Roland Roth (Hrsg.) (2009): Handbuch lokale Integrationspolitik in der Einwanderungsgesellschaft. Migration und Integration als Herausforderung von Kommunen. Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften. Siehe die Kurzrezension: https://www.pw-portal.de/rezension/30712-lokale-integrationspolitik-in-der-einwanderungsgesellschaft_36478

Frank Gesemann / Roland Roth (2016): Kommunale Flüchtlings- und Integrationspolitik. Ergebnisse einer Umfrage in Städten, Landkreisen und Gemeinden. Berlin, DESI – Institut für Demokratische Entwicklung und Soziale Integration

Frank Gesemann / Roland Roth (2017): Erfolgsfaktoren der kommunalen Integration von Geflüchteten. Berlin, Friedrich-Ebert-Stiftung/ Forum Berlin

Frank Wilhelm Heitmeyer (Hrsg.) (1977): Was treibt die Gesellschaft auseinander? Bundesrepublik Deutschland: Auf dem Weg von der Konsens- zur Konfliktgesellschaft. Band 1. Frankfurt am Main, Suhrkamp

Wilhelm Heitmeyer (Hrsg.) (1977): Was hält die Gesellschaft zusammen? Bundesrepublik Deutschland: Auf dem Weg von der Konsens- zur Konfliktgesellschaft, Band 2. Frankfurt am Main, Suhrkamp

Kommunaler Qualitätszirkel zur Integrationspolitik (2016): WIR KÖNNEN INTEGRATION. Manifest des Qualitätszirkels kommunale Integrationspolitik zum Thema Gelingende Integration von Flüchtlingen in Städten, Kreisen und Gemeinden. (URL http://www.stuttgart.de/item/show/385012; Abruf 15.03.2018)

Armin Nassehi (2008): Exklusion als soziologischer oder sozialpolitischer Begriff? In: Heinz Bude / Andreas Willisch (Hrsg.): Exklusion. Die Debatte über die „Überflüssigen“. Frankfurt am Main, Suhrkamp, S. 121-130

Ludger Pries (2015): Teilhabe in der Migrationsgesellschaft: Zwischen Assimilation und Abschaffung des Integrationsbegriffs. In: Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS)/ Universität Osnabrück: IMIS-Beiträge Heft 47, S. 7-36

 

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Werner Schiffauer, Anne Eilert, Marlene Rudloff (Hrsg.): So schaffen wir das – eine Zivilgesellschaft im Aufbruch. 90 wegweisende Projekte mit Geflüchteten

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Die Vielfalt der Zivilgesellschaft zeigt sich auch in der Flüchtlingshilfe. Foto: Geralt / PixabayDie Vielfalt der Zivilgesellschaft zeigt sich auch in der Flüchtlingshilfe. Foto: Geralt / Pixabay

 

Seit der großen Flüchtlingsbewegung im Jahr 2015 wird der politische und mediale Alltag insbesondere durch die zunehmende Sichtbarkeit rechtspopulistischer und rechtsextremer Bewegungen dominiert. Leicht aus dem Blickfeld fallen dabei – sieht man einmal von den medial präsenten Bildern der Willkommensbewegung aus dem Sommer und Herbst 2015 ab – rund 15.000 zivilgesellschaftliche Projekte, die alleine zwischen 2015 und 2016 entstanden sind. Aber handelt es sich hierbei tatsächlich um eine Neubelebung, gar Neuerfindung der deutschen Zivilgesellschaft? Um eine „Zivilgesellschaft im Aufbruch“, wie der Buchtitel suggeriert? Vor dem Hintergrund von Zeitdiagnosen, die die Tendenz zur Individualisierung und zum schwindenden gesellschaftlichen Zusammenhalt zum dominanten Paradigma des Neoliberalismus erklären, lässt sich die „gesellschaftspolitische Relevanz“ (13), die Werner Schiffauer im Einleitungskapitel postuliert, in der Tat nicht leugnen: Die Bürgerbewegung zeigt schonungslos die Schwachstellen und Konstruktionsfehler des homo oeconomicus auf, der sich allen politischen Bemühungen und wirtschaftlichen Konkurrenzsituationen zum Trotz offenbar immer noch ein nicht zu unterschätzendes Ausmaß an sozialem Verantwortungsgefühl und ethisch-moralischem Gewissen leisten kann. Die sogenannte Flüchtlingskrise hat hier offensichtlich verloren geglaubte Tugenden wieder zum Vorschein gebracht. Aber gebietet es sich deshalb gleich, davon zu sprechen, dass es sich hierbei nicht um eine humanitäre, sondern eine „hauptsächlich politische Bewegung“ (15) handele? Dies ist nämlich die Hauptthese der Herausgeber*innen.

Ihre Beobachtung gründen sie auf die Auswertung der im Buch vorgestellten 90 zivilgesellschaftlichen Projekte mit Geflüchteten. Die jeweils zwei- bis dreiseitige Darstellung der Projekte ist dabei in thematischen Blöcken organisiert, die beispielsweise Wohnen und Unterbringung, Psychosoziale Beratung, Amtshilfe, Bildung und Ausbildung, Arbeitsvermittlung oder Freizeitprojekte umfassen. Diese thematische Untergliederung macht das Buch nicht nur aus sozialwissenschaftlichen Gesichtspunkten interessant, sondern erlaubt zudem zivilgesellschaftlich Aktiven das gezielte Suchen nach Erfahrungsberichten, die für die eigene Praxisarbeit mit Geflüchteten von Interesse sein können. Denn darum handelt es sich bei den Beiträgen in erster Linie: knappe Erfahrungsberichte, welche die verschiedenen Projekte kurz in den lokalen Entstehungszusammenhang einordnen, Projektinhalte und beteiligte Akteure benennen und ein erstes Zwischenfazit ziehen. Eine (ansatzweise) sozialwissenschaftliche Deutung und Einordnung findet sich ausschließlich in der bereits zitierten Einleitung.

Alles in allem handelt es sich also um ein spannendes Buch, das nicht zuletzt zum Stöbern und Querlesen einlädt. Um aber zur entscheidenden Frage zurückzukehren: Was ist denn nun das explizit Politische an der neuen zivilgesellschaftlichen Bewegung? Schiffauer stützt seine Einschätzung auf ein breit angelegtes Politikverständnis, das in Anlehnung an Hannah Arendt den Kern des Politischen in der Begründung eines Gemeinwesens von einander zunächst Fremden durch gegenseitige Anerkennung verortet. Und in der Tat berührt das bürgerschaftliche Engagement in der Arbeit mit Geflüchteten den Kern des Politischen, indem es in ganz explizitem Zusammenhang mit der Frage steht, in welcher Gesellschaft wir auf welche Weise miteinander leben möchten. Zwar spielen in vereinzelten Fällen durchaus auch pragmatische Antriebskräfte eine Rolle – wenn sich etwa im brandenburgischen Golzow überhaupt nur deshalb Akzeptanz für die Aufnahme einer Handvoll Geflüchteter generieren lässt, weil sich dank der zwei hinzugezogenen Kinder die drohende Schulschließung verhindern lässt. In der überwiegenden Mehrheit der Fälle handelt es sich jedoch um weitgehend selbstloses Engagement, das mit dem Wunsch nach einer besseren Gesellschaft verbunden ist. Nun ist es allerdings von einem zivilgesellschaftlichen Engagement, das direkt oder indirekt Kernfragen des Politischen berührt, hin zu einer politischen Bewegung kein zwangsläufiger und oft sogar ein weiter Weg. So konstatiert auch Schiffauer an anderer Stelle, dass die „Schwäche der Bewegung [...] allerdings gerade in dem Fehlen einer überregionalen Stimme“ (28) liege und dass auf lange Sicht eine Politisierung und die Entwicklung eines übergreifenden Selbstverständnisses und Profils erforderlich sei. Hier ist zumindest Skepsis angebracht, ob und wann eine solche Entwicklung eintreten kann – obwohl die Bewegung allen Unkenrufen und medialen Abflauungstendenzen zum Trotz seit gut zwei Jahren eine überraschende Beständigkeit an den Tag legt.

Liest man die Beiträge des Bandes, so ließe sich sarkastisch formulieren, dass, wer auf die Entstehung einer nachhaltigen politischen Bewegung mit klar umrissenen (wenn auch breit formulierten) gesellschaftlichen Zielvorstellungen und politischen Forderungen hofft, am kurzfristigen Erfolg der zivilgesellschaftlichen Projekte kein allzu großes Interesse haben dürfte. Denn es scheint, als ob der Nährboden für eine Politisierung (im Sinne einer gesamtgesellschaftlich bezogenen Reflexion, die über den lokalen Kontext hinausgeht) vor allem dort aufscheint, wo der Arbeit von ehrenamtlich Engagierten immer wieder Hindernisse seitens der Behörden und der Politik in den Weg gestellt werden. Und dies ist leider gar nicht selten der Fall – etwa, wenn Asylverfahren verschleppt und somit Planungssicherheit und Motivation bei Geflüchteten wie auch ehrenamtlich Aktiven beeinträchtigt werden. Oder wenn Initiativen wie Geflüchteten unnötige und disziplinierende bürokratische Hürden aufgezwungen und der Weg zur Bildung und Ausbildung versperrt werden und damit den Integrationsprozess behindern. Ganz allgemein fehlt es oftmals auch an der notwendigen (finanziellen wie ideellen) Unterstützung durch Politik und Verwaltung, was den Fortbestand zahlreicher Projekte zu einem täglichen Kampf macht.

Gleichsam lassen sich auch Positivbeispiele finden. So arbeiten etwa in Nürnberg Stadtverwaltung und zivilgesellschaftliche Akteure von Beginn an auf Augenhöhe zusammen, die Stadt unterstützt die Arbeit der Freiwilligen-Verbände sowohl finanziell wie auch personell und fördert darüber hinaus eine reibungslose Koordination der unterschiedlichen Projekte, in denen sowohl Alteingesessene mit und ohne Migrationshintergrund als auch Geflüchtete zusammenfinden. Die hier zu beobachtende erfolgreiche Arbeit mit Geflüchteten bietet wenig Anlass zu weiterreichenden Politisierungserscheinungen – ihren Beitrag zu einer besseren Gesellschaft leistet sie freilich trotzdem.

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Zuwanderung, Flucht, Integration. Ein etabliertes Forschungsfeld und neue Fragen

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Grafik: PixabayGrafik: Pixabay

 

Gliederung

1. Einleitung

2. Gesellschaftliche Auswirkungen des Fluchtgeschehens
a) Regieren in der Einwanderungsgesellschaft
b) Ängste der politischen Mitte

3. Institutionelle Diskriminierungen?
a) Praxis der Asylverwaltung
b) Restriktionen der Arbeitsmarkintegration

4. Demokratietheoretische Bewertung
a) Impulse der Migration für Demokratisierung
b) Erweiterte Staatsbürgerschaft?

5. Kommunale Ebene
a) Eigenständige Arena der Integration?
b) Internationale Migration im Fokus der Stadt- und Raumsoziologie

6. Eine politische Theorie des Flüchtlings

7. Ein Zwischenstand der Diskussion

Literatur



1. Einleitung

Die Zahlen sind bekannt: In den Jahren 2008 und 2009 wies Deutschland einen negativen Wanderungssaldo auf, 2010 bis 2014 stieg die Nettozuwanderung kontinuierlich und 2015 erreichte sie mit einer Größenordnung von rund 1,1 Millionen Personen ihren bisherigen Höhepunkt seit Gründung der Bundesrepublik.

Auf die politischen, administrativen und sozialen Herausforderungen der Fluchtmigration hat die hiesige Forschungslandschaft bemerkenswert schnell reagiert. Formen, Verlauf und Auswirkungen der gegenwärtigen Zuwanderungsprozesse stehen ebenso im Fokus von Universitäten (unter anderen Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien, IMIS, Universität Osnabrück; europäisches forum für migrationsstudien e. V. efms, Universität Bamberg; Berlin Institut für empirische Integrations- und Migrationsforschung, BIM, Humboldt Universität Berlin) wie von außeruniversitären Forschungseinrichtungen (Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, WZB; Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, DIW, Berlin; Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, IAB, Nürnberg). Schon 2015 haben das IAB und das DIW in Zusammenarbeit mit dem Forschungszentrum Migration, Integration und Asyl im Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) die Panelstudie „Leben in Deutschland – IAB-BAMF-SOEP-Befragung Geflüchteter“ initiiert. Als Längsschnittuntersuchung angelegt geht es dabei – gerade angesichts der hohen Heterogenität der Gruppen – um die langfristige Erhebung von Daten über Erwerbsbiografien und Lebenslagen von Flüchtlingen (Brücker et al. 2016).

Mit der Publikation zeitnaher, anwendungsbezogener Studien beteiligen sich auch Stiftungen wie der Sachverständigenrat Deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR), die Bertelsmann Stiftung oder die Stiftung Mercator an der Debatte. Jüngst haben, gefördert vom Bundesministerium für Bildung und Forschung, das IMIS und das Bonner Friedens- und Konfliktforschungszentrum (BICC) eine Website zur Vernetzung der Flüchtlingsforschung eingerichtet (https://flucht-forschung-transfer.de). Allerdings ist Migrations- und Integrationsforschung keineswegs ein neuer Schwerpunkt; das Sozialwissenschaftliche Forschungsinformationssystem (SOFIS) weist allein zwischen 1999 und 2008 rund 3.500 einschlägige Forschungsvorhaben und über 9.000 Publikationen aus (Schimany / Schock 2010).

Dass es sich um ein etabliertes Forschungsfeld handelt, betonen Martina Sauer und Heinz Ulrich Brinkmann in dem von ihnen herausgegebenen Sammelband „Einwanderungsgesellschaft Deutschland“ (2016). Die Konzeption als Lehrbuch, dessen Beiträge den jeweiligen Forschungsstand relevanter Teilfragestellungen systematisch rekapitulieren und die politische Rahmung des Zugangs zum Thema folgen einer normalisierenden Sicht auf Prozesse der Einwanderung. Übergreifende Prämisse der Aufsätze ist nämlich der mit der Neufassung des Staatsangehörigkeitsgesetzes 2000 eingeleitete Paradigmenwechsel der deutschen Politik, der über unterschiedliche Etappen – vom Zuwanderungsgesetz 2005 bis zum Anerkennungsgesetz 2011 – zur politischen Akzeptanz von Einwanderung geführt hat (1 ff.). Behandelt werden historische und soziologische Aspekte des Migrationsgeschehens, Entwicklungen in ausgewählten Politikbereichen und kollektive Fremd- sowie Selbstdeutungen; der Schwerpunkt liegt auf Fragen der Integration und es überwiegt eine nüchtern-deskriptive Form der Darstellung.

Nicht alle der hier vorgestellten Publikationen teilen diese normalisierende Perspektive; sortiert man die von ihnen aufgegriffenen Themen, dann zeichnen sich fünf aus der aktuellen Zuwanderung hervorgehende Fragestellungen ab.

  1. Auswirkungen des Fluchtgeschehens auf die deutsche Aufnahmegesellschaft vor allem mit Blick auf Veränderungen im Wählerverhalten,
    Ausbreitung des Rechtspopulismus und Entwürfe eines neuen Narrativs als Einwanderungsgesellschaft.
  2. Formen institutioneller Diskriminierungen, die sich in der Asylverwaltung und der Arbeitsmarktintegration zeigen.
  3. Demokratietheoretische Bewertung des politischen Umgangs mit Migration und Flucht.
  4. Bandbreite von Integrationspraktiken auf lokaler und kommunaler Ebene.
  5. Politische Bedeutung undokumentierter (‚irregulärer’) Flucht.

2. Gesellschaftliche Auswirkungen des Fluchtgeschehens

a) Regieren in der Einwanderungsgesellschaft

Impulse zur Integrationsdebatte aus Sicht der Regierungsforschung will der Sammelband vermitteln, der in der praxisorientierten Studienreihe der NRW School of Governance erschienen ist (Bieber et. al. 2017). Den Autorinnen und Autoren – mehrheitlich an der Universität Duisburg-Essen tätig – geht es um „Denkanstöße“; angesichts der hohen Zahl von 25 eher kurzen Beiträgen bleibt es vielfach bei Schlaglichtern, die die jeweils diskutierten Aspekte in bekannte Trends einordnen.

Das Themenfeld „Politikmanagement in der Einwanderungsgesellschaft“ eröffnet Karl-Rudolf Korte mit der These, die Flüchtlingspolitik als Policy auf dem Wählermarkt rücke Identitätsfragen ins Zentrum und fordere von den Verfahren repräsentativer Demokratie einen Umgang mit zunehmender gesellschaftlicher Verschiedenheit, der Ängste vor Differenz auffängt. Kurz angerissen werden Steuerungsprobleme an der Schnittstelle nationaler Regelung von Arbeitsmigration und europäischer Koordination des Fluchtgeschehens (Hans-Joachim Lauth), bürokratische Restriktionen des BAMF (Nicolai Dose), Möglichkeiten von Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene (Andreas Kost) und organisatorische Entscheidungen der Bundesregierung, die politische Koordination der Flüchtlingspolitik an das Kanzleramt zu binden (Martin Florack).

Eine zweite These behauptet die Entwicklung einer neuen Konfliktlinie im Parteiensystem zwischen „globalisierten Weltbürgern und nationalkonservativen Gemeinschaften“ (13). In diesem Zusammenhang werden der neue Rechtspopulismus im deutschen Parteienspektrum (Frank Decker) und die Chancen einer dauerhaften Etablierung der AfD (Ulrich von Alemann) diskutiert. Der aktuelle Erfolg der AfD in den Landtagswahlen 2016 gilt als Folge einer eingeschränkten Responsivität der etablierten Parteien gegenüber den mehrheitlich einwanderungsskeptischen Präferenzen der Wählerschaft (Marc Debus; Susanne Pickel). Regierungs- und Oppositionsparteien finden noch keine konsistente Antwort auf das Problem, dass Flucht kein Gewinnerthema darstellt (Karina Hohl) und reagieren programmatisch teils diffus, teils widersprüchlich (Michael Weigl; Timo Grunden). Allerdings haben sie sich auf Länderebene mit flexiblen Koalitionsbildungen schon auf die Notwendigkeit lagerübergreifender Mehrheiten eingestellt (Niko Switek).

Den dritten Schwerpunkt bilden Fragen der Semantik, mit der politisch über Flucht und Integration kommuniziert wird. Der landauf und landab je nach Bezugspunkt unterschiedlich interpretierte Satz Angela Merkels „Wir schaffen das“ könnte als rhetorische Technik gelesen werden, ein Faktum (Deutschland ist ein Einwanderungsland), so zu kommunizieren, dass es als Ergebnis pragmatischer, aber revidierbarer Entscheidung erscheint (Stefan Raue). Ein ähnliches Oszillieren zwischen expliziter und impliziter Bedeutung erläutert Andreas Blätte an der politischen Programmformel Vielfalt. Ursprünglich nicht auf Asyl- und Fluchtpolitik, sondern unter dem Etikett Willkommenskultur auf interkulturelle Öffnung von Verwaltungen und Organisationen bezogen, ist dieser Begriff durch seine praktischen Verwendungskontexte überwiegend positiv besetzt und führt implizit eine zweite Botschaft mit sich: „Der Multikulturalismus mag als Konzept für tot erklärt worden sein, doch im Bekenntnis zur Vielfalt lebt die Einsicht in die zu gestaltende Pluralität der Einwanderungsgesellschaft fort.“ (170)

Integrationspolitik als Querschnittsthema wird seit Langem von einschlägigen Beratungseinrichtungen begleitet, die ethnische oder kulturelle Diskriminierungen beobachten (Sabine Manzel). Martin Thunert und Christoph Bieber konstatieren gleichwohl hohen Beratungsbedarf politischer Akteure aufgrund ungesicherter Wissensbestände und befürchten zugleich, dass die typischen Beratungsakteure – gefangen im Netzwerk europäischer oder globaler Interessen – „vor allem jene Perspektiven reproduzieren, die sich entlang ideologischer Gräben längst verfestigt haben“ (125). Ihre darauf bezogenen Empfehlungen könnten indes gegensätzlicher kaum sein – während Thunert konventionell eine (vermeintlich) unabhängige Politikberatung auf der Grundlage evidenzbasierter Folgenabschätzung befürwortet, sieht Bieber immerhin spezifische Bedarfe einer ethischen Politikberatung, die Gegenstand der Arbeit des Deutschen Ethikrates werden könnte. Eine Vermengung von empirischen und ethischen Entscheidungsfragen würde verdecken, in welcher Weise sich in der Gestaltung von Integrationspolitik auch Momente kollektiver Selbstverständigung ausdrücken (Taylan Yildiz).

b) Ängste der politischen Mitte

In zahlreichen Publikationen hat die Bertelsmann Stiftung das Einwanderungsgeschehen begleitet und migrationsbedingte Vielfalt begrüßt. So wird im „Radar gesellschaftlicher Zusammenhalt“ (2014a) ein von der gesellschaftlichen Modernisierung überzeugtes Bild gezeichnet, dem zufolge soziale Kohäsion dort besonders hoch ist, wo viele Ausländer wohnen; politisch ist erkennbar, dass sich Deutschland von der repräsentativen zu einer „vielfältigen“ Demokratie bewegt, auch wenn partizipative Formen der Politikgestaltung eher Erwartungen der Bürger, weniger das Selbstverständnis der Mandatsträger spiegeln (2014b). Allerdings belegt der „Religionsmonitor“ im Verhältnis zum Islam auch gegenläufige Entwicklungen; obschon sich die Mehrheit der Muslime in Deutschland mit Staat und Gesellschaft eng verbunden sieht, begegnen ihr große Teile der Bevölkerung zunehmend mit Ablehnung (2015). An dieser Stelle setzt der Sammelband „Vielfalt statt Ausgrenzung“ (2016) an und möchte auf die Dissonanzen des „Krisenjahres“ 2015 mit zeitdiagnostischen Deutungsangeboten reagieren. Die zehn Beiträge befassen sich teils mit Aktions- und Kommunikationsformen des aktuellen Rechtspopulismus, teils geht es um Charakteristika öffentlicher Debatten, die in unterschiedlicher Weise um das Verhältnis der Mehrheitsgesellschaft zu den wie immer etikettierten „Fremden“ kreisen.

Für Patrick Gensing belegt das Zusammenspiel von NPD, AfD und einschlägigen außerparlamentarischen Oppositionsgruppen das Erstarken einer neuen rechten Bewegung, die – sich geschickt sozialer Medien, direkter Aktionen und publizistischer Tabubrüche bedienend – erfolgreicher operiert als ihre Vorläufer in den 1990er-Jahren. Unter repräsentationstheoretischen Gesichtspunkten, so Hans Vorländer, sind Demokratie und Populismus nicht vereinbar, gleichwohl markiert dieser eine Bruchstelle der repräsentativen Demokratie, die sich in einer steigenden Entkoppelung von Entscheidungssystem und Lebenswelt ausdrückt. Rechtspopulistische Kommunikationsformen sind für Denis van de Wetering zum einen durch eine vertikale („Wir“ vs. „Elite“) wie eine horizontale Abgrenzung („Wir“ vs. „die Anderen“) charakterisiert und zum anderen werden auf der Basis eines Identitätsdenkens soziale Verlusterfahrungen als moralisches Fehlverhalten bestimmter Gruppen adressiert. Wirkungen entfalten derartige Agitationen aber nicht allein durch kalkulierte Provokationen, sondern durch die als Resonanzboden fungierenden Einstellungen in der politischen Mitte. Während Gensing und Vorländer zur Gegenwehr auf die moralischen Kapazitäten der Zivilgesellschaft verweisen, fordert Wetering eine Kommunikationspraxis, die „einen auf Basis des Grundgesetzes, der Gleichwertigkeit unterschiedlicher Positionen aufruhenden [...] und nicht abschließbaren geregelten Streit über die Frage nach dem ‚Wir’“ (92) führt.

In der zweiten Gruppe von Beiträgen geht es um wünschenswerte Veränderungen des gesellschaftlichen Selbstverständnisses. In diesem Kontext erscheinen alle Versuche, die Debatte über eine deutsche Leitkultur wieder aufleben zu lassen, als Botschaft an Teile der einheimischen Bevölkerung: „Ihr müsst euch nicht ändern, obwohl eigentlich nichts mehr so ist wie früher“ (Orkan Kösemen). Diese Kulturalisierung von Fragen der sozialen Kohäsion ist nicht nur eine Form der Realitätsverleugnung, sie stellt zugleich auch eine Praxis der Ausschließung nahezu beliebiger Minderheiten dar (Sabine Achour); zumal in der Verwendung von Religionszugehörigkeit als kultureller Differenzmarkierung dient sie primär islamophoben Ressentiments (Yasemin El-Menouar). Demgegenüber sollten – so das Plädoyer – die Impulse, die von der Migration ausgehen, als Chancen einer gesellschaftlichen Öffnung verstanden werden; sie reichen weit über Integrationsmaßnahmen und Willkommenskulturen hinaus. Das könnte mit Blick auf die globalen Ungleichheitsstrukturen Perspektiven stärken, die Bewegungs- und Ansiedlungsfreiheit als Bedingung individueller Autonomie verstehen (Astrid Messerschmidt). Jenseits imaginierter Wertegemeinschaften wäre es jedenfalls wünschenswert, im rechtlichen und prozeduralen Rahmen des Grundgesetzes ein neues Narrativ auszuhandeln, in dessen Zentrum der Umgang mit Wertepluralität und Diversität steht.

 

3. Institutionelle Diskriminierungen?

a) Praxis der Asylverwaltung

Programmatisch und rechtlich weist die Asylpolitik in der Europäischen Union einen hohen Grad an vertikaler Europäisierung auf. Der Einführung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) 1999 folgten zahlreiche Vereinbarungen (wie die Dublin-Verordnungen, die Qualifikations-, Asylaufnahme- und Verfahrensrichtlinien), die sowohl eine rechtliche Harmonisierung wie eine länderübergreifende Verwaltungskooperation absichern sollten. Bis heute haben diese Übereinkünfte keine Konvergenz der nationalen Asylverfahrenspraktiken herstellen können – zwischen den Mitgliedstaaten bestehen große Unterschiede nicht nur in der Zahl der gestellten Asylanträge, sondern ebenso in Verfahrenslängen, Bewilligungschancen und Formen der Unterbringung. Allerdings ergeben sich auch innerhalb eines Mitgliedstaates – wie Lisa Riedel und Gerald Schneider (2017) am deutschen Beispiel für die Anerkennungsquoten von Flüchtlingen im Zeitraum von 2010 bis 2015 untersuchen – erhebliche regionale Abweichungen. Obschon das Anerkennungsverfahren unter das Bundesrecht fällt und formelle Entscheidungen vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) als Bundesbehörde und deren Außenstellen vollzogen werden, bewegen sich die durchschnittlichen Anerkennungsquoten zwischen 37 Prozent (Bremen) und 15,4 Prozent (Brandenburg), die Ablehnungsquoten zwischen 30 Prozent (Saarland) und 50,1 Prozent (Sachsen-Anhalt). In der Tendenz weist die mithilfe eines Paneldesigns durchgeführte statistische Analyse Zusammenhänge von Anerkennungs- beziehungsweise Ablehnungsquoten mit sozioökonomischen Faktoren (Einwohnerzahl des Bundeslandes), administrativen Ressourcen und der Anzahl fremdenfeindlicher Übergriffe im Vorjahr aus. Auf der Basis der Prinzipal-Agent-Theorie sehen Riedel/Schneider in diesen Unterschieden einen Interessenkonflikt zwischen der zentralstaatlichen und der dezentralen Ebene, mit dem ein „Potenzial zur Diskriminierung [entsteht], das auch teilweise von den Entscheidern in den Außenstellen des BAMF in den einzelnen Bundesländern genutzt wird“ (42).

Zu fragen wäre, ob die konzeptionellen Prämissen der Prinzipal-Agent-Theorie und darauf beruhende Annahmen einer hiercharchischen Kontextsteuerung ausreichen, um die Differenzen der dezentralen Anerkennungsquoten erklären zu können. Folgt man Christian Lahusen (2016), dann machen mikrosoziologische Studien zum Verwaltungshandeln vielmehr plausibel, dass die Behördenpraxis auf der Sachbearbeitungsebene „eigenen Interaktions- und Entscheidungszwängen unterliegt, die von den formalen Organisationszielen und -routinen abweichen können“ (122).

Der Blick ins Innere der Asylverwaltungen ist mindestens ebenso relevant wie die Analyse von Asylrecht und -politik auf Makroebene, weil sich erst auf der Ebene des lokalen administrativen Vollzugs staatliche Herrschaft durch Entscheidungen über Verbleib, Status und Gestaltung des Aufenthalts von Asylsuchenden realisiert. Die Beiträge des von Christian Lahusen und Stephanie Schneider herausgegebenen Sammelbandes (2017) nehmen deshalb eine mikroanalytische Sicht auf das administrative Handeln ein und vergleichen anhand ethnografisch durchgeführter Fallstudien Asylverwaltungspraktiken in Deutschland, Schweden, Österreich und der Schweiz. Dabei wird deutlich, dass die Sachbearbeitung an dieser Stelle spezifischen Dilemmata ausgesetzt ist. Angesichts zunehmender Standardisierung administrativer Massenabfertigung müssen professionellen Kriterien genügende, letztlich gerichtsfeste Einzelfallentscheidungen getroffen werden. Dies geschieht typisch unter hoher Ungewissheit über die jeweilige Sachlage, die im Verfahren in entscheidungsrelevante Fakten und daraus abgeleitete eindeutige Beurteilungen transformiert werden muss.

Aus diesen widersprüchlichen Anforderungen ergeben sich Handlungsspielräume, die situativ und abhängig von konkreten organisatorischen Bedingungen, Arbeitsroutinen und professionsbezogenen Leitbildern wahrgenommen werden. An dem von Stephanie Schneider und Kristina Wottrich durchgeführten deutsch-schwedischen Vergleich sind Unterschiede der administrativen Praktiken sehr gut erkennbar: Die zuständige schwedische Behörde fördert „deliberative Formen der Fallbearbeitung, die pragmatisch und auf die Herstellung von Konsens über die zu treffende Entscheidung ausgerichtet sind“, damit führt der hohe Grad an mündlichen Abstimmungen unter den Mitarbeitenden „zu weitgehend homogenen Deutungs- und Denkweisen innerhalb der Behörde“. Demgegenüber erscheint das Verfahren des BAMF dezisionistischer angelegt: Es dominiert das Prinzip der Aktenmäßigkeit, Kontrollen erfolgen über hierarchische Befehlsketten vor und nach Anhörungen und es liegt „hauptsächlich an den einzelnen Sachbearbeiter*innen, in der konkreten Situation ‚professionell’ zu handeln und die richtigen Fragen zu stellen“ (103 f.). Gerade das Asylverfahren, das die Asylsuchenden einer Verwaltungspraxis unterwirft, deren Spielregeln sie nicht kennen, sind diese qualitativen Analysen der internen Entscheidungsprozesse in Asylverwaltungen auch eine unverzichtbare „Aufklärung über die Lage der Antragstellerinnen und Antragsteller“ (9).

b) Restriktionen der Arbeitsmarktintegration

Es ist beileibe keine neue Einsicht, dass eine verlässliche Integration von Zuwanderern, die im Land bleiben wollen, ohne Integration in den Arbeitsmarkt nicht gelingen kann. Aus einer Vielzahl von Untersuchungen geht hervor, dass die Arbeitsmarktchancen von Personen mit Migrationshintergrund deutlich schlechter sind als die der einheimischen Bevölkerung, seit Jahren ist deren Arbeitslosenquote etwa doppelt so hoch. Diese Differenz – darüber besteht in der Forschung nahezu Konsens – beruht auf Unterschieden der individuellen Risikostruktur (Qualifikation, Beschäftigungsbereich, Nichtanerkennung von im Ausland erworbenen Ausbildungen), die strukturell mit langfristigen Defiziten der deutschen Migrationspolitik verknüpft sind. Diese Einschätzung gewinnt angesichts der aktuellen und zu erwartenden Arbeitsmarktzugänge von Geflüchteten erheblich an Brisanz (Knuth 2016). Bis Ende 2016 wurde mit etwa 350.000 bis 400.000 und für 2017 mit weiteren rund 180.000 Neuzugängen (anerkannte Asylberechtigte, Flüchtlinge oder subsidiär Schutzberechtigte) gerechnet. Soweit es sich bis jetzt beurteilen lässt, handelt es sich um eine Gruppe mit stark polarisiertem Bildungsstand – knapp die Hälfte verfügt über ein (schulisches) Qualifikationsniveau etwa der Sekundarstufe II, bei einem erheblichen Teil liegt das Niveau jedoch deutlich darunter. Es ist davon auszugehen, dass ein großer Teil der Geflüchteten, wenn nicht sogar die Mehrheit, an möglichst kurzfristiger Arbeitsaufnahme interessiert ist und diese kann sich realistischerweise nur auf den Teilarbeitsmarkt für Hilfstätigkeiten richten. Aber gerade in diesem Segment weist der deutsche Arbeitsmarkt einen – wie Knuth hervorhebt – strukturellen Überschuss an Ungelernten auf, die keine Beschäftigung finden; angesichts dieser Ausgangslage dürfte die Arbeitsmarktintegration von Flüchtlingen im Segment der Hilfstätigkeiten nur für einen kleineren Teil aussichtsreich sein.

Der Status quo der Arbeitsmarktintegration jedoch wird von dem Widerspruch zwischen der zu einem erheblichen Teil von ehrenamtlichem Engagement getragenen Willkommenskultur einerseits und andererseits strukturellen Restriktionen im institutionellen Rahmen des Beschäftigungssystems geprägt. Die Kaskade der Rechtsvorschriften, die den Zugang zum Arbeitsmarkt für Geflüchtete reguliert (Asylgesetz, Aufenthaltsgesetz, Beschäftigungsverordnung, Asylbewerberleistungsgesetz sowie die Sozialgesetzbücher II, III, VIII), entspricht „immer noch der traditionellen Logik, dass Deutschland kein Einwanderungsland sei und dass Inländer_innen vor der Konkurrenz von Ausländer_innen geschützt werden müssten“ (10). Die besonders mit Blick auf den Fachkräftemangel gewünschte Öffnung des Arbeitsmarktes für qualifizierte Zuwanderung erschöpfte sich bisher in punktuellen Änderungen – und dies mit eher bescheidenen Effekten. Die Zusammenarbeit der beiden zentralen Institutionen – den Arbeitsagenturen (SGB III) und den Jobcentern sowie den zugelassenen kommunalen Trägern (SGB II) – führt bei der Zielgruppe der Geflüchteten zu aufwändigen, vielfach ineffizienten Koordinationsprozessen. Dies ist vor allem darin begründet, weil die Rechtskreislogik eine Trennung der Zuständigkeiten definiert – SGB III: Flüchtlinge mit Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz, SGB II: anerkannte Flüchtlinge –, die eine übergreifende Betreuungs- und Integrationsstrategie nur in Ausnahmen zulässt (Büschel et. al. 2015: 24 ff.). In dieser Widersprüchlichkeit von Regelungen, Instrumenten und Akteursbeziehungen sieht Knuth die Folgen einer Konstellation, „in der sich die Politik durch die Irritation von relevanten Teilen der Bevölkerung über den raschen gesellschaftlichen Wandel, unter anderem durch Zuwanderung, veranlasst sieht, zugleich Schließung zu demonstrieren und Zuwanderer und Zuwanderinnen abzuschrecken“ (10).

 

4. Demokratietheoretische Bewertung

a) Impulse der Migration für Demokratisierung

Grundlegende Fragen zum Zusammenhang von Migration und Demokratie müssen im Rahmen des Nationalstaats immer wieder neu verhandelt werden. Von dieser Prämisse ausgehend setzt sich der von Stefan Rother herausgegebene Sammelband (2017) mit Ansatzpunkten einer Fortschreibung demokratischer Verfahren auseinander. Bezogen auf Staatsbürgerschaft, politische Rechte und Möglichkeiten der Partizipation werden Konturen einer Integrationspolitik entworfen, die keine Unterschiede zwischen Einwanderern und Flüchtlingen macht.

Die Annahme, im Rahmen einer an Gleichheitsprinzipien ausgerichteten Integrationspolitik könnte Migration zur „Demokratisierung der Demokratie“ selbst beitragen, bildet die normative Klammer der Beiträge von Dieter Oberndörfer und Axel Schulte. Oberndörfer rekapituliert den zähen Prozess, in dem sich Deutschland gegen massive ideologische Widerstände für Zuwanderung öffnete. Über lange Perioden nur halbherzig unter dem Motto „Integration ja, aber keine Einwanderung“ (27) erfolgt, ist seit Beginn der 2000er-Jahre eine Eigendynamik des Geschehens zu beobachten, bei der Bedarfe der Ökonomie und die demografische Entwicklung Einwanderung zwingend machen. Die Glaubwürdigkeit der Demokratie bewährt sich dann in dem Maße, in dem die im Grundgesetz kodifizierten menschenrechtlichen Standards tatsächlich für Bürger unterschiedlicher ethnokultureller Herkunft und Prägung Geltung erlangen (18 f.). Noch stärker stellt Schulte – unter Rückgriff auf die Demokratiekonzeption Norberto Bobbios – Diskrepanzen zwischen den normativen Versprechen liberaler Demokratie und der auf Migration bezogenen Integrationspolitik heraus. Für den deutschen Fall betrifft das über Regulierungen des Aufenthaltsrechts und des Erwerbs der Staatsbürgerschaft hinaus in besonderem Maße die politischen Bürgerrechte: „Vom demokratischen Ideal der gleichen politischen Freiheit her ist eine Einbeziehung der Immigranten in das Wahlrecht und bei Abstimmungen auf allen politischen Ebenen eine conditio sine qua non.“ (78)

b) Erweiterte Staatsbürgerschaft?

Normative, begriffliche und empirische Einwände gegen einen methodologischen Nationalismus, der die Kongruenz von Territorium, staatlichem Gewaltmonopol und Bürgerrechte verleihender politischer Gemeinschaft als analytischen Bezugspunkt wählt, finden in der aktuellen Debatte zweifellos hohe Zustimmung. Denn im Zuge steigender trans- und supranationaler Verflechtungen, so heben Andrea Schlenker und Joachim Blatter hervor, erodieren die Grundannahmen des Modells: „Die Kongruenz zwischen Autoren, Arenen, Agenten und Adressaten demokratischer Entscheidungsprozesse wird kontingent. Immigration und Emigration führen zu einer wachsenden Inkongruenz zwischen den BewohnerInnen und StaatsbürgerInnen sowohl in Entsende- als auch in Aufnahmeländern. Auch das Aufkommen von supranationalen und transnationalen Arenen politischer Entscheidungsfindung wird nicht automatisch von entsprechenden Formen und Grenzen von Bürgerschaft begleitet.“ (114) Von diesem Befund ausgehend analysieren Schlenker und Blatter sehr detailliert das Spektrum möglicher Erweiterungen von demokratischer Bürgerschaft zwischen den beiden Polen klassischer (westfälischer) und postnationaler (globaler) Staatsbürgerschaft. Sie entwerfen für diese Zwecke eine zweidimensionale Typologie, die zur einen Seite die (singuläre, multiple, universelle) Referenzgemeinschaft und zur anderen Seite die jeweilige (nationale, grenzüberschreitende, supranationale) Arena der Wahrnehmung von Rechten abbildet. Die vergleichende Diskussion möglicher Modelle versucht anhand des aktuellen Diskussionsstandes normative Bewertungen und empirische Verbreitung zu berücksichtigen. Bei der dabei gewonnenen Einschätzung sind zwei Aspekte besonders hervorzuheben. Auf der einen Seite dominiert in der normativen Debatte das Konzept universeller Staatsbürgerschaft, das eine Gemeinschaft aller Menschen und eine globale Demokratie voraussetzt; allerdings verfügt es, was die Realisierbarkeit kosmopolitischer Rechte, Identitäten und Praktiken betrifft, nur über eine sehr schwache empirische Basis. Auf der anderen Seite gewinnen seit Kurzem Mehrfachbürgerschaften – wie beispielhaft die Europäische Bürgerschaft – und entsprechende transnationale Arenen sowohl empirisch wie auch normativ an Bedeutung. Jenseits von Traditionalismus und Kosmopolitismus könnten sie das Potenzial besitzen, „die externen Effekte nationaler Politik in den nationalstaatlichen Willensbildungsprozess einzubringen, ohne dass damit gleichzeitig die Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse immer weiter weg von den BürgerInnen stattfinden müssen“ (131).

 

5. Kommunale Ebene

a) Eigenständige Arena der Integration?

In inspirierender Weise kontrastiert Oliver Schmidtke (Rothers 2017) die langjährige kanadische Praxis des Multikulturalismus und die im europäischen Kontext – hier überwiegend von politischen Eliten – geführten Debatten über kulturelle Differenz. Während es in Kanada unter anderem durch Mainstreaming von migrations- und integrationsspezifischen Belangen in den relevanten Politikbereichen gelungen scheint, Anerkennungsansprüche kultureller Minderheiten im politischen Prozess zu verstetigen, überwiegt in hiesigen Diskussionen die Befürchtung, Identitätskonflikte seien eine Herausforderung für den gesellschaftlichen Zusammenhalt, die das Konfliktregelungspotenzial demokratischer Verfahren übersteigen. Interessant ist in diesem Zusammenhang die Beobachtung, dass es auf regionaler und lokaler Ebene, also unterhalb der nationalen Rhetoriken, zunehmend Beispiele gibt, „wie in der Alltagspraxis der Umgang mit kultureller Differenz produktiv mit demokratischen Verfahren verbunden wird“ (87). Als sehr plausibel erscheint die Überlegung, dass im europäischen Mehrebenensystem der lokale und regionale Kontext eine eigenständige Arena in Fragen kultureller Differenzen bildet. Anhand eigener Fallstudien hebt Schmidtke hervor, dass regionale und insbesondere lokale Kontexte spezifische Gelegenheitsstrukturen für politische Teilhabe mindestens konsultativer Art und Formen kollektiver Interessenwahrnehmung für Migranten- und Minderheitenorganisationen eröffnen. Diese Eigenlogik räumlicher – typisch urbaner – Handlungszusammenhänge könnte erklären, warum sich der regionale Kontext vielfach als immun erweist gegenüber den dramatisierenden Debatten über die Gefahren von Identitätspolitik auf nationaler Ebene (98 f.).

Empirisch und konzeptionell wird diese Einschätzung durch Andreas Kewes (Rothers 2017) Vorschlag der Analyseperspektive einer „urban citzenship“ gestützt. In der Diskussion zum Ansatz postnationaler Staatsangehörigkeit wird dem Status der citizenship, der gleichermaßen bürgerliche, politische und soziale Rechte einschließt, der des denizenship gegenübergestellt, der typisch die um politische Rechte beschnittene Position von Einwanderern markiert. Unterhalb dieser normativen postnationalen Debatte haben sich, gestützt auf die kommunalen Ressourcen in den integrationsrelevanten Politikbereichen Sicherheit, Bildung, Arbeit, „reale Praxen menschlichen Zusammenlebens entwickelt, die sich nicht mehr ausreichend mit Inanspruchnahme von Rechten beschreiben lassen“ (144). Empirisch lassen sich diese Beteiligungsformen als Foren beschreiben, die auf lokaler Ebene – vielfach im Rahmen von stadtteilbezogener Sozialarbeit, Sozialraumplanung und Quartiersmanagement – individuellen wie kollektiven Akteuren Mitsprachemöglichkeiten unabhängig von der Staatsbürgerschaft eröffnen. Zwar bleibt urban citizenship rechtlich prekär und ist zudem in seiner praktischen Ausgestaltung von der jeweiligen kommunalpolitischen Agenda abhängig, aber hier zeichnen sich Prozesse ab, in denen konkrete Netzwerkarbeit vor Ort eine faktische Ergänzungsfunktion für die politische Repräsentation in Parlamenten erfüllt.

Aktuelle Praxisberichte der kommunalen Integrationsarbeit enthält ein vom Deutschen Verein für öffentliche und private Fürsorge initiierter Sammelband (Hartwig / Kroneberg 2016). Die Beiträge zeigen auf, „welche positiven Aspekte Zuwanderung für Deutschland hat“ (21). Anhand unterschiedlicher Handlungsfelder – Zugänge in Arbeit, Ausbildung und Studium, Wohnraumversorgung, Gesundheitsversorgung, Betreuung minderjähriger Flüchtlinge – unterstreichen die Autorinnen und Autoren, dass eine nachhaltige Integration der Geflüchteten nur als langfristiger Prozess gedacht werden kann, der von allen beteiligten Akteuren erhebliche Anpassungsleistungen erfordert. Das betrifft nicht nur die interkulturelle Öffnung der relevanten Organisationen – also Regeldienste, Kammern, Unternehmen, Hochschulen –, sondern ebenso eine sensible und verlässliche Zusammenarbeit mit Migrantenorganisationen und zivilgesellschaftlichen Netzwerken. Mit ihrer Nähe zu konkreten Fällen unterscheiden sich diese Selbstbeschreibungen der praktischen Arbeit mit Geflüchteten deutlich von der eher systematisierenden Perspektive der hier besprochenen akademischen Texte. Dabei markiert die Praxisperspektive etwas, was in der akademischen Terminologie in dieser Form nicht benannt wird: Eine Grundvoraussetzung der Beiträge, die die positive Seite der Flüchtlingsaufnahme belegen, sei: „Haltung ist wichtig!“ (21) Als besonders instruktives Beispiel für diesen Faktor liest sich die Erklärung des Oberbürgermeisters der Stadt Goslar, einer Kommune, die zu den Verlierern der demografischen Entwicklung zählt: „Ob es gelingt, Sprache und Bildung, Wohnen und Arbeit für die Flüchtlinge und ihre Kinder zu organisieren, liegt nur an uns.“ (77)

b) Internationale Migration im Fokus der Stadt- und Raumsoziologie

Für die Soziologie und hier primär die Stadt- und Migrationssoziologie betreffen internationale Migration und Integration wesentlich den urbanen Raum und sie hat diese Phänomene deutlich früher als die Politikwissenschaft vor allem auf kommunaler Ebene thematisiert. Dies nicht zuletzt deshalb, weil die Großstädte Integration von Migranten schon als eigenes Politikfeld behandelt haben, während auf der nationalen Ebene von der deutschen Einwanderungsgesellschaft noch keine Rede war. Im Forschungsbericht der Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Gans 2014) geht es zum einen um zentrale Ansätze einer raumtheoretisch reflektierten Migrationsforschung. Dazu gehören poststrukturalistische Raumkonzepte, die Räume als soziale Konstruktionen verstehen, die – eingelassen in gesellschaftliche Machtverhältnisse – dem Sozialen weder vorgeordnet sind noch unabhängig von ihm bestehen (Georg Glasze / Andreas Pott); Analysen der langfristigen Veränderungen von Zuwanderungsmustern nach und Formen der ethnischen Segregation in Deutschland (Paul Gans / Birgit Glorius; Stefan Fina / Ansgar Schmitz-Veltin / Stefan Siedentop) und deren zunehmend komplexere Auswirkungen auf die hiesige Siedlungsentwicklung (Paul Gans / Claus Schlömer). Zum anderen setzen sich die Beitragsautor*innen intensiv mit kommunalen Integrationskonzepten und Leitbildern auseinander. Es waren zuerst die Städte, die den semantischen Wechsel von Assimilation zur Interkulturalität betrieben haben; typischerweise ist Integrationspolitik dann als Querschnittsaufgabe mit enger Anbindung an die Verwaltungsspitze etabliert worden. Wenigstens konzeptionell ist eine interkulturell angelegte Integrationspolitik durch die Abkehr vom sogenannten Defizitansatz (der Zuwanderer als Abweichungen von gesellschaftlichen Normalitätsstandards wahrnimmt), ressortübergreifende Handlungsansätze und Aufwertung der Beteiligung von gesellschaftlichen Gruppen charakterisiert. Kritisch heben die Beiträge drei Widersprüche kommunaler Politik hervor, die mit Blick auf die aktuellen Anforderungen der Integration von Geflüchteten steigende Bedeutung haben (Norbert Gestring). Angesichts der föderativen Zuständigkeiten der relevanten Funktionssysteme Arbeit, Bildung und Wohnen (und deren finanzpolitischen Implikationen) können die Kommunen bestenfalls als Moderatoren von Integrationsprozessen, nicht aber als deren Akteure auftreten. Bisher ist der im Kontext interkultureller Ansätze verwendete Kulturbegriff mehrdeutig, er lässt auch eine kulturalisierende Verwendung zu, die gesellschaftliche Probleme kulturellen Unterschieden zuschreibt (Christina West).

Damit hängt drittens das in einschlägigen Programmen zur Stadtteilentwicklung immer noch enthaltene Leitbild der sozialen und ethnischen Mischung von Quartieren zusammen, mit dem ethnische Segregation mindestens implizit als Struktur dargestellt wird, die „Parallelgesellschaften“ begünstigt. Diese Sicht wird von den verfügbaren empirischen Daten der Stadtforschung nicht gestützt; wenn von Quartieren benachteiligende Effekte ausgehen, dann sind das Folgen sozioökonomischer Ausgrenzung, Desinvestitionen und Stigmatisierung von außen (Andreas Farwick; Jens Dangschat / Monika Alisch).

 

6. Eine politische Theorie des Flüchtlings

Während sich die Mehrheit der Beiträge zur Integrationspolitik mit unterschiedlichen Regulierungen von Migration als Statuspassage befassen und demokratietheoretische Analysen die mit der Institution der Staatsbürgerschaft verbundenen ausschließenden Effekte problematisieren, setzt sich Julia Schulze-Wessel (2017) explizit mit der Situation jener Flüchtlinge auseinander, denen der Zugang zu den europäischen Zielländern verwehrt wird. Etliche Zeitdiagnosen, die das 21. als das Jahrhundert der Migration beschreiben, berufen sich auf Hannah Arendts Analysen des massenhaften Rechtsausschlusses von Minderheiten nach dem Ersten Weltkrieg. Auch Giorgio Agamben schließt mit seiner Deutung von Flüchtlingen, denen aufgrund eines kategorischen Ausschlusses vom Recht nur noch das „nackte Leben“ bleibe, an Arendt an.

Für Schulze-Wessel sind diese zustimmenden Bezüge auf die von Arendt dezidiert in „Elemente und Ursprünge totaler Herrschaft“ vorgelegten Interpretationen zu Recht irritierend, weil die damit unterstellte strukturelle Kontinuität zwischen der Welt der Konzentrationslager und der aktuellen Fluchtbewegung die Rechtsentwicklung nach dem Zweiten Weltkrieg – namentlich die Erklärung der Menschenrechte – ignoriert. Ihre Studie verfolgt deshalb eine Neueinschätzung der Arendt‘schen Kategorien, geleitet von der These, dass heute mit Blick auf die undokumentierten Migranten „viel weniger von einer Figur der Exklusion [...] als von einer Grenzfigur gesprochen werden muss“ (20 f.). Die sehr heterogene Gruppe, die sie dabei in den Blick nimmt, bezieht sich – ganz unabhängig von Motiven und Ausgangssituationen – auf diejenigen, die sich „im Widerspruch zu den Einwanderungsregeln vom afrikanischen Kontinent auf den Weg nach Europa machen“ (21).

Für die weitere Argumentation Schulze-Wessels hat die Bestimmung dieser Gruppe gleichermaßen empirische wie begriffliche Relevanz. In empirischer Hinsicht hat es noch „nie [...] eine so große Gruppe an Menschen gegeben, die in dieser Weise als illegal gekennzeichnet worden ist“. Begrifflich verweist die Unterscheidung zwischen Flüchtlingen (im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention) und undokumentierten Migranten (zu denen auch Flüchtlinge gehören können) auf den aktuellen migrationspolitischen Kontext: Faktisch führt die europäische, seit der Einschränkung des Artikels 16 GG (1993) auch die deutsche Migrationspolitik zu einer Situation, in der immer weniger der individuelle Status, sondern vielmehr die Differenz zwischen „Legalität und Illegalität der Wanderungen [...] die entscheidende Trennlinie zwischen diesen Gruppen markiert“ (83). Aus dem Umstand, dass mit der Bezeichnung ‚undokumentierte Migration’ die Undokumentierten begrifflich nicht außerhalb des Rechts gestellt werden, entwickelt Schulze-Wessel interpretatorische Perspektiven, die sie sowohl gegenüber Arendt wie gegenüber Agamben geltend macht.

Flüchtlinge und Staatenlose waren für Arendt gleichermaßen Zeugnis eines Niedergangs der Nationalstaaten wie der Menschenrechte. Die sich nach dem Ersten Weltkrieg bildenden Staaten schufen mit einer ethnischen Volksdefinition die Voraussetzung des Ausschlusses von Minderheiten im eigenen Land. Die Menschenrechte – faktisch den Staatsbürgerrechten nachgeordnet – offenbarten ihre Aporie gerade angesichts der massenhaft ihrer Bürgerrechte Beraubten. Die schrittweise Erosion von Staatsbürger-, Weltbürger- und Völkerrecht mündet schließlich in der Internierung der Ausgeschlossenen im Lager, dem Ort, der die totale, unrevidierbare Exklusion repräsentiert (25 ff.). Ähnlich radikal dient die Figur des Flüchtlings Agamben einerseits als Folie seiner Diagnose des Zerfalls staatlicher Strukturen, andererseits aber auch – damit über Arendt hinausgehend – als Fluchtpunkt für den Entwurf einer neuen politischen Ordnung jenseits von Staatsbürgerschaft und Nationalität. Denn im Kern politischer Ordnung steht für ihn nicht die Inklusion, sondern der Ausschluss; was Arendt anhand des Schicksals der Staatenlosen als Zerfall rechtlicher Strukturen beschreibt, ist für Agamben vielmehr Ausdruck einer historischen Kontinuität von Politik. Wie immer man diese Kontinuitätsthese beurteilen mag, Agambens Analyse der Position des Flüchtlings im Rahmen seines „Homo sacer“-Projektes geht über die binäre Unterscheidung Inklusion/Exklusion hinaus, weil auch das „nackte Leben“ der Ausgeschlossenen in einer vom Recht geschaffenen Grenzzone stattfindet (55 ff.).

Hieran anschließend erarbeitet Schulze-Wessel in einer sehr detaillierten und zugleich überzeugenden Weise ihre Deutung der undokumentierten Migranten als „Grenzfiguren par excellence“. Im Kontext der europäischen Migrationspolitik haben namentlich die Dublin-Vereinbarungen, Kooperationen mit Drittstaaten und der Einsatz von Frontex zu einer räumlichen Flexibilisierung der Kontrollen geführt und die traditionelle Vorstellung von territorialen Grenzen als eindeutiger Grenzlinien obsolet werden lassen. Die undokumentierten Migranten bewegen sich in wechselnden Grenzräumen, ändern in Abhängigkeit des jeweiligen Kontrollgeschehens ihre Fluchtrouten und fungieren dabei gleichsam als Grenzgestalter: „[E]ntlang der Interaktion zwischen undokumentierter Migration und den verschiedenen Akteuren der Ordnung [entstehen] Grenzen entweder neu [...] oder [werden] einige längst unsichtbar gewordene Grenzen sichtbar gemacht“ (114). Darin zeigt sich ein Formenwandel von Grenzen, der nur oberflächlich diffus erscheint; gegenüber den undokumentierten Migranten nehmen Grenzen die Gestalt eines beweglichen, fragmentierten Raums ohne klares Innen und Außen ein, in dem sich die Flüchtenden oft über Jahre aufhalten (119 ff.). Anhand dieser Phänomenologie von Grenzfigur und Grenzraum ergeben sich für Schulze-Wessel spezifische Differenzen gegenüber den Perspektiven von Arendt und Agamben. Die undokumentierten Migranten sehen sich nicht einem einmaligen Akt unwiderruflicher Exklusion gegenüber und befinden sich nicht in einem homogenen Raum des absoluten Ausgeliefertseins. Angesichts einer Grenze in Permanenz leben sie vielmehr in stetigen Kämpfen und Aushandlungsprozessen um die Weiterwanderung – Ergebnis einer Grenzpolitik, die darauf zielt, „undokumentierte Migranten von den Rechten zu trennen, auf die sie sich berufen könnten, wenn sie auf dem Territorium des jeweiligen demokratischen Staates angelangt wären“ (193). Damit werden undokumentierte Migranten zu „politische[n] Figuren und Figuren der Politik“ (209), die heute im europäischen Kontext den Status quo im Umgang mit dem demokratischen Paradox von universellen Rechtsnormen vs. politischer Schließung herausfordern.

7. Ein Zwischenstand der Diskussion

Mindestens implizit, zumeist aber explizit haben sich die vorgestellten Publikationen von einem Integrationsverständnis verabschiedet, das auf eine Assimilation an Standards der Mehrheitsgesellschaft setzt. Angesichts des Forschungsstandes ist das Modell einer kulturell homogenen Gesellschaft Fiktion. Allerdings liefert die Empirie zahlreiche Hinweise auf Mechanismen struktureller Diskriminierung in besonders integrationsrelevanten Politikbereichen. Festzuhalten bleibt, dass Debatten deutlich ebenenabhängig verlaufen: Die lokale beziehungsweise regionale Ebene bietet offensichtlich Spielräume für Integrationspraktiken, die dem nationalen Diskurs überlegen sind. Dies scheint in der Soziologie, weil sie sich konzeptionell wie empirisch schon länger vom „Containermodell“ des Nationalstaates gelöst hat, eher registriert worden zu sein als in der Politikwissenschaft. Einige Beiträge der normativen Debatte zur kosmopolitischen Auslegung von citizenship lesen sich, als hätte das Diktum Seyla Benhabibs immer noch Gültigkeit, die Diskussion der politischen Theorie über Staatsbürgerschaft finde in einem soziologischen Vakuum statt (Benhabib 1999:87).


Literatur

Benhabib, Seyla (1999):
Kulturelle Vielfalt und demokratische Gleichheit. Politische Partizipation im Zeitalter der Globalisierung, Frankfurt a. M., Fischer Taschenbuch Verlag.

Bertelsmann Stiftung (2014a):
Radar gesellschaftlicher Zusammenhalt – messen was verbindet. Gesellschaftlicher Zusammenhalt in Deutschland. Methodenbericht, Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung.

Bertelsmann Stiftung (2014b):
Vielfältige Demokratie. Kernergebnisse der Studie „Partizipation im Wandel – Unsere Demokratie zwischen Wählen, Mitmachen und Entscheiden“,
Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung.

Bertelsmann Stiftung (2015):
Religionsmonitor – verstehen was verbindet. Sonderauswertung Islam 2015, Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung.

Brücker, Herbert/Rother, Nina /Schupp, Jürgen (Hrsg) (2016).
IAB-BAMF-SOEP-Befragung von Geflüchteten: Überblick und erste Ergebnisse.
IAB-Forschungsbericht 14/2016. Nürnberg 2016.

Büschel, Ulrike/Daumann, Volker/Dietz, Martin/Dony, Elke/Knapp, Barbara/Strien, Karsten (2015):
Abschlussbericht Modellprojekt Early Intervention – Frühzeitige Arbeitsmarktintegration von Asylbewerbern und Asylbewerberinnen. Ergebnisse der qualitativen Begleitforschung durch das IAB,
IAB-Forschungsbericht 10/2015, Nürnberg 2015.

Gans, Paul (Hrsg.) (2014):
Räumliche Auswirkungen der internationalen Migration,
Forschungsberichte der Akademie für Raumforschung und Landesplanung 3, Hannover: Akademie für Raumforschung und Landesplanung.

Knuth, Matthias (2016):
Arbeitsmarktintegration von Flüchtlingen. Arbeitsmarktpolitik reformieren, Qualifikationen vermitteln,
WISO Diskurs 21/2016,
Bonn: Friedrich-Ebert-Stiftung.

Lahusen, Christian (2016):
Auf dem Weg zu einem europäischen Verwaltungsfeld? Zur Soziologie der Bürokratisierung Europas am Beispiel des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.
In: Berlin J Soziol. 26. Jg., Heft 1 /2016, S.109-133.

Riedel, Lisa/Schneider, Gerald (2017):
Dezentraler Asylvollzug diskriminiert: Anerkennungsquoten von Flüchtlingen im bundesdeutschen Vergleich, 2010-2015,
in: PVS, 58. Jg., Heft 1/2017, S. 21-48.

Schimany, Peter/Schock, Hermann (2010):
Migrations- und Integrationsforschung im Spiegel der Datenbanken „Sozialwissenschaftliches Forschungsinformationssystem“ (SOFIS) und „Sozialwissenschaftliches Literaturinformationssystem“ (SOLIS),
in: Sozialwissenschaftlicher Fachinformationsdienst soFid (2010), Migration und ethnische Minderheiten 2010/2, pp. 11-45. [URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0168-ssoar-215832; Abruf 10.03.2017].

 

 

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Integrationspolitik in Deutschland im Spiegel der Literatur. Ausgewählte Kurzrezensionen

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Integration Puzzle PixabayFoto: Pixabay

 

Einen Überblick über die Geschichte der Zuwanderung in die Bundesrepublik Deutschland verschafft der Band Deutschland Einwanderungsland. Darin wird über die Anwerbeabkommen informiert, die im Zeitraum zwischen 1955 und 1968 mit Italien, Spanien, Griechenland, der Türkei, mit Marokko, Portugal, Tunesien und Jugoslawien geschlossen wurden und in deren Folge die ausländische Erwerbsbevölkerung stark wuchs. Vom Ende der 1950er-Jahre bis zum Anwerbestopp 1973 seien rund 14 Millionen ausländische Arbeitskräfte nach Deutschland gekommen. Wie die Zuwanderungsdiskussion im Zeitraum 1998 bis 2002 verlief, zeichnet Matthias Hell nach. Er skizziert die wesentlichen Entwicklungslinien, geht auf die Akteure und ihre diskursiven Handlungsstrategien im Bereich der Einwanderungspolitik ein. Die Zuwanderungsprozesse nach Deutschland seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs vergleicht Sebastian Ennigkeit in seiner Masterarbeit Gelungene Integration mit denen in den Niederlanden. Dabei zeigt er Gemeinsamkeiten und Unterschiede in der staatlichen Einwanderungs- und Integrationspolitik auf.

Auch Matthias Kortmann blickt in vergleichender Perspektive auf die deutsche beziehungsweise niederländische Integrationsdebatte, indem er die jeweiligen Kontextbedingungen von Migrantenselbstorganisationen untersucht. Während sich die überwiegend muslimischen Organisationen in Deutschland vor allem als Religionsgemeinschaften definieren, die durch das deutsche Religionsverfassungsrecht Privilegien genießen, bezeichnen sich die Pendants in den Niederlanden eher als sozial-kulturelle Organisationen, um von der niederländischen Minderheitenpolitik zu profitieren. Diese fördere die ethnisch-kulturellen Gruppen. Dabei sei deutlich geworden, dass sich die beiden Widerparte in den zurückliegenden Jahren zwar immer stärker anglichen. In Deutschland jedoch habe man sich zunehmend offener gegenüber den verschiedenen Modellen erfolgreicher Integrationspolitik gezeigt, in den Niederlanden sei die finanzielle Unterstützung weitestgehend gestrichen worden.

Ein ähnliches Thema wählt Handan Aksünger, der alevitische Migrantenselbstorganisationen und die zivilgesellschaftliche Integration in Deutschland und den Niederlanden vergleicht. Am Beispiel der Aleviten zeige sich, so Aksünger, dass die Renaissance der Religion in postsäkularen modernen Gesellschaften wie in Deutschland und den Niederlanden nicht notwendigerweise als Hemmnis, sondern als Ressource für den Integrationsprozess gesehen werden könne.

Nach der Funktion und Reichweite der Deutschen Islam Konferenz (DIK) und ihren Implikationen für die Integrationspolitik in Deutschland fragt Marcel Klinge und bescheinigt der DIK ein „Output-Defizit“, weil sie eher Absichtserklärungen denn konkrete Gesetze oder politische Maßnahmen hervorgebracht habe. Jedoch habe die DIK einen „hohen appellativen Symbolwert“. Aber stellt sie ein Forum der politischen Repräsentation und Partizipation von Zuwanderern dar?

Diese bieten die auf kommunaler Ebene angesiedelten Ausländer‑ beziehungsweise Integrationsbeiräte. Sie tragen einerseits zu einer besseren Inklusion und „thematischen Erweiterung der Agenden“ bei, so Christiane Bausch, andererseits bestärke die Gruppenrepräsentation tendenziell „ein identitätslogisch verkürztes Repräsentationsverständnis“. Die These, dass die Integrations- und Ausländerbeiräte auf kommunaler Ebene keine hinreichende Beteiligung von nach Deutschland eingewanderten Menschen gewährleisten, wird in dem von Susanne Stemmler edierten Band „Multikultur 2.0“ vertreten. Für deren Teilhabechancen wirke sich das nicht vorhandene Wahlrecht negativ aus. Auch Hakkı Keskin kritisiert, dass in Deutschland lebenden Migrant*innen das kommunale Wahlrecht verwehrt bleibe, obwohl die skandinavischen Länder dies bereits seit den 1980er-Jahren gewährten, und beklagt insgesamt mangelnde Partizipationschancen von Zugewanderten in Deutschland.

In seiner Habilitationsschrift fragt Markus Linden, wann politische Repräsentation möglichst inklusiv ist und entwirft eine eigene Repräsentationstheorie, die auf Überlegungen pluralistischer und argumentativer Ansätze zurückgreift. Diese überprüft er am Beispiel der deutschen Integrationspolitik seit 1998. Es wird deutlich, dass die „Demokratie mit Parlaments- und Parteiendominanz“ die für Migranteninteressen leistungsstärkste Repräsentationsform darstellt.

Wie hoch die Bedeutung der kommunalen Ebene für die Integration ist, verdeutlichen zwei Sammelbände: Die Bertelsmann Stiftung benennt zehn Erfolgsfaktoren für eine kommunale Integrationspolitik und auch Frank Gesemann sowie Roland Roth konstatieren eine „beispiellose Dynamik und Aufwertung“ dieser. In der Kommune fokussiere sich die Integrationsdebatte auf konkrete Maßnahmen und Handlungsspielräume, die in der abstrakten Diskussion um Schlagwörter wie Leitkultur oder Parallelgesellschaft aus dem Blick zu geraten drohten.

In dem von Matthias Knuth herausgegebenen Band Arbeitsmarktintegration und Integrationspolitik – zur notwendigen Verknüpfung zweier Politikfelder. Eine Untersuchung über SGB II-Leistungsbeziehende mit Migrationshintergrund wird darauf hingewiesen, dass die Arbeitsmarktchancen von Menschen mit Migrationshintergrund deutlich schlechter sind als die der einheimischen Bevölkerung. Mit der Einführung des Sozialgesetzbuches II ist demnach die unzureichende Erwerbsintegration von Migrant*innen noch sichtbarer geworden, weil in der seit 2005 geltenden Grundsicherung für Arbeitssuchende auch Personen erfasst sind, die zuvor nicht arbeitslos gemeldet waren. Dieses Phänomen war Gegenstand des Projektes „Wirkungen des SGB II auf Personen mit Migrationshintergrund“, in dem es unter anderem um Zugangschancen von Migrant*innen zu den unterschiedlichen Leistungsarten ging: Die Konstruktion des SGB II als Leistungssystem für Erwerbsfähige berücksichtigt immer noch nicht angemessen, dass Deutschland eine Einwanderungsgesellschaft ist. Deshalb fordert der Herausgeber, dass die Grundsicherung weiterentwickelt und Bestandteil nationaler Integrationspolitik werden sollte, „anstatt sie lediglich als ‚Arbeitsmarktpolitik für Langzeitarbeitslose' und damit als ‚Souterrain' der Arbeitsverwaltung zu sehen".

Das 2005 in Kraft getretene Zuwanderungsgesetz wird insgesamt als Fortschritt betrachtet, da Integration endlich als wichtige Zukunftsaufgabe erkannt ist, so der Tenor des von Marianne Krüger-Potratz edierten Sammelbandes. Auf Kritik stößt ein nach wie vor tradiertes völkisches Staatsverständnis der Deutschen, stattdessen wird für eine Abkehr von diesem Staatsverständnis und die Hinwendung zu den Prinzipien eines demokratischen Verfassungsstaates plädiert, der sich als Staatsbürgernation versteht.


Die Titel im Überblick:


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Bildung im Wartezustand. Strukturelle Einbindung neu Zugewanderter in Bildungsinstitutionen

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Expert*innen empfehlen den Schulbesuch von neu Zugewanderten ohne Zeitverzögerung. Foto: PixabayExpert*innen empfehlen den Schulbesuch von neu Zugewanderten ohne Zeitverzögerung. Foto: Wokandapix/Pixabay


Bildung im Wartezustand

Strukturelle Einbindung neu Zugewanderter in Bildungsinstitutionen

Gliederung

1. Zuwanderung

1.1 Die Zugewanderten der Jahre 2015 und 2016
1.2 Lebenslagen der neu Zugewanderten

2. Bildungsinstitutionen
2.1 Voraussetzungen für die Bildung geflüchteter junger Menschen
2.2 Warten auf frühe Bildung
2.3 Die Unbeständigkeit schulischer Bildung

3. Bundesweite Mindeststandards struktureller Einbindung

4. Ausblick: Die Gesellschaft des gebildeten Wandels

 

Bildung scheint ein besonderer Motor für die Teilhabe neu zugewanderter Menschen zu sein. Zu dieser Einschätzung gelangt, wer sich aktuell mit den migrations-, sozial- und bildungspolitischen Debatten beschäftigt. Doch noch immer ist nicht abschließend geklärt, wie sich denn die überaus komplexe Situation von Zuwanderung, Teilhabe, Bildung und Erwerbsarbeit in Deutschland aktuell empirisch abgesichert verstehen lässt. Auf der Grundlage der mittlerweile verfügbaren Daten und der vorhergehenden integrationspolitischen Prozesse sollen hier einige Gesichtspunkte versammelt und diskutiert werden, die sich aus der Bildungssituation neu Zugewanderter in Deutschland ergeben.

Um sich ein angemessenes Bild über diesbezügliche Entwicklungen in den zurückliegenden Jahren zu machen, können Daten, die in Asylverfahren gesammelt wurden1, herangezogen werden. Neben den rohen Daten müssen die damit einhergehenden individuellen und gesellschaftlichen Prozesse von Mobilität, Verortung und Selbstverständnis in den Blick genommen werden2, um die sich damit ergebenden Herausforderungen und Politiken in ihren Ausrichtungen und Reichweiten ausloten zu können3.

Deutlich wird einerseits, dass es höchst unterschiedliche Motive, Erfahrungen und Folgerungen – bei Zuwandernden und bei Angestammten abermals uneinheitlich – gibt, dass andererseits bei aller Pluralität der individuellen Erfahrungen und Lebenslagen sowie deren komplexen Wechselwirkungen doch auch allgemeine, weil für viele zutreffende Sachverhalte beschrieben werden können.

Daher wird in diesem Beitrag zunächst auf einige Aspekte der jüngeren Zuwanderung eingegangen (1), um sodann die Situation und die damit einhergehenden Konsequenzen für Kita und Schule als die Organisationen institutioneller Bildung in Deutschland schlechthin zu analysieren (2). Durch diese beiden Grundlegungen lässt sich die Frage nach struktureller Einbindung neu Zugewanderter in diese Bildungsinstitutionen entfalten (3) und mit einem kurzen Ausblick auf gesellschaftliche Konsequenzen abschließen (4).

 

1. Zuwanderung

Migration zählt bereits seit vielen Jahren zu den Realitäten der deutschen Gesellschaft, in jüngster Vergangenheit hat sie jedoch durch die hohen Zahlen von Menschen auf der Flucht mehr Aufmerksamkeit gefunden. Denn zum einen wächst weltweit die Anzahl der Menschen, die fliehen müssen. So registrierte UNHCR, dass 2016 mit 65,6 Millionen so viele Menschen auf der Flucht waren wie nie zuvor. Zum Vergleich: 2015 waren es 65,3 Millionen und 2007 lag ihre Zahl bei 37,5 Millionen4. Die Hälfte der weltweit Flüchtenden sind Kinder5. Doch zum anderen ist Flucht nicht der einzige Grund von Migration.

Insbesondere für Deutschland gilt, dass der Anteil von Migrant*innen lange Zeit als vergleichsweise gering angesehen wurde, weil allein die Staatsangehörigkeit statistisch erfasst wurde. Aber spätestens seit 2005 kommt ein Migrationskonzept zur Anwendung, das die eigenen oder die elterlichen Migrationserfahrungen als „Migrationshintergrund“ konstruiert6. Deutlich ist geworden, dass der Anteil von Menschen mit Migrationshintergrund in der deutschen Bevölkerung etwa 2006 bei rund 20 Prozent lag und somit den entsprechenden Herausforderungen auch weit mehr Aufmerksamkeit zu zollen wäre7. Zugewanderte treffen in Deutschland auf eine bereits seit Langem bestehende Kultur des Umgangs mit Migration, die eine Einbindung von Migrant*innen allerdings in sehr spezifischen Formen leistet und somit auch die jüngsten Migrationsprozesse beeinflusst, wie im Folgenden gezeigt wird.


1.1 Die Zugewanderten der Jahre 2015 und 2016


Legt man die aktualisierten Zahlen des EASY-Systems8 zugrunde, so ist davon auszugehen, dass 2015 und 2016 rund 1.170.000 Menschen als Asylsuchende nach Deutschland einreisten, unter ihnen etwa 350.000 begleitete Kinder und Jugendliche; die meisten von ihnen reisten 2015 ein9. Kinder im Alter von 0-6 Jahren dürften in 2015 in der Größenordnung von circa 100.000 bis 120.000 nach Deutschland neu zugewandert sein10. Nach der Schließung der sogenannten Balkanroute Anfang 2016 nahm die Zuwanderung nach Deutschland deutlich ab und lag in 2016 bei monatlich 15.000 bis 20.000 Menschen, während im November 2015 noch rund 206.000 gezählt worden waren11. Blieben in 2015 insgesamt rund 840.000 neu Zugewanderte in Deutschland12, werden ein Jahr später circa 280.000 Menschen angenommen13.

Ein bemerkenswerter Teil der neu Zugewanderten befindet sich in einem Alter, das für das Bildungssystem von Bedeutung ist: So war etwa im September 2016 ein Drittel der anerkannten Asylbewerber*innen minderjährig14. Zwar sind die Motive für die transnationale Wanderung so vielfältig wie die Lebenssituationen der Migrant*innen. Doch Bildung kann zumindest unterschwellig ebenfalls als Motiv vermutet werden: „Mehrere berichten, sie hätten sich nicht für sich selbst zur Flucht entschlossen, sondern zum Wohlergehen und Schutz ihrer Kinder.“15 Damit zeigt sich, dass sowohl rein statistisch als auch im Hinblick auf die Erwartungen der Zuwanderten Bildung ein hoch relevantes Feld ist – der individuellen Lebensplanung ebenso wie der Chance auf eine rasche, weil viele junge Menschen ebenso wie ihre Familien erreichende Einbindung in die gesellschaftlichen Zusammenhänge und die alltägliche Lebensführung.


1.2 Lebenslagen der neu Zugewanderten

UNICEF macht deutlich, dass die Lebenssituation von neu Zugewanderten höchst unterschiedlich sein kann – in Abhängigkeit von der familiären Situation bei ihrer Einreise, von Bundesland und konkreter Kommune, denen sie zugeteilt werden, von der konkreten Ausgestaltung der Unterkunft und von der mit ihrem Herkunftsland unterschiedlich gegebenen Bleibeperspektive16. Das bedeutet für die neu Zugewanderten: „Neben der Zeit vor der Flucht beschäftigt die Befragten vor allem ihre konkrete Lebenssituation in den Kommunen und die Frage, wie sich ihre Zukunft mit Blick auf Aufenthalt, Arbeit und Einheit der Familie gestaltet. Stark ausgeprägt ist der Wunsch nach einem intakten Sozialleben17, das sich vor allem auf die familiäre und die sozialräumliche Situation konzentriert.

Nahezu alle befragten neu Zugewanderten gaben in der hier herangezogenen Untersuchung an, sich qualifizieren oder erwerbstätig werden zu wollen. Dabei gilt, dass Menschen mit höherer Bildung an ihre vormalige Tätigkeit anzuknüpfen suchen, jene mit geringerer Vorbildung die Hoffnung für sich und ihre Kinder formulieren, nunmehr durch Erwerbstätigkeit finanziell eigenständig werden zu können18.

Diese Hoffnungen und die damit verbundene Lebensqualität werden häufig durch die Rahmenbedingungen der Lebenssituation für die neu Zugewanderten geprägt. Dabei spielt die Form der Unterbringung eine wesentliche Rolle. „Der Alltag in den Flüchtlingsunterkünften […] hängt von vielen Faktoren ab, beispielsweise der Lage (Stadt/ Land, Großstadt/ Kleinstadt/ Dorf), der räumlichen Ausstattung der Unterkunft (Einzelzimmer/ Mehrbettzimmer/ sanitäre Einrichtungen) oder den alltäglichen Tätigkeiten der Bewohnerschaft (Arbeit/ Schule/ Beschäftigungslosigkeit).“19 Gerade die Wohnsituation ist nicht allein eine Frage atmosphärischen Wohlergehens, sondern hat sehr direkte Auswirkungen auf die Bildungsmöglichkeiten und -konsequenzen für neu zugewanderte Kinder und Jugendliche, wie im Folgenden zu erkennen ist.

 

2. Bildungsinstitutionen

Als hier zu diskutierende Bildungsinstitutionen werden vor allem Kita und Schule näher in den Blick genommen, weil sie Kinder und Jugendliche unmittelbar in das deutsche Bildungssystem einbinden. Dabei ist Heterogenität für die Bildungsinstitutionen offenkundig nichts Neues, denn bereits in der tradierten pädagogischen Literatur finden sich Hinweise auf die Unterschiedlichkeit der Educand*innen, so bei Herbart oder auch bei Trapp20.

Es zeigt sich allerdings eine bis in die Gegenwart wirksame Produktion von Unterscheidungen und Ungleichheiten, die sich in der Schule als Organisation, im Hinblick auf die soziale Herkunft und ihre Konsequenzen für den Bildungserfolg, den rechtlich fundierten Anspruch auf Inklusion der Unterschiedlichen im selben öffentlichen Bildungssystem sowie die pädagogische Praxis einer differenzierten und kooperativen didaktischen Ausgestaltung ausdrückt21. Auch für die Kita lassen sich Differenzsetzungen entlang migrationsspezifischer Kriterien nachweisen22. In allen diesen Entwicklungen ist Migration gewissermaßen die verlässliche Konstante der gesellschaftlichen Notwendigkeit von Gestaltungsherausforderungen, nicht zuletzt im Bildungswesen23.

Nähert man sich nun empirisch der Situation neu Zugewanderter, so gilt nach einer Studie des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF), des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) sowie der Infrastruktureinrichtung Sozio-oekonomisches Panel (SOEP) für die zwischen 2013 und 2016 neu Zugewanderten: „Das im Herkunftsland erworbene schulische und berufliche Bildungsniveau der geflüchteten Männer und Frauen in Deutschland ist stark polarisiert. Einerseits haben 40 Prozent der Geflüchteten (41 Prozent der Männer sowie 36 Prozent der Frauen) eine weiterführende Schule besucht und 35 Prozent haben hier einen Abschluss erworben (36 Prozent der Männer und 32 Prozent der Frauen). Andererseits haben rund 11 Prozent der Geflüchteten lediglich eine Grundschule besucht und weitere 11 Prozent (9 Prozent der Männer und 17 Prozent der Frauen) gaben an, in ihrem Heimatland keine Schule besucht zu haben. Am anderen Ende des Bildungsspektrums verfügen 12 Prozent der Geflüchteten (12 Prozent der Männer und 14 Prozent der Frauen) über einen (Fach-)Hochschulabschluss oder eine Promotion.“24 Zudem können etwa 4 Prozent der Befragten als primäre und abermals rund 4 Prozent von ihnen als funktionale Analphabet*innen aufgefasst werden25. Anhand dieser Zahlen wird deutlich, dass sich das Bildungssystem auf eine in sich keineswegs konsistente Gruppe von neu Zugewanderten einzustellen hat und die strukturelle Einbindung neu Zugewanderter in höchst unterschiedlicher Weise und mit einigermaßen differenzierten Zielen erfolgen muss.


2.1 Voraussetzungen für die Bildung geflüchteter junger Menschen

Die Bildung neu zugewanderter Menschen ist von einer Vielzahl von Voraussetzungen abhängig, die jeweils verschiedene Beschränkungen der Bildungsprozesse bedeuten können. Das Umfeld der Bildung – also Zugangsmöglichkeiten oder Barrieren, mehr aber noch das persönliche Lebensumfeld (Familie, Wohnen, Schutz vor Unversehrtheit, Zukunftsperspektiven) – hat einen nicht geringzuschätzenden Anteil an den Bildungs- und Teilhabemöglichkeiten neu Zugewanderter26.

Das persönliche Nahumfeld trägt merklich zur strukturellen Einbindung neu Zugewanderter in die deutsche Gesellschaft bei. Insbesondere der aktuell strittige Familiennachzug ist von großer Bedeutung, für die Geflüchteten wie für die Gesellschaft, denn die Aussetzung dieses Nachzugs von Angehörigen subsidiär Geschützter bedeutet für Erstere eine beachtliche Belastung und folglich individuelle Beschwernisse, die ihrerseits das Ankommen der solcherart Vereinzelten in der deutschen Gesellschaft verzögern und behindern27.

Aufgrund des Zusammenhanges von Humanität, Bildung und (potenzieller volkswirtschaftlicher) Prosperität sind damit auch langfristige Konsequenzen für die gesellschaftliche Entwicklung zu erwarten. Ferner ist gerade das administrative Umfeld nicht zu unterschätzen – dessen Leistungsfähigkeit kann eine wichtige Gelenkstelle für das Zustandekommen oder für die Verzögerung der Beschulung neu Zugewanderter bedeuten28.

Insgesamt stellt Migration allgemein für das deutsche Bildungssystem eine Herausforderung dar, weil die Erwartungen der dominierenden kulturellen Gruppen und die mangelnde strukturelle und soziale Integration neu Zugewanderter in Konflikt geraten29. Dabei erweist sich als problematisch, dass das deutsche Bildungssystem bislang versäumte, ausreichende inklusive Fähigkeiten zu entwickeln: Einerseits sind die Bildungsbenachteiligungen von Schüler*innen mit Bezug zu transnationaler Migration, wenn auch nicht vollumfänglich, über den (niedrigeren) sozialen Status zu erklären30; doch erzielen eben nur vergleichsweise wenige junge Menschen mit der Attribuierung einer migrantischen Herkunft einen höheren Status. Andererseits finden sich viele junge Menschen mit einem familiären Bezug zu Migrationserfahrungen nach der Regelschulzeit im Übergangssystem wieder – für jene asiatischer Herkunft wird eine Größenordnung von 60 Prozent und für jene afrikanischer Herkunft gar von 70 Prozent ausgewiesen31. Deutlich ist damit, dass die in Deutschland besonders enge Verbindung von sozialer und migrationsbezogener Ungleichheit gleichfalls zu ausgeprägter Bildungsungleichheit führt.

Dabei werden jene Gruppen vermehrt benachteiligt, die als besonders vulnerabel gelten. Hierzu zählen etwa neu Zugewanderte mit Behinderungen, da es bislang kein einheitliches Vorgehen zur Identifikation dieser Personengruppe gibt32. Des Weiteren zählen geflüchtete Kinder – zumal im Hinblick auf Bildungschancen – offenkundig zu einer vulnerablen Personengruppe, was daran abzulesen ist, „dass die Rechte von Flüchtlingskindern zum Beispiel auf Zugang zu Bildung und auf Teilhabe an der Gesellschaft häufig nur eingeschränkt verwirklicht werden“33.

Wenngleich sich diese Formulierung auf die Situation in 2014 bezieht, so ist der Krisen-Status auch in 2017 noch immer der Normalfall für zahlreiche neu zugewanderte Kinder in Deutschland: „Die Unterbringung in – oft sehr abgelegenen – Flüchtlingsunterkünften kann dazu führen, dass der Zugang der Kinder zu Kindergärten und Schulen und die Teilhabe am sozialen Leben der Städte und Gemeinden erschwert sind.“34 Dies gilt mehr noch für Kinder aus als sicher erklärten Herkunftsländern, da sie in „besonderen Aufnahmeeinrichtungen“ untergebracht werden, in denen allgemein bedenkliche Gegebenheiten für einen angemessenen Lebensstandard beschrieben werden und nicht selten Bildung kaum oder gar nicht sichergestellt werden kann35. Damit gelangt insgesamt ein Zwei-Klassen-System unter den neu zugewanderten Kindern und Jugendlichen zur Anwendung, das durch ein „Schubladen-Asylsystem“ direkte Konsequenzen für die Bildungsverläufe hat36.

Zugleich gilt, dass dem Recht auf Bildung für viele neu zugewanderte Kinder im deutschen Bildungssystem nur eingeschränkt entsprochen wird. Dies hat seine Gründe in der föderalen Struktur des Bildungswesens und den je nach Landespolitik abermals Veränderungen unterliegenden Regelungen zur temporären Aus- oder Umsetzung schulischer Bildung. Insofern konstatiert das Deutsche Institut für Menschenrechte (DIMR): „Dabei gibt es nicht nur unterschiedliche Auffassungen zwischen den Ländern, ob und wann ein Kind zur Schule oder Kita gehen darf, sondern auch zwischen Bund und Ländern. Selbst wenn die Kinder einen rechtlichen Anspruch haben, werden sie durch praktische Hindernisse am Besuch von Schule oder Kita gehindert.“37 Gerade Sammelunterkünfte erweisen sich als höchst hinderlich für die Realisierung kindlicher Bildung: „Hier gibt es weder Rückzugsräume noch Privatsphäre und die Kinder können aufgrund des hohen Lärmpegels oft nicht schlafen. In der Schule äußere sich diese problematische Situation in Aggressionen, Müdigkeit und Konzentrationsschwierigkeiten.“38

Insofern wird bereits mit Blick auf die Rahmenbedingungen von institutioneller Bildung deutlich, dass ein bemerkenswertes Ausmaß an Verschiedenheit und Intensität der strukturellen Einschränkung der Bildungsmöglichkeiten zu verzeichnen ist, obgleich neu Zugewanderte mehrheitlich hohe Bildungsaspirationen und -motivationen aufweisen39.


2.2 Warten auf frühe Bildung


Die IAB-BAMF-SOEP-Befragung kommt – mit Rekurs auf Expertisen des DJI – zu der Auffassung, dass der Rechtsanspruch auf den Besuch einer Kita für geflüchtete Kinder genauso gilt wie für einheimische40. Die Kita trägt nach aktuellem Stand der Forschung durch Unterstützung beim Erwerb der deutschen Sprache, durch Integration geflüchteter Familien im Zusammenhang mit Familienbildung sowie durch die Ermöglichung einer höheren Bildungsrendite zu einem erfolgreicheren Lebensverlauf bei41. „Programme, die an dieser Stelle ansetzen und möglichst früh und gezielt Kinder mit Fluchthintergrund und deren Familien adressieren, sind von daher sinnvoll und notwendig. Sie könnten es ermöglichen, das hohe Potenzial einer frühkindlichen Förderung mehr als bisher auszuschöpfen.“42

Dabei muss es kritisch eingeschätzt werden, wenn just dieses Potenzial gesellschaftlicher Einbindung durch die Bildung neu Zugewanderter nicht hinreichend konsequent genutzt wird. So ergibt eine Online-Umfrage unter professionell Tätigen in Unterkünften für Geflüchtete, dass lediglich 13 Prozent von ihnen bestätigen, binnen eines Monats einen Platz in einer Kita für ein neu zugewandertes Kind gefunden zu haben, 22 Prozent geben eine Wartezeit von mindestens sechs Monaten an und weitere 16 Prozent bestätigen jegliches Fehlen eines Kita-Platzes; diese Aussagen sind umso frappierender, als von 39 Prozent der Befragten bestätigt wird, dass es keine regelmäßige Kinderbetreuung in der Unterkunft gebe, und 40 Prozent erklären, dass angemessen ausgestattete Aufenthaltsräume fehlten43.

Insofern verwundert es nicht, dass geflüchtete Kinder eine Kindertageseinrichtung weniger häufig nutzen als im Vergleich zu allen in Deutschland lebenden Kindern. So beträgt das Verhältnis bei den unter Dreijährigen 15 Prozent geflüchteter zu 28 Prozent aller Kinder in Deutschland, in der Altersgruppe über drei Jahren 80 Prozent zu 95 Prozent44. Die Bedeutung der oben skizzierten Rahmenbedingungen wird auf diese Weise abermals ersichtlich; so ergeben multivariate Regressionsanalysen, „dass neben dem Alter und der Region, in der die Kinder leben, auch die Dauer des Aufenthalts in Deutschland sowie die Art der Unterkunft weitere Faktoren sind, die statistisch signifikant positiv mit der Kita­Nutzung zusammenhängen“45. Deutlich wird, dass die frühe Bildung weniger häufig, weniger verlässlich und weniger rasch für neu zugewanderte Kinder zur Verfügung steht – ein Leben in der Warteschleife der frühen Bildung ist für sie die Folge46.


2.3 Die Unbeständigkeit schulischer Bildung


Der Besuch der unterschiedlichen Schultypen variiert in Deutschland je nach Bundesland, Herkunftsland der migrierten Familienangehörigen und nach Bezug zu familiären Migrationserfahrungen47. Im Kontext von Bildung wird die Beherrschung der deutschen Sprache in vielen Fällen als ein entscheidendes Kriterium für Integration und Teilhabe an gesellschaftlichen Zusammenhängen aufgefasst48. Eine Begründung für die notwendige Verbindung von hoher Sprachkompetenz und gesteigerten Chancen auf Teilhabe allerdings wird selten vorgelegt und noch seltener empirisch nachgewiesen49.

Dabei könnte sich zeigen, dass die Bedeutung der sprachlichen Integration mit den spezifischen Strukturen des Bildungssystems50, der Berufs-51 sowie der Alltagswelt einhergeht. Zwar wird Mehrsprachigkeit nicht mehr unisono als problematisch bewertet, doch nach wie vor findet sich eine recht deutliche Unterscheidung zwischen als bildungsnah oder als „mit Migrationshintergrund“ homogenisierte Mehrsprachigkeit52.

Doch ist Schule nicht gleich Schule – in Deutschland macht das Bundesland den zum Teil erheblichen Unterschied: „In den meisten Bundesländern sind geflüchtete Kinder, die in Erstaufnahmeeinrichtungen wohnen, durch Fristenregelungen von der Schulpflicht ausgeschlossen. Einzig in Berlin, Hamburg, dem Saarland und Schleswig-Holstein gilt die Schulpflicht für geflüchtete Kinder ab dem Zeitpunkt der Registrierung. […] In den anderen Bundesländern betragen die Fristen drei oder sechs Monate oder sie sind mit der Zuweisung an eine Kommune verknüpft (Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen). Bis dahin besteht lediglich ein Schulzugangsrecht.“53 In Bayern hat sich die Lage in den zurückliegenden Monaten verschärft. Seit dem 1. August 2017 gestattet die Schulaufsichtsbehörde Kindern in Erstaufnahmeeinrichtungen lediglich in Ausnahmefällen den Schulbesuch, obwohl zum Teil mehrere Monate vergehen, bis die Familien dieser Kinder die Erstaufnahmeeinrichtung verlassen können54. Ähnlich ausschließende Regelungen finden sich in einigen Bundesländern für Kinder aus sogenannten sicheren Herkunftsländern.

Geflüchtete Kinder in Grundschulen erhalten zu knapp 50 Prozent Sprachförderung und gehen zu etwa 25 Prozent in sogenannte Flüchtlingsklassen55. Auch hier ist die Wohnsituation geflüchteter Kinder von gesteigerter Bedeutung. „In Gemeinschaftsunterkünften werden laut 92 Prozent der Befragten Kinder fast ausschließlich zwischen drei und mehr als fünf Stunden täglich beschult, während 33 Prozent der Befragten aus Erstaufnahmeeinrichtungen angeben, dass Kinder nur ein bis zwei Stunden pro Tag beschult werden.“56

Für die schulische Bildung geflüchteter junger Menschen lassen sich folgende zentrale Probleme benennen57:

1. die Beschulung vor der Zuweisung in eine Kommune,
2. die Möglichkeiten des Schulbesuchs für nicht mehr schulpflichtige Menschen,
3. der kapazitätsbedingte zeitliche Verzug des Zugangs zur Schule,
4. Leben und Lernen in Sammelunterkünften,
5. die fehlende innerschulische Organisation,
6. die mangelnde spezifische didaktisch-methodische Erfahrung der Lehrenden sowie
7. die Überlastung der Unterrichtssituation.


Ferner sei ein Blick auf schulische Angebote außerhalb des Regelunterrichts gerichtet. So zeigt die Untersuchung von Spieß et al., dass Schul-AGs ein hohes Potenzial für die Teilnahme und Teilhabe geflüchteter Kinder und Jugendlicher bieten. Auch deshalb empfehlen die Autor*innen den Schulbesuch Geflüchteter ohne Zeitverzögerung58.

Ein einigermaßen ernüchterndes Bild zeichnen Karakayalı et al. für die sogenannten Willkommensklassen in Berlin; dort sei kein spezifisches Curriculum erkennbar, der Auftrag zur Vermittlung der deutschen Sprache werde von den Lehrkräften unterschiedlich interpretiert, die eingesetzten Materialien seien uneinheitlich, verbindliche Kompetenzziele fehlten, verbindliche Regelungen zum Übergang in die Regeschule seien nicht gegeben und mithin auch nicht justiziabel59.

Folglich ergibt sich ein ebenso uneinheitliches wie von politischen Zufälligkeiten, Konjunkturen und Machtverhältnissen geprägtes Bild der vorschulischen und schulischen strukturellen Einbindung neu Zugewanderter. Als Strukturmoment zeigt sich ein weit verbreiteter „Wartezustand“, der sich auf Wohnen, Bildung und Gesundheitsversorgung gleichermaßen richtet und deutlich macht: „Nach einer oft schon sehr langen Flucht verlängert dies einen Zustand der Ungewissheit, der sehr belastend ist und sich nachteilig auf die Entwicklung der Kinder auswirken kann.“60

 

3. Bundesweite Mindeststandards struktureller Einbindung

Die hier versammelten Forschungsbefunde verdeutlichen, dass das alltägliche Lebensumfeld neu Zugewanderter und die feststellbaren Bedingungen für die Ermöglichung, Verzögerung oder Verunmöglichung ihrer strukturellen Einbindung in Bildung von erheblicher Bedeutung sind. Diese Bedeutung kommt gerade dort zum Tragen, wo nach wie vor zentrale gesellschaftliche Zertifikate verteilt und damit gesellschaftliche Mobilität ermöglicht werden können – in den Orten institutioneller Bildung, nämlich Kita und Schule.

Auch in diesen Institutionen sind durch die Zuwanderung seit 2015 strukturelle Veränderungen erkennbar, die insbesondere die Zugänge, Orte und Prozesse institutioneller Bildung neu Zugewanderter formieren. Damit haben Migrant*innen zu Teilen merklich von den bisherigen regelhaften Bildungsverläufen abweichende Bildungswege vor sich und -einschränkungen zu gewärtigen, die nach den hier dargestellten Befunden gesellschaftliche Teilhabe, individuelles Wohlergehen und Bildungsprozesse einerseits höchst zufällig werden lassen und andererseits in vielen Fällen sichtlich begrenzen.

Damit nimmt das wechselseitige Bedingungsverhältnis von Politik mit ihren strukturell relevanten Entscheidungen und Bildung mit ihren strukturell eingebetteten, indes individuell wirksamen und zu realisierenden Ausgestaltungen maßgeblichen Einfluss auf die strukturelle Einbindung neu Zugewanderter in diese Bildungsinstitutionen und über diesen Pfad in gesellschaftliche Teilbereiche. Politik und die von ihr gesteuerte institutionelle Bildung formen infolgedessen Inklusion.

In der UN-Behindertenrechtskonvention wird das Konzept der Inklusion als „universelles Design“ ausbuchstabiert – und lässt sich nicht nur für Menschen mit Behinderung nutzen, sondern hinsichtlich einer strukturellen Einbettung aller Menschen in einer von Heterogenität geprägten Gesellschaft. Dabei „bedeutet ‚universelles Design’ ein Design von Produkten, Umfeldern, Programmen und Dienstleistungen in der Weise, dass sie von allen Menschen möglichst weitgehend ohne eine Anpassung oder ein spezielles Design genutzt werden können. ‚Universelles Design’ schließt Hilfsmittel für bestimmte Gruppen von Menschen mit Behinderungen, soweit sie benötigt werden, nicht aus.“61

Für das Bildungssystem kann dies bedeuten, dass ein „universelles Design“ für die strukturelle Ausgestaltung der Bildungsangebote und ihre Umsetzung entwickelt wird. Während gegenwärtig häufig Individualisierung und Binnendifferenzierung didaktischer Settings das Mittel der Wahl zu sein scheinen, wäre im Hinblick auf gesellschaftliche Kohärenz wohl noch stärker danach zu fragen, wie bei aller Unterschiedlichkeit der Individuen deren gesellschaftliche und subjektive Gemeinsamkeiten stärker in den Blick genommen und strukturell unterstützt werden können. Angesichts der oben beschriebenen föderalistischen Verschiedenheit müsste es für die strukturelle Unterstützung zugleich um die Definition von bundesweiten Mindeststandards gehen, die – um der Verwirklichung von Inklusion willen – auf die Aspekte

• zeitnahe Bildung,
• Inklusion im Regel-Bildungssystem,
• Besonderheiten neu Zugewanderter Rechnung tragende Didaktiken sowie
• sozialräumliche Einbettung von Bildungsprozessen und individueller Teilhabe


zu fokussieren wäre. Des Weiteren ist zu denken an Maßnahmen, die gemeinsame Tätigkeiten mit Rücksicht auf Differenzen ermöglichen62. Doch es werden im Feld der Bildung neu Zugewanderter nicht allein professionelle (und somit: stets um eine professionell distanzierte Beziehungsqualität bemühte) Angebote unterbreitet und Maßnahmen durchgeführt. Vielmehr sollte der Komponente alltagsnaher zwischenmenschlicher Begegnung ebenso hohe Aufmerksamkeit geschenkt werden. So heißt es – für die soziale Integration im Alltag, wohlgemerkt – : „Neben der notwendigen und willkommenen Hilfe brauchen die Schutzsuchenden also echten Austausch und ein Miteinander auf Augenhöhe. Hier sollten die Zivilgesellschaft und das kommunale Gemeinwesen ansetzen.“63 Diese Herausforderung gilt, nach allem was über das Bildungssystem und dessen interne Ausprägung von Ungleichheit bekannt ist64, analog auch für eben dieses Bildungssystem, das verstärkt soziale und auf Migration bezogene Unterscheidungen bearbeiten sollte. Hierzu zählen etwa spezielle Unterstützungsangebote für neu Zugewanderte, indes nicht, um sie abermals in Sondersysteme oder -klassen einzuordnen, sondern um ihnen den Zugang in die gesellschaftlich etablierten Bildungs- und damit Teilhabe-Formate zu eröffnen65.

 

4. Ausblick: Die Gesellschaft des gebildeten Wandels

Wie eine solche inklusive Bildungslandschaft aussehen wird, lässt sich derzeit bestenfalls in Ansätzen zeigen. Zum jetzigen Zeitpunkt muss davon ausgegangen werden, dass die Bildungsangebote für neu Zugewanderte in zahlreichen Fällen

• politisch höchst different gesteuert,
• damit von regionalen und kommunalen Zufällen abhängig,
• in nicht wenigen Fällen exkludierend sowie
• in Warteschleifen ausgrenzend


strukturiert sind. Soll jedoch eine gesellschaftliche Kohärenz auch in Zeiten gesellschaftlichen Wandels (für den die globalen Migrationsprozesse nur ein Grund neben zahlreichen anderen sind) angezielt werden, bedarf es einer konsistenten Bildungspolitik auf allen Ebenen, mit einem dezidiert inklusiven Ansatz und verbindlichen bundesweiten Mindeststandards. Denn nach allem was die oben versammelten Forschungsbefunde und die daraus abgeleiteten Folgerungen zeigen, kann dieser gesellschaftliche Wandel dann politisch verantwortet und zivilgesellschaftlich mitgetragen gestaltet werden, wenn er die Bildungspolitik als inklusives Projekt versteht und die daran Beteiligten in Politik, Professionen, Zivilgesellschaft und insbesondere die davon Betroffenen selbst zu Wort kommen lässt.

Die Forschungsbefunde liegen in zunehmend dichterer Weise vor, nun kommt es darauf an, daraus eine informierte und evidenzbasierte Politik erwachsen zu lassen, die das Recht auf Bildung realisiert – ohne unzweckmäßiges Warten.


Anmerkungen

1 vgl. z. B. Brücker / Hauptmann /Sirries (2017); Brücker / Rother/ Schupp (2017); Bundesregierung (2016b); UNICEF (2017); IW (2016); SVR (2017).
2 vgl. Lutz / Amelina (2017).
3 Referenzen dieser Einschätzungen sind näherhin die aktuell verfügbaren Daten und Interpretationen der Migrationsforschung sowie Befunde einer Studie des Verfassers zu Bildung und sozialräumlichen Verortungen neu Zugewanderter. Dieses Projekt wurde durch die Pädagogische Hochschule Ludwigsburg gefördert.
4 vgl. UNO-Flüchtlingshilfe (2017).
5 vgl. ebenda.
6 vgl. Krüger-Potratz (2016), S. 25.
7 vgl. Rauschenbach, in: Stürzer / Täubig / Uchronski / Bruhns (2012), S. 9; zur Problematik einer umstandslosen Zuschreibung von Risiken auf diese Personengruppe vgl. ebenda, S. 10 sowie Mecheril (2011).
8 Ein IT-Programm zur „Erstverteilung der Asylbegehrenden“ gemäß der Quotierung nach dem „Königsteiner Schlüssel“ (vgl. § 45 AsylVfG).
9 vgl. UNICEF (2017), S. 14.
10 Diese Zahl errechnet sich aus der von der Bundesregierung angenommenen Anzahl 120.000 bis 140.000. Vgl. Bundesregierung (2016a), S. 2, korrigiert um die ebenfalls von der Bundesregierung korrigierte Grundgesamtheit von 1 Million auf 840.000 Menschen, vgl. Bundesregierung (2016b), S. 10.
11 vgl. IW (2016), S. 7.
12 vgl. Bundesregierung (2016b), S. 10.
13 vgl. DIMR (2017), S. 32; verweist auf BAMF.
14 vgl. IW (2016), S. 12.
15 vgl. SVR (2017), S. 5.
16 vgl. mit Blick auf zugewanderte Kinder; vgl. UNICEF (2017), S. 6.
17 SVR (2017), S. 1.
18 vgl. ebenda, S. 4 f.
19 DIMR (2017), S. 47.
20 vgl. Budde (2017), S. 15.
21 vgl. ebenda., S. 16 f.
22 vgl. Diehm / Kuhn / Machold / Mai (2013).
23 vgl. Krüger-Potratz (2016).
24 Brücker / Rother / Schupp (2017), S. 6.
25 vgl. ebd., S. 7
26 vgl. Klaus / Millies (2017), S. 7 f.; UNICEF (2017), S. 23.
27 vgl. DIMR (2017), S. 32.
28 vgl. Klaus/ Millies (2017), S. 25.
29 vgl. Auernheimer / Rosen (2017), S. 436.
30 vgl. für die Differenzen Autorengruppe Bildungsberichterstattung (2016), S. 174.
31 vgl. ebenda, S. 176.
32 vgl. DIMR (2017), S. 14.
33 UNICEF (2017), S. 6.
34 ebenda, S. 7; ferner S. 25 f.
35 vgl. UNICEF (2017), S. 8.
36 vgl. ebenda, S. 17.
37 DIMR (2017), S. 33.
38 Karakayalı et al. (2016), S. 5.
39 vgl. Brücker / Rother / Schupp (2017), S. 8; für Migrant*innen allgemein vgl. Barz et al. (2015), S. 6.
40 vgl. Gambaro / Liebau / Peter / Weinhardt (2017), S. 381, ähnlich DIMR (2017), S. 33.
41 vgl. Spieß / Westermaier / Marcus (2016), S. 766.
42 ebenda, S. 772.
43 vgl. UNICEF (2017), S. 39 f.
44 vgl. Gambaro / Liebau / Peter / Weinhardt (2017), S. 384.
45 ebenda, S. 385.
46 vgl. allgemein UNICEF (2017).
47 vgl. Stürzer / Täubig / Uchronski / Bruhns (2012), S. 18 ff.
48 so auch in Bartsch et al. (2014), S. 13 ff.
49 vgl. davon abweichend ebenda, S. 25 f.
50 Gogolin spricht vom „monolingualen Habitus“ der Schule; vgl. Gogolin (2008); ferner Dirim / Wegner (2016); Krüger-Potratz (2016), S. 25 ff.; zu früheren Erfahrungen mit dem Spracherwerb – auch jüngerer sowie höher gebildeter – Geflüchteter Liebau / Schacht, 2016.
51 vgl. IW (2016), S. 25 und S. 50.
52 vgl. Krüger-Potratz (2016), S. 35; zur Perspektive neu Zugewanderter auf die Bedeutung der Sprachkompetenz SVR (2017), S. 5; zu ihrer individuell gegebenen Kompetenz Brücker / Rother / Schupp (2017), S. 7.
53 DIMR (2017), S. 34; ferner UNICEF (2017), S. 40.
54 vgl. DIMR (2017), S. 34.
55 vgl. Gambaro / Liebau / Peter / Weinhardt (2017), S. 385 f.; IW (2016).
56 UNICEF (2017), S. 41.
57 für die ersten vier Aspekte mit Stand Februar 2017 vgl. Klaus / Millies (2017), S. 3.
58 vgl. Spieß/ Westermaier / Marcus (2016), S. 773.
59 vgl. Karakayalı et al. (2016), S. 5 f.
60 UNICEF (2017), S. 8.
61 Vereinte Nationen, Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, Bundesgesetzblatt Jahrgang 2008, Teil II. Nr. 35, Art. 2.
62 vgl. einige Anregungen in Böhmer (2016).
63 SVR (2017), S. 5.
64 vgl. Autorengruppe Bildungsberichterstattung (2016); Reiss / Sälzer / Schiepe-Tiska / Klieme / Köller (2016).
65 für einige praktische Beispiele vgl. Böhmer (2017).


Literatur


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David Miller: Fremde in unserer Mitte – Politische Philosophie der Einwanderung

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Bei der Entscheidung für den Titel seiner Studie war sich David Miller dessen provozierender Konnotationen wohl bewusst, unterstellt diese Wortwahl doch ein „Wir“ als gesellschaftliche Mitte, der gegenüber Einwanderer als „Fremde“ erscheinen. Beide Annahmen – das Postulat der kollektiven Identität einer politischen Gemeinschaft in Gestalt des modernen (demokratisch verfassten) Nationalstaates und die daraus abgeleitete Unterscheidung zwischen Angehörigen und Nicht-Angehörigen – sind in der aktuellen Debatte, zurückhaltend formuliert, umstritten (Micha Brumlik 2017). Explizit lautet ein Einwand, Miller mache „aus der Frage nach der Notwendigkeit eines geteilten ethos in demokratischen Gesellschaften die Frage nach einem durch kulturelle Homogenität und eine gemeinsame Geschichte verbundenen ethnos“ (Therese Herrmann 2018: 72). Aus der Perspektive der Kritik eines hegemonialen Verständnisses von Staatsbürgerschaft gelten vielmehr die klassischen Konzepte territorial fundierter Staatlichkeit und Souveränität als defizitär (Daniel Loick 2017), weil sie Formen nichtstaatlicher politischer Gemeinschaften ignorieren, die im Zuge von Globalisierungsprozessen die Lebensweisen in städtischen Ballungsräumen schon heute prägen (Sabine Hess / Henrik Lebuhn 2014).

Im deutlichen Kontrast zu derartigen Positionen eines in der Tendenz a-territorialen Politikmodells versucht Miller eine dezidiert realistische Perspektive zu begründen, die sich im Rahmen der politischen Philosophie – und nicht der einer politischen Ethik – mit der Frage auseinandersetzt, wie moderne Gesellschaften Einwanderung regulieren könnten, ohne ihre liberaldemokratischen Grundsätze aufzugeben (31 f.). Die Gegenposition eines starken Kosmopolitismus, der Grenzen moralisch für obsolet hält, bewegt sich für Miller in einer hypothetischen Welt, in der all jene Faktoren nicht existent sind, „die Einwanderung für uns überhaupt erst zu so einer kontroversen Angelegenheit machen“ (32).

Sehr summarisch gesprochen beruht diese realistische Sicht der Herausforderungen von Migrationspolitik heute auf drei zentralen Annahmen. Moderne Staaten, deren interne Ressourcenverteilung an Grundsätzen sozialer Gerechtigkeit und politischer Gleichheit ausgerichtet ist, schulden ihren Mitbürgern mehr als Zuwanderern. Dieser institutionelle und normative Zusammenhang verleiht ihnen das Recht, Außengrenzen auf der Basis vereinbarter Kriterien zu kontrollieren. Für die Ausgestaltung von Rechten und Pflichten von Einwanderern ist die Unterscheidung von Flüchtlingen und Wirtschaftsmigranten maßgeblich.

Um diesen alles andere als technisch gemeinten Realismus nicht vorschnell unter eine konservative Abschottungspolitik zu subsumieren – wie Victor Kempf (2017) und Robert Celikates (2017) verfahren – sollte man sich die vier Leitwerte vor Augen führen, auf denen die Argumentation Millers in Verknüpfung von kommunitaristischen und sozialdemokratischen Elementen beruht (231 ff.).

(1) Er vertritt einen schwachen moralischen Kosmopolitismus, der zwar ein Menschenrecht auf Einwanderung nicht akzeptiert, aber verlangt, dass die Zurückweisung von Einwanderern nicht willkürlich, sondern nur auf der Basis guter Gründe erfolgen darf. (2) Weil Bürger demokratischer Staaten über das Recht nationaler Selbstbestimmung verfügen, müssen auch Entscheidungen darüber, welche und wie viele Einwanderer aufgenommen werden sollen, im Rahmen demokratischer Prozeduren erfolgen. (3) Prinzipien der Fairness verlangen, dass Modalitäten gesellschaftlich vereinbarter sozialer Praktiken – also Rechte und Verantwortlichkeiten – gleichermaßen von allen Beteiligten, Ansässigen wie Einwanderern, eingehalten werden. (4) Für die Einwanderungspolitik einer liberalen Demokratie ist die Idee einer integrierten Gesellschaft maßgeblich, deren institutionelle Verankerung die gleichberechtigte Interaktion und Kooperation sozial, kulturell und ethnisch unterschiedlicher Gruppen ermöglicht.

Neben Einleitung und einem Resümee entwickelt Miller seine Argumentation sehr differenziert in sieben thematischen Kapiteln, von denen die ersten drei sein Verständnis staatlicher Zuständigkeiten in Fragen von Grenzziehung begründen und die folgenden vier Kapitel spezifische Anwendungsbedingungen einer sich daraus ergebenden Einwanderungspolitik behandeln.

Im zweiten Kapitel verteidigt Miller seine zentrale These einer „landsmännischen Parteilichkeit“, derzufolge Staaten berechtigt sind, „die eigenen Bürgerinnen und Bürger gegenüber Außenstehenden zu bevorzugen“ (38). Für diese Zwecke entwirft er ein – durchaus bestreitbares – Profil der sozialen Reproduktionsbedingungen moderner demokratisch verfasster Nationalstaaten (vgl. Matthias Hoesch 2018). Gesellschaften dieses Typs beruhen zum einen auf einem ökonomischen Kooperationszusammenhang und zum anderen auf einer über das Gleichheitsprinzip ermöglichten politischen Teilhabe; aus beiden Verflechtungen ergeben sich wechselseitige assoziative Verpflichtungen, die erst durch eine kulturell vermittelte nationale Identität normativ abgestützt werden. Nur wenn Bürger über eine nationale Identität in diesem Sinne verfügen, können sie „erklären […], warum sie zusammengehören und ihre Rolle als Staatsbürger gerade an diesem Ort wahrzunehmen gedenken“ (49).

Dass moderne Staaten in dieser Weise besondere Aufmerksamkeit für ihre Binnenpflichten aufbringen sollten, entlastet sie nicht von externen Verantwortungen zur Respektierung und Unterstützung der Menschenrechte Außenstehender. Die Reichweite dieser Verantwortungen interpretiert Miller indes auf der Basis eines schwachen Kosmopolitismus. Während ein starker Kosmopolitismus dieselben moralischen Verpflichtungen gegenüber jedermann unabhängig von jedweder Gruppenzugehörigkeit postuliert, erfordert die schwache Version zwar die gleiche Berücksichtigung aller Menschen, aber sie begründet keine Gerechtigkeitspflichten, zu deren Einhaltung wir durch Dritte gezwungen werden könnten (58 f.).

Das dritte Kapitel befasst sich mit drei relevanten Positionen, die aus Gerechtigkeitserwägungen eine Abschaffung von Grenzkontrollen befürworten: der klassischen Idee eines gemeinschaftlichen Eigentums der Erde, der Forderung globaler Chancengleichheit und dem Postulat eines Menschenrechts auf Einwanderung (65 ff.). Keine der drei Argumentationen können für Miller eine generelle Öffnung von Grenzen ausreichend begründen. Aus der auf Hugo Grotius zurückgehenden Idee des Gemeineigentums ergibt sich allenfalls ein auf Notsituationen eingeschränktes Zutrittsrecht. Eine Korrektur globaler Ungleichheiten kann durch die Forderung nach Grenzöffnungen nur in marginaler Hinsicht erfolgen und würde zudem gerechtigkeitsrelevante Fragen hinsichtlich der zur Auswanderung fähigen Gruppen aufwerfen. Menschenrechte schließlich dienen dem Schutz generischer Interessen, nicht aber dem der besonderen Interessenlagen Einzelner.

Im vierten Kapitel will Miller das Recht von Staaten zur Regulierung ihrer Grenzen verteidigen (93 ff.). Das zentrale Argument läuft dabei nicht auf eine Schließung der Grenzen, sondern auf die These hinaus, dass „ein sich selbst bestimmendes politisches Gemeinwesen [...] das Recht zur Kontrolle seiner Grenzen haben muss, um sich einen nennenswerten Spielraum für politische Entscheidungen ohne Beeinträchtigung der Menschenrechte derer, die es aufnimmt, offen halten zu können“ (101). Dieses Recht ergibt sich für Miller aus formalen und materiellen Voraussetzungen von Gebietshoheit. Rechtmäßige hoheitliche Ansprüche auf ein Gebiet kann ein Staat dann erheben, wenn er die Menschenrechte seiner Bewohner wahrt, die politische Repräsentation der Bevölkerung gegeben ist und innergesellschaftliche Vertreibungen von Bevölkerungsgruppen ausgeschlossen sind. Für moderne demokratische Staaten jedoch hat das Prinzip der Selbstbestimmung – also die Befugnis demokratischer Öffentlichkeiten zur politischen Entscheidung – entscheidende Bedeutung (100). Da Miller dieses Selbst der Selbstbestimmung auch als kollektive Identität versteht, in der sich kulturell überlieferte Ziele und Werte der jeweiligen Gesellschaft verkörpern, gehören die mit Einwanderung möglicherweise verbundenen Folgen für dieses nationale Selbst auch zu den Themen, „die innerhalb der politischen Gemeinschaft debattiert und entschieden werden“ (114) müssen. Wenn Staaten ihre Grenzen in beschränktem Umfang öffnen, dann geschieht dies aus spezifischen Gründen; diese fallen bei Flüchtlingen anders aus als bei Wirtschaftsmigranten.

Das fünfte Kapitel setzt sich mit Umfang und Grundlage der Ansprüche von Flüchtlingen auf Aufnahme auseinander (121 ff.). Dabei ist vorausgesetzt, dass Staaten gegenüber Flüchtlingen strengere Verpflichtungen haben – unter anderem den Grundsatz der Nichtzurückweisung (non-refoulement) – als gegenüber Einwanderern im Allgemeinen. Miller legt eine die Bestimmungen der Genfer Konvention erweiternde Definition zugrunde und versteht Flüchtlinge als Personen, „deren Menschenrechte nur dadurch gewahrt bleiben können, dass sie sich über Staatsgrenzen hinweg bewegen, sei es aufgrund staatlicher Verfolgung oder Untätigkeit oder aufgrund anhaltender Naturkatastrophen“ (138). Flüchtlinge haben gegenüber den Staaten, an die sich mit ihrem Asylwunsch wenden, sowohl einen allgemeinen menschenrechtlichen als auch einen spezifischen Anspruch, da sie sich von deren Entscheidungen abhängig machen.

Für die Staaten ergibt sich daraus die Verpflichtung einer sorgfältigen Prüfung des Antrags; das kann zur Aufnahme führen oder aber – unter strikter Einhaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung – zur Weiterverweisung in ein Drittland (sofern dort die Menschenrechte der Flüchtlinge gewahrt werden). Faktisch ist hier die Verteilung der Flüchtlinge zwischen den Staaten das zentrale Problem. Miller diskutiert in diesem Zusammenhang einige Varianten ausgewogener Lastenverteilung (Regulierung durch eine internationale Agentur; Quotensystem mit Kompensationszahlungen), ist aber hinsichtlich der Realisierungschancen fairer Verteilungsregeln zwischen Staaten skeptisch. Was sich dann abzeichnet, ist ein „tragische[r] Wertekonflikt“ zwischen Menschen mit berechtigten Asylansprüchen auf der einen und auf der anderen Seite politischen Gemeinwesen, „die zwar zur Aufrechterhaltung der Demokratie und zur Schaffung von ein wenig sozialer Gerechtigkeit in der Lage sind, dafür aber auf eine Abriegelung nach außen angewiesen sind“ (145).

Wirtschaftsmigranten unterscheiden sich von Flüchtlingen wesentlich darin, dass ihr Anspruch auf Aufnahme auf dem erwarteten Nutzen beruht, den die Einwanderung sowohl für den Aufnahmestaat wie für den Einwanderer darstellt. Das sechste Kapitel (148 ff.) geht der Frage nach, „was uns, den Bürgern liberaler Demokratien, beim Umgang mit den Ansprüchen prospektiver Einwanderer, die keine Flüchtlinge sind, von der Gerechtigkeit abverlangt wird“ (149). Gerechtigkeitsfragen werfen gleichermaßen die Konditionen von Aufnahmeprogrammen (a) wie die Kriterien der Auswahl (b) unter den Einwanderern auf.

(a) Bei den Programmen gilt das in erster Linie für solche, die – weil sie lediglich eine bedingte oder vorübergehende Aufnahme zulassen – den Einwanderern keine Staatsbürgerrechte zugestehen. Anders als die Anwerbepraktiken der sogenannten Gastarbeiterprogramme in Deutschland oder der Schweiz hält Miller Programme mit vorübergehender Aufnahme nur dann für zulässig, wenn sie zeitlich eindeutig befristet (max. zwei Jahre) werden, die Aufnahmekonditionen im Vorwege bekannt sind, die Einwanderer über die vollen Bürgerrechte verfügen und hinreichender rechtlicher Schutz gegen Ausbeutung besteht. Wie hier muss auch bei den Programmen mit bedingter Aufnahme (wie Visumsregelungen) ausgeschlossen werden, dass ein verlängerter ungeklärter Aufenthaltsstaus Bürger zweiter Klasse ohne Zugang zu Staatsbürgerrechten schafft.

(b) Bei den Auswahlkriterien gilt das Willkürverbot; die Gründe, auf die sich die Staaten dabei berufen, „müssen auf einer Linie mit den legitimen Zielen des Staates selbst liegen, wie sie sich in seinen sonstigen Entscheidungen widerspiegeln“ (167). Der damit eröffnete Auslegungsspielraum betrifft eine interessenbasierte Abwägung, bei denen der Aufnahmestaat nicht nur die Positionen der Migranten, sondern auch die der Entsendestaaten berücksichtigen muss. Bei der Auswahl der aufzunehmenden Migranten ist der Gleichheitsgrundsatz einzuhalten; Kriterien im Kontext von Wirtschaftsmigration beziehen sich primär auf Qualifikationen und berufsbezogene Fähigkeiten und das menschenrechtlich verankerte Diskriminierungsverbot schließt dabei die Berufung auf Gründe aus, die (wie die Herkunft) „für den zu verteilenden Nutzen [...] irrelevant sind“ (161). Ebenso sind im Falle der Zurückweisung einzelner Einwanderungsbegehren die ausschlaggebenden Gründe zu nennen, weil sonst die Personen als „moralisch bedeutungslos“ (163) behandelt werden. Um die Interessen von Entsendeländern mit Blick auf die Braindrain-Problematik zu berücksichtigen, sollten Fachkräfte nur dann für eine Aufnahme infrage kommen, wenn für deren Qualifikationen im Herkunftsland nachgewiesenermaßen kein drängender Bedarf besteht.

Die Diskussion der Rechte von Einwanderern – Gegenstand des siebten Kapitels (175 ff.) – erfolgt im Rahmen von generellen Reziprozitätsannahmen: „Die Immigranten werden von ihrer neuen Gesellschaft fair behandelt und erkennen im Gegenzug ihre Verpflichtung dazu an, ihren Beitrag zu dieser Gesellschaft zu leisten und daran mitzuwirken, dass sie als Demokratie gut funktioniert.“ (175) Für die Einwanderergruppen, die als Flüchtlinge oder Wirtschaftsmigranten die regulären Verfahren durchlaufen haben und sich schon länger im Land aufhalten (Miller nennt einen Zeitraum, der „irgendwo zwischen fünf und zehn Jahren liegt“ [188]), begründen Argumente der sozialen Zugehörigkeit grundsätzlich ein Bleiberecht und die Einbeziehung in die gesellschaftlichen Praktiken sozialer Gerechtigkeit. Das schließt auch – nach Absolvierung formaler Testverfahren – den Erwerb aller politischen Rechte ein, die mit der Staatsbürgerschaft verbunden sind. Diese Testverfahren erfüllen sowohl kognitive (Sprache, Kenntnisse) wie symbolische Funktionen (zeremonielle Bekräftigung der Aufnahme) und müssen willkürfrei durchgeführt werden, also keine Diskriminierung der Anwärter danach zulassen, „wie sehr sie wie die angestammten Bürger aussehen oder klingen“ (199).

Wesentlich schwierigere Fragen wirft der Umgang mit irregulären Migranten auf, denn diese haben sich – anders als Wirtschaftsmigranten oder Asylsuchende – nicht dem Risiko ausgesetzt, im Rahmen der offiziellen Verfahren abgelehnt zu werden. Auch hier könnten in Abhängigkeit von der Aufenthaltsdauer Argumente der sozialen Zugehörigkeit geltend gemacht werden, allerdings würde das, um die Konsistenz mit dem System der Einwanderungspolitik insgesamt zu wahren, Praktiken einer bedingten Amnestie nahelegen. Miller verweist hier auf mögliche Belege von Verdienstansprüchen, die sich beispielsweise aus dem Beschäftigungsstatus oder der Mitarbeit in ehrenamtlichen Organisationen ergeben.

Das achte Kapitel schließlich befasst sich mit den Konturen einer Integrationspolitik, die die Risiken einer sozialen Segregation zwischen Einwanderern und Einheimischen minimieren könnte (201 ff.). Für Miller sind hier drei Modi relevant: soziale, zivile und kulturelle Integration. Die erste Form betrifft die Praxis regelmäßiger Interaktionen im Alltag, die zweite bezieht sich auf Verständnis und Berücksichtigung von Nomen als Rahmenbedingungen von Kooperationen, der dritte Modus ist demgegenüber eher als eine Art Platzhalter für unterschiedliche und häufig strittige Sichtweisen auf das, was eine gemeinsame kulturelle Identität ausmachen könnte. In welcher Weise können diese drei unterschiedlichen Dimensionen Elemente einer legitimen Integrationspolitik sein? Für eine Förderung der sozialen Integration würde das gelten, wenn sie nicht individuelle Pflichten etabliert, sondern an Rahmenbedingungen ansetzt wie beispielsweise mit Antidiskriminierungsgesetzen, Wohnungsbauprogrammen oder der Unterstützung zivilgesellschaftlicher Organisationen. Förderungen der zivilen Integration, die vielfach – etwa in Gestalt von Integrationskursen oder Einbürgerungstests – obligatorischen Charakter haben, enthalten zwar ein paternalistisches Moment, insofern sie auf die Veränderung von Denkweisen zielen, aber sie unterscheiden sich in der Vermittlung von Wissen und Normen nicht grundsätzlich von dem, was liberale Demokratien ihren Bürgerinnen und Bürgern an Kompetenzen abverlangen.

Anders verhält es sich mit der kulturellen Integration und hier bezieht Miller eine eindeutige – und von vielen seiner Kritiker übersehene – Position: „Es gibt kein kulturelles Äquivalent zur rechtlichen Erlangung der Staatsbürgerschaft.“ (228) Kulturelle Integration könnte bestenfalls ein Wunsch der Aufnahmegesellschaft sein, in der sich die Überzeugung ausdrückt, die gemeinsame nationale Identität sei eine notwendige Ressource demokratischer Funktionsfähigkeit. Aber mit der Anwesenheit von Einwanderern ändert sich auch die gemeinsame Kultur: „Die historischen Narrative, die die Bürger aufnehmen, um sich klar zu machen, wer sie sind, müssen nun die Tatsache der Einwanderung und die daraus entstehende kulturelle Vielfalt mit umfassen.“ (222)

Zu den Stärken dieses Buches von Miller zählt zweifellos – ähnlich wie schon in seiner Diskussion der „Grundsätze sozialer Gerechtigkeit“ (2008) – der Ansatz, Überlegungen der politischen Philosophie nicht unabhängig von sozialtheoretischen Prämissen zu entwickeln. Dazu gehören auf der einen Seite Annahmen über kollektive Identität als Voraussetzung politischer Gemeinschaften, die sich dem Prinzip demokratischer Selbstbestimmung verpflichtet fühlen. Auf der anderen Seite geht er in zeitdiagnostischer Hinsicht von den pathologisierenden Effekten eines Rückgangs des (horizontalen und vertikalen) Vertrauens innerhalb von Staaten aus, das ja nicht erst mit dem starken Anstieg der Zahlen Geflüchteter zu populistischen Gegenbewegungen geführt hat (Offe 2001, 284 f.). Allerdings ist bei ihm nicht die Rede davon, dass die Erosion des Vertrauens gegenüber Institutionen und politischen Akteuren auch Folge einer kapitalistischen Globalisierung ist, die den Geltungsbereich nationalstaatlichen Handelns zunehmend aushöhlt. Und ebenso könnte man von Seiten soziologischer Theorie auf differenziertere, empirisch gestützte Aussagen über Faktoren sozialer Kohäsion drängen, wenn ihr denn weiterhin die normative Relevanz zukommen soll, die ihr Miller in dieser Studie zuschreibt. Aber auch mit einer noch stärkeren Fundierung der sozialtheoretischen Bezüge wären die Fragen nicht schon beantwortet, von denen Miller erwartet, dass sie mit guten Gründen innerhalb der politischen Gemeinschaft debattiert und entschieden werden.

 


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Wie können wir unseren Mitbürgern vertrauen?,
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Integration von Flüchtlingen in den deutschen Arbeitsmarkt

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Grundsätzlich bietet der deutsche Arbeitsmarkt derzeit eine gute Ausgangslage für die Aufnahme zugewanderter Personen. Foto: PixabayGrundsätzlich bietet der deutsche Arbeitsmarkt derzeit eine gute Ausgangslage für die Aufnahme zugewanderter Personen. Foto: Pixabay 


Ziele der Arbeitsmarktintegration

Um fundierte Aussagen über die Integration zugewanderter Personen in den deutschen Arbeitsmarkt treffen zu können, muss zunächst geklärt werden, wann diese als erfolgreich einzustufen ist. Dies ist nicht so einfach, wie es auf den ersten Blick scheinen mag, da sich die qualifikatorischen Hintergründe der Zuwanderinnen und Zuwanderer, aber auch ihre Erwartungshaltungen und Lebensentwürfe, häufig sehr deutlich von denen der einheimischen Bevölkerung unterscheiden. Grundsätzlich zeichnet sich eine erfolgreiche Integration zugewanderter Personen in den deutschen Arbeitsmarkt durch zwei Faktoren aus: Entweder sind sie in einem Umfang erwerbstätig, wie es ihren Bedürfnissen und Wünschen entspricht, oder aber sie gehen einem Beruf nach, der zu ihren Fähigkeiten und Fertigkeiten passt und bei dem sie im Hinblick auf die Arbeitsbedingungen nicht schlechter gestellt sind als vergleichbare Einheimische, so wie es im Kontext der Regeln zum Sozialleistungsbezug vom deutschen Staat gefordert wird. Zudem sollten sie die Möglichkeit haben, im Rahmen für sie passender Aus- und Weiterbildungen ihr arbeitsmarktrelevantes Qualifikationsniveau zu steigern.

Eine erfolgreiche Arbeitsmarktintegration ist insbesondere bei zugewanderten Frauen nicht unbedingt mit einem möglichst großen Erwerbsumfang gleichzusetzen. So entscheiden sich viele Frauen nach der Familiengründung bewusst und unabhängig von ihrer Lage am Arbeitsmarkt dafür, ihre Erwerbstätigkeit zu unterbrechen oder ihre Arbeitszeit zu reduzieren, um sich stärker um die Aufgaben in der Familie und insbesondere die Betreuung der Kinder kümmern zu können. Wie sehr dies der Fall ist, hängt dabei stark von den Lebensentwürfen der Frauen und den in den Familien gelebten Rollenbildern ab. Lange Phasen ohne Erwerbstätigkeit oder mit einer mit geringem Stundenumfang können für die Frauen vor dem Hintergrund des institutionellen Rahmens in Deutschland insbesondere bei einer Scheidung, aber auch mit Blick auf die Alterssicherung sehr problematisch sein. Daher ist es durchaus sinnvoll, darauf hinzuarbeiten, dass in traditionellen Rollenbildern lebende Zuwanderinnen ihre Erwerbswünsche überdenken und den Gegebenheiten in Deutschland anpassen. Dennoch ist es kein Zeichen für Probleme bei der Arbeitsmarkintegration, wenn diese Frauen nicht oder nur in geringem Umfang erwerbstätig sind.

Auch bei der Frage, ob eine Beschäftigung qualifikationsadäquat ist oder nicht, gibt es Fallstricke, da die Bildungssysteme international sehr unterschiedlich ausgestaltet sind. Eine ähnlich starke betriebliche Bildung wie in Deutschland findet sich nur noch in Österreich und der Schweiz. In anderen Ländern werden Berufe, die in Deutschland Lehrberufe sind, zumeist an Schulen und/oder Hochschulen unterrichtet. Wenn eine Person mit ausländischem Hochschulabschluss in einem Beruf arbeitet, für den typischerweise ein betrieblicher Abschluss notwendig ist, heißt das vor diesem Hintergrund nicht zwangsweise, dass die Beschäftigung nicht den im Ausland erworbenen Qualifikationen entspricht. Gleichzeitig dürfte ein bedeutender Teil der Zuwanderinnen und Zuwanderer, die nach deutschen Standards über keinen berufsqualifizierenden Abschluss verfügen, durchaus an einer Schule auf einen Beruf vorbereitet worden sein. Auch der Bereich der non-formalen Qualifikationen spielt in vielen anderen Ländern eine deutlich größere Rolle. Zudem unterscheiden sich viele Berufsfelder international sehr deutlich. Daher sind passgenaue Nachqualifizierungsangebote, die bei den mitgebrachten Qualifikationen der zugewanderten Personen ansetzen und diese möglichst zu einem entsprechenden (formalen) beruflichen Abschluss in Deutschland führen, für eine erfolgreiche Arbeitsintegration von zentraler Bedeutung.


Rahmenbedingungen für Arbeitsmarktintegration verschiedener Zuwanderergruppen

Bei einer Betrachtung der Arbeitsmarktintegration sollte man im Blick behalten, dass sich die Rahmenbedingungen deutlich unterscheiden, je nachdem, in welchem Kontext die Zuwanderung erfolgt. Zu nennen sind hier die Erwerbs- und Bildungsmigration, der Familiennachzug, die Aufnahme von Personen aus humanitären Gründen aus Drittstaaten sowie die Personen- und Arbeitnehmerfreizügigkeit in der EU, Island, Liechtenstein, Norwegen und der Schweiz.

Bei der Erwerbsmigration aus Drittstaaten ist ein Arbeitsvertrag Grundvoraussetzung für die Erteilung und Verlängerung von Visum und Aufenthaltstitel. Zudem muss es sich abgesehen von Sonderregelungen für einzelne Tätigkeitsbereiche, wie Saisonarbeitskräfte, und Herkunftsländer, wie den Westbalkan, grundsätzlich um eine qualifizierte Beschäftigung handeln. Das bedeutet, dass eine zumindest zu wesentlichen Teilen erfolgreiche Integration in den Arbeitsmarkt in diesem Kontext letztlich bereits Voraussetzung für den Zugang nach Deutschland ist. Dies kann sich theoretisch ändern, sollte Deutschland vor dem Hintergrund zunehmender Engpässe am Arbeitsmarkt in Zukunft Fachkräften aus dem Ausland auch eine Einreise ohne bestehenden Arbeitsvertrag ermöglichen, zum Beispiel im Rahmen eines Punktesystems. Derzeit ist mit Blick auf die Arbeitsmarktintegration jedoch vor allem relevant, wie viele der Zuwanderer in diesem Kontext nach Deutschland kommen. Im Jahr 2016 entfielen rund 40.000 der 240.000 Aufenthaltstitel, die an im selben Jahr eingereiste Drittstaatenangehörige erteilt wurden, in diese Kategorie (BAMF, 2017).

Drittstaatenangehörige, die im Kontext der Bildungsmigration nach Deutschland kommen, haben nur in beschränktem Umfang Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt. So dürfen Studierende etwa maximal einer Nebenerwerbstätigkeit im Umfang von 120 ganzen oder 240 halben Tagen nachgehen (§ 16 Abs. 3 AufenthG). Haben sie ihre Ausbildung in Deutschland erfolgreich abgeschlossen, können sie einen Aufenthaltstitel zur Erwerbstätigkeit erhalten, wofür allerdings, wie bei Neueingereisten, ein Arbeitsvertrag in einer qualifizierten Tätigkeit notwendig ist. Eine Betrachtung der Arbeitsmarktintegration von Bildungsmigranten macht wenig Sinn, da das Ziel ihres Aufenthalts die Ausbildung und nicht eine Erwerbstätigkeit ist. Nach Abschluss der Ausbildung gelingt es im Land bleibenden Studierenden aus dem Ausland in den meisten Fällen sehr gut, am deutschen Arbeitsmarkt Fuß zu fassen, wie eine Untersuchung (Geis, 2017a) zeigt.

Bei den im Rahmen des Familiennachzugs ins Land kommenden Drittstaatenangehörigen handelt es sich zumeist um Ehefrauen und minderjährige Kinder. Dabei ist zu den Ehefrauen zu sagen, dass einer Erwerbstätigkeit aus rechtlicher Sicht grundsätzlich nichts im Wege steht, sie diese aber im Kontext ihrer Lebensentwürfe und familiären Rollenbilder, wie oben bereits erörtert, nicht immer anstreben. Die Kinder müssen in aller Regel zunächst ihren Bildungsweg in Deutschland abschließen, bevor sie am Arbeitsmarkt aktiv werden. Bei ihnen ist für den Erfolg der späteren Arbeitsmarktintegration entscheidend, wie gut die Integration in das deutsche Bildungssystem gelingt.

Kommen Personen aus Drittstaaten als Asylsuchende nach Deutschland, so haben sie in den ersten drei Monaten nach ihrer Einreise keinen Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt. Danach können sie mit kleineren Einschränkungen erwerbstätig werden, tun sich aber insbesondere aufgrund der Unsicherheit über den Verbleib häufig sehr schwer, einen passenden Arbeitsplatz zu finden. Erst wenn der Asylantrag positiv beschieden ist, haben sie eine klare Perspektive in Deutschland und Zugang zu allen Förderinstrumenten für die Arbeitsmarktintegration. Dabei handelt es sich bei den erwachsenen Flüchtlingen zum großen Teil um junge Männer, die arbeiten wollen (Brücker et al., 2016) und von denen dies nach Gewährung von Asyl, Flüchtlingsschutz oder subsidiärem Schutz im Kontext der Regeln zur Gewährung von staatlicher Unterstützung auch erwartet wird. Gleichzeitig ist es für sie vor dem Hintergrund ihrer mitgebrachten Qualifikationen häufig nicht leicht, am deutschen Arbeitsmarkt Fuß zu fassen. Da der Flüchtlingszuzug in den vergangenen Jahren zudem einen großen Teil der Zuwanderung nach Deutschland ausgemacht hat, soll die Integration der Flüchtlinge in den Arbeitsmarkt im Folgenden etwas detaillierter betrachtet werden.

Anders als bei den eben betrachteten Drittstaatenangehörigen ist bei EU-Zuwanderern keine Differenzierung nach dem Zweck des Aufenthalts in Deutschland möglich. Im Rahmen der Arbeitnehmer- und Personenfreizügigkeit können sie, ohne einen Aufenthaltstitel beantragen zu müssen, nach Deutschland kommen, sich hier niederlassen und eine Arbeit aufnehmen. Dabei sind sie Inländern am Arbeitsmarkt komplett gleichgestellt. Eine Zuwanderung aus den anderen EU-Ländern nur zum unmittelbaren Bezug von Sozialleistungen ist nach Paragraf 4 FreizügG nicht zulässig. Da die Zuwanderung nach Deutschland in den vergangenen Jahren abgesehen vom Flüchtlingszuzug zu wesentlichen Teilen von Bürgern der in den Jahren 2004 und 2011 der EU beigetretenen Ländern getragen wurde, soll auch ihre Integration in den Arbeitsmarkt etwas näher betrachtet werden.


Stand der Arbeitsmarktintegration von Zuwanderern aus den neuen EU-Ländern

Wie stark die Zuwanderung aus den neuen EU-Mitgliedsländern Bulgarien, Estland, Kroatien Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, der Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn war, lässt sich an der Entwicklung der Zahl an Personen mit Staatsbürgerschaften dieser Länder ablesen. Lag diese am 31.12.2010 noch bei 1,03 Millionen, waren es am 31.12.2016 mit 2,33 Millionen über eine Million mehr und damit mehr als doppelt so viele (Statistisches Bundesamt, 2017a). Gleichzeitig ist die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten aus diesen Ländern zwischen September 2011 und September 2017 von rund 385.000 auf 1,21 Millionen gestiegen und hat sich damit mehr als verdreifacht. Stellt man die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten ins Verhältnis zur Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter, ist die Erwerbstätigenquote bei Personen aus den neuen EU-Mitgliedsländern in diesem Zeitraum von 35,6 Prozent auf 51,3 Prozent gestiegen (Bundesagentur für Arbeit, 2017a). Damit liegt sie noch um rund zehn Prozentpunkte niedriger als bei Inländern, was allerdings zu bedeutenden Teilen auf eine strukturell niedrigere Erwerbsbeteiligung von EU-Zuwanderinnen aufgrund einer stärkeren Verbreitung von Familien mit jüngeren Kindern zurückzuführen sein dürfte (Geis, 2017b).

Die Arbeitslosenquote von Personen aus den neuen EU-Mitgliedsländern ist zwischen September 2011 und September 2017 von 10,2 Prozent auf 7,8 Prozent gesunken und liegt damit noch um rund 2,5 Prozentpunkte höher als für Inländer, aber um 6,3 Prozentpunkte niedriger als für alle Ausländer (Bundesagentur für Arbeit, 2017a). Trotz der großen Zahl an Neuzuwanderern ist es Personen aus den neuen EU-Mitgliedsländern in den zurückliegenden Jahren also zunehmend besser gelungen, am deutschen Arbeitsmarkt Fuß zu fassen. Die erste Anforderung an eine erfolgreiche Arbeitsmarktintegration, dass die Zuwanderinnen und Zuwanderer in dem Maße erwerbstätig sind, wie es ihren Bedürfnissen und Wünschen entspricht, erscheint damit weitestgehend erfüllt.

Differenziert man nach dem Anforderungsniveau der Stellen, so übten im Mai 2017 rund 48 Prozent der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten aus den neuen EU-Ländern einfache Helfertätigkeiten aus, 44 Prozent Fachkrafttätigkeiten, für die typischerweise eine betriebliche Ausbildung notwendig ist, und 8 Prozent eine Spezialisten- oder Expertentätigkeit, die in der Regel einen Hochschul- oder Fortbildungsabschluss wie den Meister voraussetzen. Dabei verfügten allerdings auch nur 9 Prozent dieser Beschäftigten eindeutig über einen Hochschulabschluss und 35 Prozent über eine betriebliche oder schulische Ausbildung. Bei 38 Prozent waren die Angaben zum Bildungsabschluss nicht vorhanden oder ließen sich nicht zuordnen (Bundesagentur für Arbeit, 2017b). Damit lässt sich derzeit nur schwer abschätzen, wie viele der Zuwanderer aus den neuen EU-Mitgliedsländern aktuell qualifikationsadäquat beschäftigt sind.

Zudem muss es nicht unbedingt auf Probleme bei der Arbeitsmarktintegration hindeuten, wenn zugewanderte Personen direkt nach ihrer Einreise zunächst eine Tätigkeit ausüben, die nicht ihrem eigentlichen Qualifikationsniveau entspricht. Der Grund hierfür kann auch sein, dass sie nicht alle in ihrem eigentlichen Beruf notwendigen Qualifikationen, insbesondere ein ausreichendes Sprachniveau, mitbringen und diese zunächst im Land erwerben müssen. Vor diesem Hintergrund ist es sehr wahrscheinlich, dass ein bedeutender Teil der Zuwanderer aus den neuen EU-Mitgliedsländern, die derzeit in Helfertätigkeiten arbeiten, in den nächsten Jahren in qualifizierte Beschäftigung wechseln wird. Nimmt man die große Zahl und zumeist kurze Aufenthaltsdauer der Zuwanderinnen und Zuwanderer aus den neuen EU-Mitgliedsländern in den Blick und macht sich bewusst, dass im Kontext der Freizügigkeit keine gezielte Auswahl anhand der Arbeitskräftebedarfe in Deutschland erfolgt, sind sie ein Musterbeispiel für gelingende Arbeitsmarktintegration.


Stand der Arbeitsmarktintegration von Zuwanderern aus den Asylherkunftsländern

In den meisten offiziellen Statistiken wird der Aufenthaltsstatus von Zuwanderern nicht erfasst. Insbesondere gilt dies auch für die Zahlen zur sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung. Daher lassen sich keine treffsicheren Aussagen zur Arbeitsmarktintegration von tatsächlich im Kontext einer Asylsuche ins Land gekommenen Personen machen. Allerdings kann man sich dem Thema über eine Betrachtung von Personen, die die Staatsangehörigkeiten von Kriegs- und Krisenländern haben, aus denen besonders viele Flüchtlinge nach Deutschland kommen, annähern. Daher weist die Bundesagentur für Arbeit auch Zahlen zu den acht Asylherkunftsländern Afghanistan, Eritrea, Irak, Iran, Nigeria, Pakistan, Somalia und Syrien aus. Nach den Zahlen des Statistischen Bundesamts ist die Zahl der Personen aus diesen Ländern zwischen dem 31.12.2010 und dem 31.12.2016 von rund 280.000 um über eine Million auf 1,43 Millionen gestiegen (Statistisches Bundesamt, 2017a).

Die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten aus den Asylherkunftsländern lag im September 2017 mit 195.000 rund dreimal so hoch wie im September 2011 mit rund 60.000 (Bundesagentur für Arbeit, 2017a). Allerdings bedeutet das – vor dem Hintergrund des starken Zuzugs der vergangenen Jahre – eine Verschlechterung der Beschäftigungssituation von Personen aus diesen Ländern. Während der Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter im September 2011 noch 25,9 Prozent betrug, lag er im September 2017 nur noch bei 17,8 Prozent. Gleichzeitig ist die Arbeitslosenquote von 33,0 auf 44,9 Prozent gestiegen. Das zeigt deutlich, dass die Integration der neuzugewanderten Personen aus den Asylherkunftsländern noch komplett am Anfang steht. Allerdings sind auch hier erste Erfolge zu verzeichnen. So lagen die Beschäftigungsquote im September 2016 mit 11,6 Prozent noch deutlich niedriger und die Arbeitslosenquote mit 52,3 Prozent deutlich höher als im September 2017 (Bundesagentur für Arbeit, 2017a).

Betrachtet man das Anforderungsniveau der Stellen der sozialversicherungspflichtig Beschäftigen, handelte es sich im Mai 2017 bei rund 49 Prozent um einfache Helferstellen, bei 37 Prozent um Fachkraft- und bei 14 Prozent um Spezialisten- oder Experten-Tätigkeiten (Bundesagentur für Arbeit, 2017b). Dabei hatten allerdings auch nur 15 Prozent der Beschäftigten aus diesen Ländern eindeutig eine akademische und 16 Prozent eindeutig eine schulische oder betriebliche Ausbildung. Bei 36 Prozent war das Qualifikationsniveau unbekannt und bei 34 Prozent lag eindeutig kein berufsqualifizierender Abschluss vor. Die Helferstellen dürften also in den meisten Fällen qualifikationsadäquat sein. Betrachtet man die Arbeitslosen aus den acht Asylherkunftsländern, lag im Mai 2017 der Anteil derer, die eindeutig über eine akademische Ausbildung verfügen, sogar nur bei rund acht Prozent, und derer, die eindeutig eine berufliche Ausbildung haben, bei rund vier Prozent. Hingegen haben 61 Prozent von ihnen eindeutig keinen berufsqualifizierenden Abschluss. Vor diesem Hintergrund muss konstatiert werden, dass es letztlich nicht so sehr die Frage gelingender Arbeitsmarktintegration ist, ob längerfristig ein größerer Teil der Zuwanderinnen und Zuwanderer aus diesen Ländern in eine qualifizierte Tätigkeit einmündet. Entscheidend ist vielmehr, wie viele von ihnen in Deutschland noch eine Ausbildung durchlaufen, wofür nicht nur ein passender institutioneller Rahmen, sondern auch eine entsprechende Motivation der betroffenen Personen notwendig ist.


Stand der Arbeitsmarktintegration von Personen mit Migrationshintergrund insgesamt

Betrachtet man die Bevölkerung in Deutschland mit Migrationshintergrund insgesamt – dazu zählen sowohl selbst zugewanderte Personen und Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit als auch deren Kinder –, lag der Anteil der Erwerbstätigen an allen Personen zwischen 25 und 44 Jahren im Jahr 2016 bei 72 Prozent (Statistisches Bundesamt, 2017b). Bei den Personen ohne Migrationshintergrund waren es mit 87 Prozent rund 15 Prozentpunkte mehr. Dabei sind die Unterschiede bei den Frauen mit 63 Prozent gegenüber 83 Prozent viel größer als bei den Männern mit 80 Prozent gegenüber 89 Prozent. Das bedeutet, dass hier auch unterschiedliche Lebensentwürfe von Frauen mit und ohne Migrationshintergrund eine bedeutende Rolle spielen können. So ist die Erwerbstätigenquote bei im Inland geborenen Frauen zwischen 25 und 44 Jahren mit Migrationshintergrund mit 69 Prozent deutlich höher als bei im Ausland geborenen mit 62 Prozent. Bei den Männern sind die Anteile mit 81 Prozent und 80 Prozent hingegen nahezu identisch (Statistisches Bundesamt, 2017b).

Nimmt man das Anforderungsniveau der Tätigkeiten von sozialversicherungspflichtig beschäftigten Ausländern in den Blick – zu den Erwerbstätigen mit Migrationshintergrund insgesamt liegen keine entsprechenden Zahlen vor –, so waren im Mai 2017 rund 38 Prozent in einfachen Helfertätigkeiten beschäftigt. Bei den Inländern waren es nur 13 Prozent. 46 Prozent der Ausländer arbeiteten in Fachkrafttätigkeiten, die üblicherweise eine berufliche Ausbildung voraussetzen, im Vergleich zu 58 Prozent der Inländer. 16 Prozent waren in Spezialisten- oder Expertentätigkeiten, für die in der Regel ein akademischer oder Fortbildungsabschluss wie der Meistertitel notwendig ist, beschäftigt, im Vergleich zu 28 Prozent der Inländer (Bundesagentur für Arbeit, 2017b).

Obschon ein bedeutender Teil der ausländischen Erwerbstätigen nur in Helfertätigkeiten beschäftigt ist, lässt sich nicht sagen, dass in Deutschland ein größeres Problem bei der qualifikationsadäquaten Beschäftigung von zugewanderten Personen besteht. So verfügen 33 Prozent der 25- bis 44-Jährigen mit Migrationshintergrund im Vergleich zu nur neun Prozent der Personen ohne Migrationshintergrund in diesem Alter über keinen berufsqualifizierenden Abschluss. Nur 40 Prozent der Personen zwischen 25 und 44 Jahren mit Migrationshintergrund verfügen über einen beruflichen Abschluss im Vergleich zu 62 Prozent derer ohne Migrationshintergrund und 23 Prozent im Vergleich zu 26 Prozent über einen akademischen Abschluss. Betrachtet man nur in Deutschland geborene Personen mit Migrationshintergrund in diesem Alter, die in der Regel ihren gesamten Bildungsweg im Land durchlaufen haben, haben 25 Prozent keinen berufsqualifizierenden, 54 Prozent einen beruflichen und 15 Prozent einen akademischen Abschluss (Statistisches Bundesamt, 2017b). Auch die Qualifikationsstruktur von Migrantinnen und Migranten der zweiten Generation ist also deutlich ungünstiger als die von Einheimischen.

Vor diesem Hintergrund lässt sich schlussfolgern, dass die Hauptursache für die schlechtere Positionierung von Personen mit Migrationshintergrund am deutschen Arbeitsmarkt vorwiegend auf Probleme bei der Integration in das deutsche Bildungssystem und nicht bei der Arbeitsmarktintegration zurückgeht. Von Letzterer kann nämlich nur erwartet werden, dass sich zugewanderten Personen die gleichen Chancen am Arbeitsmarkt bieten wie Einheimischen mit einem ähnlichen qualifikatorischen Hintergrund – und das ist den verfügbaren Daten zufolge bereits heute weitgehend der Fall.


Rahmenbedingungen für die zukünftige Entwicklung der Arbeitsmarktintegration

Der deutsche Arbeitsmarkt bietet derzeit eine sehr gute Ausgangslage für die Aufnahme zugewanderter Personen. So hat die Zahl der Erwerbstätigen im Jahr 2016 mit 43,6 Millionen den bisher höchsten Wert in der Bundesrepublik erreicht und die Arbeitslosenquote mit 6,1 Prozent den niedrigsten seit der Wiedervereinigung (Statistisches Bundesamt, 2017c, d). Zudem ist absehbar, dass sich die Situation für Arbeitssuchende in den nächsten Jahren sogar noch weiter verbessern dürfte. Wenn die geburtenstarken Jahrgänge 1955 bis 1969 sukzessive aus dem Arbeitsmarkt ausscheiden, stehen bereits rein rechnerisch bei Weitem nicht genügend Nachwuchskräfte zur Verfügung, um die am Arbeitsmarkt entstehenden Lücken zu schließen.

Allerdings unterscheiden sich die Arbeitskräftebedarfe und damit Beschäftigungschancen je nach Berufsfeld und Anforderungsniveau sehr stark. Besonders starke Engpässe bestehen derzeit vor allem bei den Gesundheits-, Pflege- sowie technischen Berufen, wobei diese nicht nur die hochqualifizierten Expertentätigkeiten, sondern auch die Fachkraftstellen betreffen, die typischerweise einen beruflichen Abschluss voraussetzen. Hingegen betrug das Verhältnis zwischen Arbeitslosen und gemeldeten offenen Stellen im Helferbereich im März 2017 noch mehr als zehn zu eins. Dabei ist mit Blick auf die Zukunft anzumerken, dass der technische Fortschritt nach wie vor dazu führt, dass immer mehr einfachere Tätigkeiten von Maschinen übernommen werden, wohingegen für ihren Einsatz und ihre Wartung zunehmend höherqualifizierte Fachkräfte benötigt werden. Daher dürften An- und Ungelernte nur vergleichsweise wenig von den zu erwartenden positiven Entwicklungen am Arbeitsmarkt profitieren (Geis, 2017c).

Wie gut es zugewanderten Personen gelingt, am deutschen Arbeitsmarkt Fuß zu fassen, dürfte vor diesem Hintergrund in Zukunft noch stärker als bereits heute davon abhängen, ob sie über Qualifikationen verfügen, die einem berufsqualifizierenden Abschluss in Deutschland entsprechen. Ist dies der Fall und reichen ihre Sprachkenntnisse aus, dürften sie immer weniger Probleme haben, eine passende Stelle zu finden. Dabei ist anzumerken, dass bessere Sprachkursangebote für zugewanderte Personen sehr wünschenswert wären, Sprachkenntnisse mit der Zeit aber auch im Beruf und Alltag erworben werden. Verfügen die Zuwanderinnen und Zuwanderer über keinen entsprechenden Abschluss, dürfte ihre Integration in den deutschen Arbeitsmarkt nach wie vor eine große Herausforderung darstellen. Daher muss darauf hingearbeitet werden, dass niedrigqualifizierte Zuwanderinnen und Zuwanderer soweit wie möglich noch eine Ausbildung in Deutschland durchlaufen. Insbesondere gilt das im Hinblick auf die Flüchtlinge, deren Bildungswege häufig mit den Kriegen und Krisen sowie der Flucht unterbrochen worden sind.


Literatur

BAMF – Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2017): Wanderungsmonitoring: Erwerbsmigration nach Deutschland, Bericht für das Jahr 2016, Nürnberg.

Brücker, Herbert / Rother, Nina / Schupp, Jürgen (2016): IAB-BAMF-SOEP-Befragung von Geflüchteten: Überblick und erste Ergebnisse, BAMF Forschungsbericht Nr. 29, Nürnberg.

BA – Bundesagentur für Arbeit (2017a): Migrations-Monitor Arbeitsmarkt – Eckwerte (Monatszahlen), November 2017, Nürnberg.

BA – (2017b): Migrations-Monitor Arbeitsmarkt – Prozess- und Strukturkennzahlen (Monatszahlen), November 2017, Nürnberg.

Geis, Wido (2017a): Fachkräftesicherung durch die Ausbildung von Bildungsausländern an deutschen Hochschulen, in: IW-Trends Nr. 2/2017, Köln, S. 83-100.

Geis, Wido (2017b): Arbeitskräftemobilität in der EU – Ein Gewinn für den deutschen Arbeitsmarkt, IW-Report Nr. 19/2017, Köln.

Geis, Wido (2017c): Arbeitsmarktintegration von Flüchtlingen. Antwort auf den Fachkräftemangel?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Nr. 27-29/2017, S. 27-33.

Statistisches Bundesamt (2017a): GENESIS-Online Datenbank: Ausländerstatistik, https://www-genesis.destatis.de/genesis/online [5.12.2017].

Statistisches Bundesamt (2017b): Bevölkerung und Erwerbstätigkeit: Bevölkerung mit Migrationshintergrund – Ergebnisse des Mikrozensus 2016 , Fachserie 1 Reihe 2.2, Wiesbaden.

Statisches Bundesamt (2017c): Erwerbstätigenrechnung, https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesamtwirtschaftUmwelt/Arbeitsmarkt/Erwerbstaetigkeit/TabellenErwerbstaetigenrechnung/InlaenderInlandskonzept.html [5.12.2017].

Statistisches Bundesamt (2017d): Arbeitsmarkt, https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Indikatoren/LangeReihen/Arbeitsmarkt/lrarb001.html [5.12.2017].

 

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Europas doppeltes Demokratieproblem. Defizite von EU und Mitgliedstaaten verstärken sich gegenseitig

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Wichtige politische Entscheidungen zur Eurorettung wurden auf die unabhängige Europäische Zentralbank (EZB) abgewälzt, die von demokratischer Kontrolle ausgenommen ist. Das Foto zeigt ein Graffiti am Bauzaun der EZB in Frankfurt a. M. Foto: Norbert Nagel / Wikimedia Commons (License: CC BY-SA 3.0)

Wichtige politische Entscheidungen zur Eurorettung wurden auf die unabhängige Europäische Zentralbank (EZB) abgewälzt, die von demokratischer Kontrolle ausgenommen ist. Das Foto zeigt ein Graffiti am Bauzaun der EZB in Frankfurt a. M. Foto: Norbert Nagel / Wikimedia Commons (License: CC BY-SA 3.0) https://commons.wikimedia.org/wiki/File:03-05-2014_-_Graffiti_near_European_Central_Bank_-_EZB_-_Frankfurt_Main_-_Germany_-_05.jpg

 

Die Demokratie wird in Europa zurzeit in doppelter Weise herausgefordert. Sowohl auf der Ebene der Europäischen Union als auch auf der der Nationalstaaten stehen demokratische Institutionen unter Druck oder werden bereits in ihrer Funktionsfähigkeit eingeschränkt. Zwei Entwicklungen sind hierfür kennzeichnend: Einerseits sind die Entscheidungsbefugnisse der EU in den vergangenen Jahrzehnten rapide angewachsen und haben an Umfang und Eingriffstiefe gewonnen – ohne dafür adäquate Mechanismen demokratischer Legitimation bereitzustellen. Diesem Demokratiedefizit der EU steht andererseits seit einigen Jahren ein Anstieg des nationalistischen Populismus in den Mitgliedstaaten gegenüber, der eindeutig autoritäre Züge aufweist. In einigen Ländern wie Ungarn oder Polen haben diese politischen Kräfte es bereits vermocht, die heimischen Institutionen des demokratischen Verfassungsstaats effektiv zu unterminieren. Auf beiden Ebenen, der nationalen wie der supranationalen, stehen die Zeichen also auf demokratischen Abschwung. In diesem Beitrag wird argumentiert, dass die beiden Entwicklungen kausal miteinander verbunden sind und sich zudem gegenseitig verstärken. Sie lösen so einen Teufelskreis zunehmend autoritärer Herrschaftsformen in Europa aus.

Der Kern des Arguments ist folgender: Das Demokratiedefizit der EU führt zu vermehrtem öffentlichen Widerstand gegen weitere Integrationsschritte, insbesondere in Bereichen wie der Wirtschafts- und Sozialpolitik, die durch große Verteilungseffekte gekennzeichnet sind. Wie ich in meiner Forschung zur Notstandspolitik in der Eurokrise gezeigt habe, geben europäische Entscheidungsträger diesem Druck jedoch nicht nach, wenn sie europäische Lösungen als funktional notwendig erachten. Vielmehr umgehen sie dann den öffentlichen Widerstand durch „verdeckte Integration“, indem sie Befugnisse und Kapazitäten auf EU-Institutionen verlagern, die dem demokratischen Zugriff entzogen sind. Dadurch wird zwar die Regierungsfähigkeit der EU gestärkt, allerdings auf Kosten einer Vertiefung der demokratischen Legitimationslücke. Im Gegenzug entfremden sich viele Menschen weiter von der EU und beginnen, sie fundamental abzulehnen. So wird einer nationalistischen Geisteshaltung sowie der populistischen Anklage proeuropäischer Eliten Tür und Tor geöffnet. Antiliberale, autoritäre Tendenzen können daher auch in den demokratischen Verfassungsstaaten Europas um sich greifen. Sie bedrohen nicht nur demokratische Institutionen in den Mitgliedstaaten, sondern verschlechtern abermals die Bedingungen für eine vertiefte europäische Integration.

Dieser Kreislauf kam im Übergang vom sogenannten permissive consensus (ermöglichender Konsens) zum constraining dissensus (beschränkender Dissens) in Gang, der in den 1990er-Jahren einsetzte.. Mit dem Vertrag von Maastricht im Jahr 1992 begann die EU einen Prozess der progressiven Supranationalisierung und politischer Autorität, der sich teils sogar auf staatliche Kernkompetenzen erstreckte. Mehr und mehr Kompetenzen wurden in immer größeren Bereichen auf EU-Institutionen übertragen und so der direkten Kontrolle durch die Mitgliedstaaten entzogen. Zwar wurden die Rechte des Europäischen Parlaments in dieser Zeit auch gestärkt, jedoch konnte es nie zu einer wahrhaft supranationalen repräsentativen Institution werden, die die partizipativen Legitimitätsanforderungen an die EU hätte erfüllen können. Die wachsende supranationale Autorität mit ihren vermehrt direkten und spürbaren Konsequenzen für ihre Adressaten führte zu einer Politisierung der europäischen Integration, in deren Folge weitere Übertragungen von Hoheitsaufgaben an EU-Institutionen von der Öffentlichkeit nicht mehr schweigend akzeptiert, sondern teils lautstark abgelehnt wurden.

Die Mitgliedstaaten und die Kommission versuchten daraufhin, diesen beschränkenden Dissens zu umgehen, indem sie die Integration durch nichtmajoritäre Institutionen oder exekutiv-dominierte Kanäle vorantrieben, ohne die breitere Öffentlichkeit zu beteiligen. Ein Paradebeispiel ist der Vertrag von Lissabon, der weitgehend identisch mit dem 2006 an nationalen Referenden gescheiterten Verfassungsvertrag ist,, aber aufgrund geringerer demokratischer Mitbestimmung letztlich in Kraft treten konnte. Allerdings führten derlei Formen der verdeckten Integration nicht zu weniger, sondern letztlich zu noch mehr Mobilisierung und Polarisierung. Die Auseinandersetzung um die „europäische Frage“ begann sich zum Teil in eine grundsätzliche Ablehnung der Institution EU zu verwandeln.

Eine weitere Folge dieser Entwicklung lässt sich anhand der Eurokrise aufzeigen. In dieser sahen sich die europäischen Entscheidungsträger mit besonderen funktionalen Zwängen zur Integration konfrontiert, gleichzeitig aber auch mit einem starken beschränkenden Dissens in der Öffentlichkeit. Zwar wurde ein supranationaler Kapazitätsaufbau vielerorts als absolut notwendig angesehen, um der Krise zu begegnen. Doch gleichzeitig schien der offene und prozedural legitime Weg dorthin versperrt: Rechtlich hätte ein solcher Schritt eine Vertragsreform erfordert, die schon unter den Mitgliedstaaten umstritten war und zudem aufgrund der öffentlichen Ablehnung – nicht zuletzt in Deutschland – wenig Aussicht auf Erfolg hatte. Stattdessen schaltete der Europäische Rat in den Notstandsmodus und etablierte sogenannte Rettungsschirme wie den Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM) außerhalb der EU-Rechtsordnung. Er erlaubte der Troika, die sich aus Vertretern der Europäischen Zentralbank und EU-Kommission sowie des Internationalen Währungsfonds zusammensetzte, die Empfängerstaaten ihrer finanz- und wirtschaftspolitischen Souveränität zu berauben, delegierte weitreichende Implementations- und Überwachungsaufgaben an die Kommission und wälzte wichtige politische Entscheidungen zur Eurorettung auf die unabhängige EZB ab, die von demokratischer Kontrolle ausgenommen ist.

Diese quasiautoritären Züge europäischen Regierens kreierten wiederum politische Gelegenheiten für populistische Mobilisierung und Anreize zur Systemopposition, die – so meine These – die Chancen der heute viel zitierten antiliberalen und antieuropäischen Gegenreaktion bedeutsam steigerten. Hierfür sind meines Erachtens vor allem zwei Mechanismen maßgeblich: Erstens wird das Demokratiedefizit der EU durch den beschränkten Zugang zu politischer Opposition in europäischen Institutionen verstärkt. Dies hat der Politologe Peter Mair bereits 2007 in seinem Artikel „Political Opposition and the European Union“ herausgearbeitet. Die Folge ist die Mobilisierung von populistischer Systemopposition. Vereinfacht gesagt: Wer mit einer politischen Richtung der EU unzufrieden ist, hat kaum Chancen, sich effektiv Gehör zu verschaffen und auf politischer Ebene Änderungen herbeizuführen. Es bleibt lediglich die fundamentale Opposition gegen die EU als solche. Notstandspolitik auf europäischer Ebene verschärft dieses Problem: Besonders tiefe Eingriffe durch Maßnahmen der EU, die zudem die demokratischen Prozeduren in den Mitgliedstaaten schwächen, führen schnell zum öffentlichen Eindruck der Fremdherrschaft durch entfernte und unkontrollierbare Technokraten. In Verbindung mit dem während der Krise von Entscheidungsträgern geprägten Notstandsdiskurs, der politische Maßnahmen kontinuierlich als notwendig und alternativlos darstellt, entwickeln unzufriedene Wähler nicht nur antieuropäische Einstellungen, sondern entfremden sich auch vom heimischen politischen „Mainstream“, der als mitschuldig wahrgenommen wird. Diese Voraussetzungen treiben die Wähler in die Arme nationalistischer Populisten.

Zweitens stellen die komplexen institutionellen und politischen Konfigurationen europäischer Notstandspolitik eine ideale Zielscheibe für den populistischen Anti-Establishment-Diskurs dar. Da Populismus auf der Kritik selbstreferenzieller Eliten fußt, zehrt er von opaken und kaum zurechenbaren politischen Entscheidungen, die von Technokraten umgesetzt werden.

Zum einen können populistische Anführer die Notstandsgewalten der EU-Institutionen nutzen, um Brüssel beziehungsweise Frankfurt für unliebsame Politik verantwortlich zu machen. Schließlich ist die Delegations- und Legitimationskette von der Bevölkerung zu den politischen Entscheidungsträgern brüchig und für die Öffentlichkeit schwer nachvollziehbar. Eigene nationale und lokale Verantwortlichkeiten können daher leichter verdeckt werden. Die Verantwortung für unpopuläre politische Entscheidungen wird so vermehrt auf die europäische Ebene abgewälzt und der Euroskeptizismus weiter angefacht.

Zum anderen erlaubt die Komplexität und Ungreifbarkeit von Verantwortlichkeiten und Konsequenzen europäischer Notstandsmaßnahmen den Populisten, die EU für alle möglichen politischen Missstände verantwortlich zu machen, unabhängig sowohl vom Grad ihrer Beteiligung an den Politiken als auch vom Grad der eigenen Betroffenheit.

Meiner Einschätzung nach haben diese Faktoren zum Anstieg des autoritären Populismus in Europa beigetragen, der teilweise gar zu demokratischen Rückfällen in einigen Mitgliedstaaten geführt hat. Mehrere zentral- und osteuropäische Mitgliedstaaten wie Ungarn, Polen, Rumänien, Bulgarien oder Slowenien weisen mittlerweile Regierungssysteme mit wachsenden autoritären Zügen auf. Doch auch jenseits der postkommunistischen Staaten gab es eine starke Zunahme von Parteien und Bewegungen an den politischen Rändern, die Europa zugunsten nationaler und exklusionistischer Lösungen ablehnen. In Südeuropa sind es linksgerichtete populistische Parteien, die teils mächtige politische Herausforderer geworden sind. In Nord- und Westeuropa ist ein entschieden nationalistischer Rechtspopulismus gewachsen, der autoritäre Alternativen zum liberalen Verfassungsstaat anbietet.

Grafik Kreuder SonnenZwischen 18 und 82 Prozent der Wähler in den EU-Mitgliedstaaten vertreten laut einer Studie von YouGov aus dem Jahr 2016 populistische Einstellungen. Dazu zählen die Ablehnung von Minderheitenrechten, von Zuwanderung und der Europäischen Union (Quelle: YouGov/Statistika).

 

Es scheint, als handle es sich hier um eine zyklische Entwicklung, in der die widersprüchlichen Tendenzen der euroskeptischen Politisierung sowie der undemokratischen Integration sich gegenseitig verstärken: Quasiautoritärer Supranationalismus provoziert eine nationalistische Gegenreaktion, die genau die Bedingungen stärkt, die überhaupt erst zum Rückgriff auf Mittel der Notstandspolitik geführt haben. In einer möglichen nächsten Krise, in der Integrationslücken geschlossen werden müssen, um eine halbwegs funktionsfähige EU zu erhalten, werden politische Maßnahmen der Gemeinschaft nur gegen noch größeren öffentlichen Widerstand durchgesetzt werden können. Unter diesen Bedingungen werden Integrationsschritte daher zukünftig entweder scheitern oder ausschließlich auf Kosten der Demokratie gelingen.

Aus dieser Perspektive erscheint die derzeitige europäische Malaise – mehr als alles andere – als ein Demokratieproblem. Reformversuche, die dieser Dimension nicht ausreichend Beachtung schenken, laufen Gefahr, das Problem zu vergrößern anstatt es zu lösen, ungeachtet all ihrer potenziellen funktionalen Vorteile.

 


Literatur


Hooghe, Liesbet/Marks, Gary:
A Postfunctionalist Theory of European Integration: From Permissive Consensus to Constraining Dissensus,
in: British Journal of Political Science, 2009, Jg. 39, H. 1, S. 1-23.

Kelemen, R. Daniel:
Europe’s Other Democratic Deficit. National Authoritarianism in Europe’s Democratic Union“,
in: Government and Opposition, 2017, Jg. 52, H. 2, S. 211-238.

Kreuder-Sonnen, Christian:
An Authoritarian Turn in Europe and European Studies,
in: Journal of European Public Policy, 2018, Jg. 25, H. 3, S. 452-464.

Mair, Peter:
Political Opposition and the European Union,
in: Government and Opposition, 2007, Jg. 42, H. 1, S. 1-17.


Erstveröffentlichung

Christian Kreuder-Sonnen (2018):
Europas doppeltes Demokratieproblem. Defizite von EU und Mitgliedstaaten verstärken sich gegenseitig,
in: WZB Mitteilungen, Heft 160, Juni 2018, S. 13-16.

 

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Zwischen dem Willen zur humanitären Hilfe und der Sorge um die Integration. Einstellungen der Bevölkerung zur Aufnahme von Flüchtlingen

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Im Rahmen der intensiven Zuwanderung 2015 erreichte die Willkommenskultur ihren vorläufigen Höhepunkt.  Foto: Marco Verch / Flickr https://www.flickr.com/photos/149561324@N03/43912365612/ Lizenz https://creativecommons.org/licenses/by/2.0/ Im Rahmen der intensiven Zuwanderung 2015 erreichte die Willkommenskultur ihren vorläufigen Höhepunkt. Foto: Marco Verch / Flickr https://www.flickr.com/photos/149561324@N03/43912365612/ Lizenz: CC BY 2.0 https://creativecommons.org/licenses/by/2.0/

 

Einleitung: Ausgangspunkt, Reaktionen und Verlauf

Ausgangspunkt dieses Beitrags ist die massive Flüchtlingszuwanderung infolge der Krisen im Nahen Osten und des zeitweisen – und teilweise immer noch aktuellen – Zusammenbruchs des Dublin-Einwanderungssystems der Europäischen Union.

Dies führte letztlich zu einer historisch hohen Fluchtzuwanderung nach Deutschland. Alleine im Rekordjahr 2016 waren rund 745.000 Asylanträge1 zu verzeichnen, von denen 62 Prozent anerkannt wurden (diese Quote umfasst ebenfalls Duldungen und Abschiebeverbote)2 . Auch im internationalen Kontext war die Aufnahmebereitschaft hoch: 59 Prozent der Asylanträge der gesamten Europäischen Union im Jahr 2016 wurden in Deutschland gestellt.3 Die UN Refugee Agency (UNHCR) weist Ende 2017 für Deutschland 1,4 Millionen aufhältige anerkannte Flüchtlinge und Asylsuchende aus.4

Durch die Erfahrungen aus der Vergangenheit, insbesondere die verstärkte Flüchtlingsimmigration Anfang der 1990er-Jahre, hätte angesichts dieser Zuwanderungszahlen von starken Abwehrreflexen ausgegangen werden müssen. Stattdessen etablierte sich eine Willkommenskultur, die von weiten Teilen der Medien und Politik getragen wurde.5 Auch in Teilen der Bevölkerung wurden Flüchtlinge willkommen geheißen, das ehrenamtliche Engagement war – und ist immer noch – beeindruckend hoch. Die Willkommenskultur könnte mit Veränderungen der Gesellschaft samt veränderter Diskurse begründet werden. So fand nach der Abwehrphase deutscher Migrationspolitik, die Anfang der 1980er-Jahre begann, ein Umschwung statt. Die Wahl der rot-grünen Bundesregierung 1998 wurde von Heiner Geißler als Beginn der Akzeptanzphase gesehen. Mit ihr gingen veränderte Diskurse und die verspätete Einsicht einher, ein Einwanderungsland zu sein. Die notwendigen Schritte in der Einwanderungs- und Integrationspolitik wurden von der Bundesregierung unter Leitung von Angela Merkel fortgeführt.6 Die Willkommenskultur könnte als Kulmination dieser Phase verstanden werden, zugleich stellt sie einen möglichen Wendepunkt der Migrationshistorie dar.

Infolge einer einseitig optimistischen Willkommenskultur, insbesondere der überregionalen Medien und von großen Teilen der Politik, waren eine Erosion der Glaubwürdigkeit der Medien und eine Abstrafung der regierenden Parteien zu beobachten. Möglicherweise hatten die Akteure aus Politik und Medien die Stimmung in der Bevölkerung falsch eingeschätzt. Spätestens nach den Terroranschlägen in Paris im November 2015 sowie den sexuellen Übergriffen in der Silvesternacht 2015/16 in Köln erfolgte ein harter Diskursbruch. Kritische Positionen fanden mehr Beachtung und das Asylrecht wurde verschärft (unter anderem durch das Asylpaket II).7

Die derzeitige politische Situation kann als chaotisch bezeichnet werden. Sowohl aus dem Verlauf der Jamaika-Koalitionsverhandlungen als auch dem Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und der SPD 2018 kann abgeleitet werden, dass wir uns in einer Phase der Verunsicherung befinden. Diese könnte mit einer Unwissenheit über die Stimmung in der Bevölkerung zusammenhängen. In der öffentlichen Wahrnehmung dominieren die Extreme: Dem großen Engagement der Menschen einerseits stehen Proteste, etwa seitens PEGIDA, und Stimmenzuwächse bei der AfD andererseits gegenüber. Korrespondierend zu dieser Situation sind Deutungsversuche entwickelt worden, die annehmen, dass die Gesellschaft tief gespalten sei und die Konfliktlinie entlang der Einstellungen zur Flüchtlingszuwanderung verlaufe – eine These, die angesichts der folgenden Ergebnisse nur schwer zu halten ist.8

Diesem Beitrag liegt die Masterarbeit des Autors zugrunde, deren Ergebnisse im Folgenden vorgestellt werden.

 

Erkenntnisinteresse und Forschungsgrundlage

Das Erkenntnisinteresse besteht darin zu untersuchen, wie das repräsentative Meinungsbild in der deutschen Bevölkerung gegenüber Flüchtlingen und ihrer Zuwanderung ausfällt. Hierzu wurden Daten der „Allgemeinen Bevölkerungsumfrage der Sozialwissenschaften“ des Leibniz-Instituts aus dem Jahr 2016 ausgewertet, die auf Befragungen von 3.240 Personen mit deutscher Staatsangehörigkeit in der Zeit von April bis September 2016 basieren.9

Um eine Grundlage für umfassende Schlussfolgerungen zu schaffen, wurden weitere Daten,10 die zu vergleichbaren Messzeitpunkten erhoben wurden, hinzugezogen.

 

Gemischte Emotionen und große Sorgen um die Integration der Geflüchteten

Empathie, Mitleid und Verständnis mit den Geflüchteten sind weit verbreitet in der deutschen Bevölkerung – 78 Prozent geben an, Mitleid zu empfinden, 85 Prozent würdigen die humanitären Aspekte der Flüchtlingsaufnahme11 und 75 Prozent empfinden keine Wut auf Flüchtlinge. Zugleich werden die kulturellen Unterschiede aber als groß empfunden und 57 Prozent der deutschen Bürger*innen äußern, dass ihnen Flüchtlinge nicht sympathisch sind. Auch im direkten persönlichen Umfeld, als Nachbar oder im Falle einer Einheirat, sind Flüchtlinge offenbar nicht sonderlich erwünscht. Es ist allerdings nur ein geringer Anteil, der Flüchtlinge im direkten Umfeld „als Katastrophe“ wertet und auch nur 13 Prozent der Bürger*innen empfinden Flüchtlinge als „sehr unsympathisch“. Es lässt sich keine hohe Fundamentalopposition ausmachen, die Flüchtlingen ihren Platz in der Gesellschaft verwehren würde. Stattdessen können die meisten Bürger*innen sich mit den Neuankömmlingen arrangieren. Diese Sichtweise unterstützt, dass nur jeder Dritte äußert, Angst zu haben (und nur jeder Zehnte viel). Zudem empfinden 64 Prozent die aufgenommenen Flüchtlinge als kulturelle Bereicherung12 und die meisten Kontakte mit Flüchtlingen werden als positiv beurteilt.

Von besonderem Interesse ist allerdings das „Aber“. Die meisten Deutschen sind den Zugewanderten gegenüber durchaus aufgeschlossen, wenn diese ihrer Ansicht nach zur Gesellschaft passen. Abstammung, Geburtsort und die Angehörigkeit der christlichen Glaubensgemeinschaft spielen nur eine sehr untergeordnete Rolle für die meisten Menschen, wenn es um die Voraussetzungen von Einbürgerungen von Zuwanderern geht. Von hoher Wichtigkeit sind allerdings die Anerkennung der Werte des Grundgesetzes, das Beherrschen der deutschen Sprache, Straffreiheit, das Bestreiten des eigenen Lebensunterhaltes und, etwas abgeschwächt, die Bereitschaft zur Lebensstilanpassung. Das sind die Voraussetzungen, die Integrationsforderungen, die Deutsche an Zuwanderer*innen stellen, damit diese vollwertige, gleichwertige Bürger*innen werden dürfen.

Der Knackpunkt besteht darin, dass in weiten Teilen der Bevölkerung große Sorgen bezüglich der Integration der Flüchtlinge vorhanden sind. In ökonomischer Hinsicht wird die Flüchtlingsaufnahme mehrheitlich pessimistisch betrachtet. Lediglich ein Drittel (34 Prozent) der Menschen sieht die finanziellen und wirtschaftlichen Mittel gegeben, Flüchtlinge aufzunehmen.13 Insgesamt wird die Flüchtlingszuwanderung auch nur von etwa einem Drittel der Menschen als insgesamt eher vorteilhaft eingeschätzt – Tendenz sinkend. Rund die Hälfte verbindet die Aufnahme hingegen eher mit Nachteilen.14

Zwar gibt ungefähr immerhin jeder Zweite an, dass die Flüchtlingszuwanderung der Alterung der Gesellschaft entgegenwirke, aber diese Frage fällt eher unter die Kategorie „Sachfrage“. Dass die Zuwanderung zur Lösung von Folgen der demografischen Alterung hilfreich ist, wird hingegen nur von rund 36 Prozent der Befragten geteilt. Dies betrifft den Beitrag zum Erhalt der sozialen Sicherungssysteme sowie die Deckung des Bedarfs an qualifizierten Arbeitskräften.15

Nur 27 Prozent der Bürger*innen sehen für die Wirtschaft eher Chancen als Risiken und lediglich 12 Prozent für den Sozialstaat. 78 Prozent der Bürger*innen fürchten hingegen, dass Flüchtlinge keinen Arbeitsplatz finden und 67 Prozent nehmen an, dass Flüchtlinge Kosten verursachen und es daher zu Einsparungen an anderer Stelle kommen wird. Rund die Hälfte der Befragten sorgt sich um die Auswirkungen auf die Lage einheimischer niedrig qualifizierter Menschen und um das Unterlaufen sozialer Standards wie des Mindestlohns.16

Die Flüchtlingszuwanderung wird also aus ökonomischer Perspektive mehrheitlich als eine Bürde betrachtet. Die ALLBUS-Ergebnisse zeigen: Sogar im gesellschaftlichen Segment der Befürworter eines uneingeschränkten Flüchtlingszuzugs herrscht kein großer Optimismus bezüglich einer positiven wirtschaftlichen Wirkung der Flüchtlingszuwanderung. Offenbar liegt der Gruppe der Flüchtlinge ein Stereotyp zugrunde, das durch ein geringes Humankapital gekennzeichnet ist – Einwanderer mit höherem Humankapital sind deutlich stärker erwünscht.17

Neben der weitverbreiteten Skepsis hinsichtlich der wirtschaftlichen Implikationen sind auch in kultureller Hinsicht die Sorgen groß.

71 Prozent der Bürger*innen sorgen sich um eine wachsende Zahl extremistischer Muslime und 65 Prozent um ein generelles Ansteigen der Kriminalität. 61 Prozent fürchten eine Überforderung von Behörden und der Polizei und mit 57 Prozent mehr als jeder Zweite die Herausbildung von „No-Go-Areas“. Als eine häufige vorkommende Sorge um soziale Folgen existiert überdies die einer Verknappung des Wohnraums (79 Prozent). Zusammen mit den bereits erwähnten Sorgen um Einsparungen und der Lage von niedrig qualifizierten Einheimischen auf dem Arbeitsmarkt ergibt sich ein potenzieller sozialer Sprengstoff. Eine große Mehrheit der Bürger*innen (83 Prozent) fürchtet einen wachsenden Rechtsextremismus und fast die Hälfte der Bürger*innen (45 Prozent) sorgt sich gar um den gesellschaftlichen Zusammenhalt.18 Diese Ergebnisse suggerieren, dass den deutschen Bürger*innen der soziale Frieden im Land ein hohes Gut ist und sie tendenziell besonnen sind, aber viele, auch langfristig relevante Sorgen haben, die die Zukunft des Landes und der Gesellschaft betreffen.

Entscheidend für diese Sorge könnten auch der muslimische Glaube und die kulturell verschieden wahrgenommenen Werteinstellungen sein. Mehr als die Hälfte der Bürger*innen (55 Prozent) befürchtet einen steigenden Einfluss des Islams, 36 Prozent sorgen sich sogar, dass die muslimische Kultur den Alltag dominieren könnte.19 Viele Bürger*innen sind der Meinung, Muslime verträten nicht ihre Werte. So befindet sich fast die Hälfte der Bürger*innen auf der Skala zur Islamfeindlichkeit des ALLBUS im obersten Drittel und mehr als jeder Vierte im oberen Viertel. Zugleich stimmten aber auch 39 Prozent der Türkeistämmigen in Deutschland in einer Studie von Detlef Pollack et al. nicht der Aussage zu, der Islam passe durchaus in die westliche Welt.20

Menschen, die einen uneingeschränkten Zuzug präferieren, fordern zwar ebenso, dass die Zuwanderer*innen sich zum Grundgesetz bekennen müssen, wenn sie dauerhaft voll in die Gesellschaft integriert werden wollen. Sie sind allerdings deutlich positiver und optimistischer hinsichtlich der Integrationsbereitschaft und den geteilten Werten eingestellt als es der Rest der Bevölkerung ist. Außerdem scheinen sie tendenziell weniger Anpassung hinsichtlich des Lebensstils einzufordern und sind auch bezüglich der Anforderung der Straffreiheit von Flüchtlingen etwas toleranter.

Die bisher herausgearbeiteten Ergebnisse deuten darauf hin, dass man nicht allzu vorschnell eine pauschale und grundsätzliche Ablehnung von Muslimen und muslimischer Zuwanderer*innen durch eine Mehrheit der Bevölkerung annehmen sollte. Außerdem gehören zu Vorurteilen neben der kognitiven Komponente (Stereotype) auch eine affektive (zum Beispiel Abscheu) wie auch eine konative (verhaltensorientierte) Komponente.21 Es besteht offenbar ein bestimmtes Stereotyp des muslimischen Immigrants, das als extrem negativ wahrgenommen wird. Wie pauschal dieses Stereotyp angewendet wird und ob und wie viele Menschen dann wirklich diskriminierend handeln, ist ein anderes Forschungsthema. Es ist auch möglich, dass bestimmte Stereotype abgelehnt werden, ohne dass eine gesellschaftliche und ethnische Vielfalt per se ausgeschlossen wird – weil eine gemeinsame Basis eingefordert wird (wie etwa das Bekenntnis zum Grundgesetz). Vignettenstudien ermöglichen, dass die Bedeutung einzelner Merkmale unter verschiedenen Kontexten untersucht werden kann. Hierbei werden den Befragten verschiedene Kombinationen dieser Merkmale zur Bewertung vorgelegt. Eine Vignettenstudie, die die Akzeptanz von Flüchtlingen mittels Variation der Flüchtlingseigenschaften zum Gegenstand hatte, relativiert die Bedeutung des muslimischen Glaubens für die Akzeptanz stark.22 Ob Flüchtlinge muslimischen Glaubens sind, besitzt zwar weiterhin einen nachweisbaren, nicht unerheblichen negativen Einfluss, aber die Bedeutung ist stark gesunken. Die Bedeutung des muslimischen Glaubens hängt somit stark vom Kontext – also den weiteren stereotypen Merkmalen – beziehungsweise dessen Ausprägungen ab. Mit anderen Worten: Es ist anzunehmen, dass die meisten Bürger*innen nichts gegen Muslime einzuwenden haben, deren Religionsverständnis und -praxis mit den Vorstellungen der Bevölkerung von den Werten des Grundgesetzes konform ist.

 

Wertunterschiede und Integrationsherausforderungen

Einige Studien23 belegen tatsächlich erhebliche Differenzen, insbesondere hinsichtlich Geschlechterrollen, traditionellen Familienwerten und einer paternalistischen Grundhaltung. Je konkreter gefragt wird, desto größer erscheint die Distanz zu demokratischen Werten. Deutliche Mehrheiten der befragten Flüchtlinge präferieren einer Studie zufolge autoritäre Führer und wollen die Meinungs- und Religionsfreiheit begrenzt wissen.24 Es liegt aber auch eine hohe Dankbarkeit und Aufgeschlossenheit vor. Grundsätzlich befürwortet die große Mehrheit der befragten Flüchtlinge auch den deutschen Rechtsstaat, die Menschenrechte, die Bürokratie, die Vertrauenswürdigkeit von Justiz und Polizei. Deutschland ist für viele Flüchtlinge ein gutes Beispiel für einen funktionierenden Staat und eine funktionierende Gesellschaft.25 Aber es sind eben auch Wertunterschiede vorhanden, die Konfliktpotenzial bieten, insbesondere wenn viele Flüchtlinge dauerhafter Bestandteil der Gesellschaft bleiben und Teilhabe einfordern.

Autoritäre, illiberale sowie antidemokratische und verfassungsfeindliche Züge sind weitverbreitet, die Sexualmoral oftmals verschieden. So stimmen lediglich 38 Prozent der Befragten der Aussage zu, Künstler dürften sich über Politiker lustig machen. 64 Prozent befürworten, wenn ein starker Führer zum Wohle aller regiert; die Aufrechterhaltung von Recht und Ordnung, notfalls auch mit Gewalt, sei das Wichtigste. 48 Prozent sind der Ansicht, Sex vor der Ehe sollte bestraft werden. Religiöser Fanatismus ist anscheinend nicht weit verbreitet, aber immerhin 19 Prozent geben an, für ein Verbot von Ehen zwischen Muslimen und Christen zu sein, 19 Prozent der Männer wollen nicht unter einer Frau arbeiten und 18 Prozent der Befragten nicht gerne neben einem unverheirateten deutschen Paar wohnen.26

Die Gruppe der Flüchtlinge ist hinsichtlich des Bildungsstandes und der Werte heterogen. Die Mehrheit zeigt sich gegenüber der deutschen Gesellschaftsordnung, trotz einiger streitbarer Wertunterschiede, prinzipiell aufgeschlossen, aber es finden sich, neben Anzeichen für ein sehr progressives Milieu, auch Hinweise auf ein streng konservatives, illiberales Milieu. Die latente Gefahr besteht darin, dass die Wahrnehmung von Flüchtlingen als Gruppe durch das Fehlverhalten und die mangelnde Integration einer Minderheit der Flüchtlinge geprägt wird. Potenziell besteht außerdem die Gefahr, dass sich – als Reaktion auf Vorurteile – auch moderate Flüchtlinge angegriffen fühlen und ihre Identität mittels Retraditionalisierung anpassen.

Es wird daher viel Anstrengung und Kommunikation erfordern, frühzeitig und möglichst präzise die Grundlagen der deutschen Gesellschaftsordnung (über abstrakte Prinzipien hinaus) zu vermitteln und zugleich das Verständnis bei der Bevölkerung aufrechtzuerhalten. Da zudem die meisten Flüchtlingskontakte positiv für die deutschen Bürger*innen verlaufen und die große Mehrheit der Flüchtlinge deutsche Staatsbürger*innen überaus positiv wahrnimmt27, sind erfreulicherweise wichtige Grundvoraussetzungen vorhanden, um ein gutes Verhältnis zwischen den Bevölkerungsgruppen zu etablieren. Diese Chance muss allerdings auch genutzt werden, solange sie sich noch bietet.

Wie enorm wichtig frühzeitige und effektive Maßnahmen für eine gelungene Integration sind, kann anhand der Integration der ehemaligen türkischen Gastarbeiter nachvollzogen werden, bei der es zu massiven Versäumnissen und Fehlern kam, auch weil die Politik jahrzehntelang die Illusion des Rotationsprinzips verfolgte und die Vermittlung der Herkunftssprache der Eltern an die Angehörigen der zweiten Generation wichtiger erschien als der Deutschunterricht. Das könnte eine kulturelle Annäherung und Integration behindert haben. Deshalb wundert es nicht, dass selbst in der zweiten und dritten Generation der Zuwanderer*innen 18 Prozent der Ansicht sind, Muslime sollten es vermeiden, Vertreter*innen des anderen Geschlechts die Hand zu geben, 27 Prozent die Rückkehr einer Gesellschaftsordnung wie zu Zeiten des Propheten Mohammeds anstreben und 36 Prozent angaben, dass die Befolgung der Gebote ihrer Religion für sie wichtiger sei als die der Gesetze des Staates, in dem sie leben.28 Der Studienautor Pollack fasst zudem zusammen, dass die Angehörigen der zweiten und dritten Generation zwar besser integriert seien als die Angehörigen der ersten Generation und sich in Deutschland auch heimisch fühlten, aber Tendenzen der kulturellen und religiösen Selbstbehauptung stärker ausgeprägt und eine geringere Anpassungsbereitschaft vorhanden seien.29

Aber selbst dann, wenn vorbildliche Integrationsanstrengungen unternommen werden (die in jedem Fall sinnvoll wären), besteht die Gefahr, dass sich ein Teil der Flüchtlinge nicht in dem Maße integriert, wie es viele Deutsche einfordern – zumal die Ablehnung von ideellen Prinzipien des Grundgesetzes kein direkter Straftatbestand ist. Stattdessen könnten existierende radikal-konservative Milieus und Parallelgesellschaften, und damit auch aggressive Ausprägungen des politischen Islams, Zuwachs erfahren (wie Heitmeyer bereits 1996 diagnostizierte).30

 

Das Dilemma zwischen humanitärer Hilfe und gesellschaftlichen Risiken

Somit besteht eine Gemengelage. Die Zuwanderer sind keine homogene Gruppe. Einige werden sich strukturell und kulturell sehr gut integrieren lassen, für andere wird es eher schwierig sein. Hinzu kommt, dass in der ebenfalls heterogenen deutschen Bevölkerung unberechtigte Vorurteile und berechtigte Vorbehalte ineinander übergehen. Diese Prozesse geschehen zudem vor dem Hintergrund der teilweise nur unzureichenden Integration der türkischen Migrant*innen. Ihre Zuwanderung fand sicherlich unter ungünstigeren Bedingungen statt, weist aber darauf hin, wie komplex und störungsanfällig auch die gegenwärtigen Integrationsbemühungen sein könnten. Gemeinsamer Kern des vergangenen wie aktuellen Integrationsdiskurses sind kulturelle Wertunterschiede, die offenbar mit dem Islam beziehungsweise der muslimischen Kultur in Zusammenhang gebracht werden, wie die folgende Darstellung der Untersuchung der Ursachen belegt. Damit besteht die Gefahr, dass Neuangekommene in bestehende, schwelende Konfliktlagen hineingezogen werden, zugleich kann aber auch argumentiert werden, dass Prozesse der Akzeptanz und Integration von Muslimen bereits in Gang sind.

Vor diesem Hintergrund und dem Szenario einer wachsenden verfassungsfeindlichen Minderheit erscheint die Abwägung eines notwendigen humanitären Beitrags in der Welt und den gesellschaftlichen Risiken als Dilemma. Wie urteilen die Bürger*innen über den weiteren Flüchtlingszuzug, zu welchem Ergebnis kommen sie und mit welchen Ansichten ist dieser verbunden?

 

Einstellungen zur weiteren Flüchtlingszuwanderung und ihre Ursachen

Grundsätzlich unterstützen 23 Prozent der deutschen Bevölkerung die uneingeschränkte Aufnahme von Flüchtlingen, 70 Prozent plädieren für eine begrenzte und lediglich sieben Prozent positionieren sich gegen jegliche Aufnahme von Flüchtlingen.

In den multivariaten Analysen (die eine überaus hohe Erklärungskraft erzielten) bestätigte sich, was aufgrund der deskriptiven Ergebnisse bereits zu erahnen war: Islamfeindlichkeit ist die zentrale stereotypbezogene Einflussvariable. Sie ist zwar in der Analyse der Determinanten der Einstellung zur Flüchtlingszuwanderung nicht die dominanteste Einflussvariable, besitzt allerdings eine hohe Erklärungskraft in Bezug auf die Variable, die (noch) bedeutsamer in dieser Analyse war: die Emotionen gegenüber den Flüchtlingen.

Diese Einflussvariable ist per Faktoranalyse extrahiert worden und steht in Zusammenhang mit den Emotionen Mitleid, Wut, Sympathie, Angst sowie der sozialen Erwünschtheit von Flüchtlingen als Nachbarn und bei einer Einheirat. Wer positive Emotionen gegenüber Flüchtlingen aufweist, stimmt eher einer liberaleren Zuzugspolitik zu.

Ebenfalls von hoher Bedeutsamkeit war die Faktorvariable, die die Beurteilung der Folgen der Flüchtlingsaufnahme für die Gesellschaft abbildet. Hier finden sich vor allem die Gemeinsamkeit der Risiken-Chancen-Abwägung für Sozialstaat, Sicherheit, Zusammenleben und Wirtschaft wieder. Da die Einstellung zu den Auswirkungen auf die Gesellschaft auch unter Befürwortern eines uneingeschränkten Zuzugs bestenfalls verhalten optimistisch ausfällt, verwundert es nicht, dass die Emotionen gegenüber Flüchtlingen (und ebenso die Einstellung zum Islam) die Unterschiede in den Haltungen zur Flüchtlingszuwanderung besser zu erklären vermögen. In diesem Zusammenhang sei auch darauf hingewiesen, dass nur zwei Prozent der Bevölkerung negative Emotionen, aber positive gesellschaftliche Erwartungen haben (umgekehrt hingegen 47 Prozent). Trotzdem muss die Bedeutung dieser Einflussvariable betont werden, die auch im Kontext der Gruppenbedrohungstheorien von erheblicher Wichtigkeit ist.31 Und auch diese Variable lässt sich gut mit Islamfeindlichkeit erklären, offenbar scheint der Stereotyp des muslimischen Flüchtlings hochrelevant und stark negativ besetzt zu sein.

Fremdenfeindlichkeit floss nur indirekt als Erklärungsansatz ein. Die Islamfeindlichkeit wird allerdings ein hohes Ausmaß transportieren, außerdem sind die Ausgangsvariablen eines weiteren Einflussfaktors mit ihr korreliert.32 Dabei handelt es sich um einen Komplex aus politisch rechten, autoritären und materialistischen Haltungen. Dieser erwies sich ebenfalls in allen Analysen als bedeutsam. Gleiches trifft auf die subjektiv empfundene Lebenslage zu: Wer seine Lebenslage als positiv empfindet, stimmt auch eher einer liberaleren Aufnahmepolitik zu.

Soziodemografische Variablen, wie Alter oder Geschlecht, verfügen über weit weniger Erklärungskraft für die Einstellung gegenüber Flüchtlingen und der Flüchtlingszuwanderung. Für die Erklärung der Unterschiede in den Emotionen und der Beurteilung der gesellschaftlichen Folgen erzielen Unterschiede im Bildungsniveau, das Vorhandensein von Kontakten zu Flüchtlingen sowie die Unterscheidung nach ost-/westdeutschen Wohnort bedeutsame und relevante Effektstärken. Das Bildungsniveau erweist sich hierbei als wichtiger als der Flüchtlingskontakt. Die hohe Erklärungskraft der (End-)Modelle ist allerdings erst durch die Hinzunahme der Einstellungs- und Haltungsvariablen zustande gekommen. Wurde die Einstellung zum Flüchtlingszuzug untersucht, konnten im Endmodell für keine der soziodemographischen Variablen bedeutsame Effekte nachgewiesen werden.

Der Stellenwert der Islamfeindlichkeit mag bedrückend sein, es muss allerdings auch bedacht werden, dass das durchschnittlich hohe Ausmaß an Islamfeindlichkeit zumeist zu der Bevorzugung eines begrenzten Zuzugs führt, ebenso wie auch sonstige skeptische Positionen.

 

Schlussfolgerungen, Einordnung der Ergebnisse und weiterführende Aspekte

Trotz der vielen Skepsis und Vorbehalte darf nicht vergessen werden, dass für 93 Prozent der Bevölkerung die Flüchtlingszuwanderung ein legitimer und notwendiger Bestandteil deutscher Zuwanderungspolitik zu sein hat.

Worauf die Ergebnisse ganz besonders hinweisen, ist das bestehende Dilemma zwischen der Notwendigkeit, humanitär zu helfen – was auch dem Wesenskern des Westens in Form der universellen Menschenrechte entspricht – und den Sorgen vor Problemen mit schlecht integrierten Zuwanderer*innen.

Es obliegt der Politik, dieses Dilemma zu entspannen.

Derzeit wird mit zunehmendem Aufwand versucht, die EU-Außengrenzen gegen illegale Migration zu sichern. Das ist im Prinzip auch richtig, um Kontrolle über die Zuwanderung zu gewinnen. Gleichzeitig sollte allerdings auch versucht werden, legale Einreisemöglichkeiten in Form von Kontingenten zu schaffen. Dies böte folgende Vorteile:

• Erstens würden nicht hauptsächlich jüngere Männer einreisen; sondern Familien, alleinstehende Frauen und Witwen sowie Minderjährige hätten bessere Chancen.
• Zweitens könnte denjenigen geholfen werden, die am bedürftigsten sind.
• Drittens könnte man nur Menschen in das Land lassen, die tatsächlich Anspruch auf Asyl haben.
• Viertens könnten aufgrund besserer Planbarkeit bessere Rahmenbedingungen für die Integration hergestellt werden.
• Fünftens wäre die Legitimität in den Augen der Bevölkerung höher.


Wird keine Einreisemöglichkeit mittels Kontingenten eingeführt, könnte die Flüchtlingszuwanderung mittel- und langfristig auf ein äußerst niedriges Niveau fallen. Insgesamt wird also ein umfassendes Konzept benötigt, das zudem auch die Integration, Integrationshilfen und -anreize sowie Sanktionen bei Regelverstößen adressiert.

Von klassischen Einwanderungsländern können wir lernen, wie eine humane Zuwanderungs- und Integrationspolitik gestaltet werden kann, die sowohl eine faire Abwägung von Grundrechten vornimmt als auch effektiv ist. In dem Zusammenhang ist das Konzept der humane incorporation wegweisend, das bereits im Jahr 1983 unter wesentlicher Beteiligung des britischen Moralphilosophen Henry Shue und des US-amerikanischen Kommunitaristen Michael Walzer von einer internationalen Gruppe von Wissenschaftlern entwickelt wurde. Eine Steuerung der Zuwanderung wird aus der Selbstbestimmung von Gesellschaften abgeleitet:

„A political community often embodies a way of life – it is an expression, and a continuing working-out, of how life ought to be organized. Without closure, no character. The right of a political community to shape its own character is perhaps the key ingredient of sovereignty. This right of self-determination is one of the most widely and deeply held values of our time.“33


Auch wenn dieses Recht auf Selbstabgrenzung abgewogen werden muss gegen die moralische Pflicht zur Aufnahme von Flüchtlingen im Falle humanitärer Katastrophen, ist es das Recht und auch die Pflicht von Gesellschaften, Regeln und Kriterien für die Zuwanderung festzulegen. Die Autorengruppe fordert insbesondere zu klären, wie viele Zuwanderer aufgenommen werden sollen und nach welchen Kriterien sie ausgewählt werden.34 Die Umsetzung dieser Forderung erfolgt in vielen klassischen Einwanderungsländern beispielsweise durch die Festlegung von Kontingenten und durch Punktesysteme, nach denen die Zuwanderer ausgewählt werden. Im Falle humanitärer Katastrophen können Sonderkontingente für Flüchtlinge eingerichtet werden.

Zu einem Einwanderungskonzept gehören

• erstens Regeln, wie viele Einwanderer aufgenommen werden und wie sie ausgewählt werden;
• zweitens umfassende und verpflichtende Integrationsmaßnahmen (insbesondere zum Spracherwerb, zur Wertevermittlung und hinsichtlich alltagspraktischer Kompetenzen),
• drittens ein dynamischer Prozess (anstatt punktueller Beantragung des aufenthaltsrechtlichen Status), der auf eine Einbürgerung abzielt, und
• viertens klare Regeln und eine konsequente Durchführung von Abschiebungen bei schwerwiegenden Regelverletzungen. Hierfür bedarf es nicht nur Ideale, sondern auch einen manchmal unangenehmen Realismus sowie die Legitimität durch die Bevölkerung. Diese widersprach in Deutschland nach 2015 mehrheitlich dem einseitig optimistischen Narrativ der Willkommenskultur – dies zeigte sich in der Erosion der Glaubwürdigkeit der Medien35 und wird auch durch die hier vorliegende empirische Evidenz bestätigt.

Die Einführung und Institutionalisierung eines umfassenden und offen vertretenen neuen Einwanderungssystems wäre die logische Fortsetzung des langen Wegs Deutschlands zu einem Einwanderungsland. Dies würde zugleich einen Paradigmenwechsel bedeuten sowie eine neue Phase der Migrationspolitik einläuten. Nach der Phase der Abwehr, der Akzeptanz und derzeit der Verunsicherung könnte eine von Realismus geprägte Phase anbrechen. Die Gesellschaft scheint hierfür bereit zu sein. Die vorliegenden Ergebnisse legen nahe, dass es einerseits ein Fehler und eine Überreaktion wäre, in Anachronismen und reaktionäre politische Haltungen zurückzufallen. Andererseits wäre es aber ebenfalls riskant, in der Einwanderungspolitik die empfundenen Grenzen von Legitimität und Integrationsfähigkeit nicht ernst zu nehmen. Eine realistische und offene Auseinandersetzung mit den Themen Immigration und Integration erscheint auch insbesondere vor dem Hintergrund der Integrationsgeschichte der ehemaligen türkischen Gastarbeiter sinnvoll. Um diese leisten zu können, muss, in Abgrenzung zur vorherigen Phase, mit einigen Tabus gebrochen werden, um offen Probleme und Sorgen adressieren zu können. Dies ist in weiten Teilen bereits geschehen, die medialen Diskurse sind pragmatischer und offener geworden. Natürlich muss der Diskurs menschlich, aber auch pragmatisch, problem- und zielorientiert sein. Dann kann die Phase der Verunsicherung in naher Zukunft in eine von Realismus geprägte nachhaltige, institutionalisierte Einwanderungspolitik übergehen, die zu einem modernen Einwanderungsland passen würde.

 

Ausblick

Die hohe Skepsis gegenüber bestimmten Ausprägungen des Islams in der Bevölkerung sowie die feststellbaren Wertunterschiede eines Teils der Zuwanderer*innen öffnen ein Fenster auf mögliche Probleme der Zukunft. Eine gelingende Integration eines möglichst großen Anteils der neu Zugewanderten ist im gesellschaftlichen Interesse, zumal wohl davon auszugehen ist, dass ein großer Teil der jetzigen Flüchtlinge dauerhaft in Deutschland bleiben wird. Dies entspricht dem Wunsch eines Großteils der zugewanderten Flüchtlinge.36 Es ist außerdem nicht unbedingt davon auszugehen, dass sich die Lage im Nahen Osten und in anderen Teilen der Welt in Kürze entspannen wird. Ferner ist es unwahrscheinlich, dass in näherer Zukunft stark vermehrt abgeschoben wird. Außerdem existieren sinnvolle rechtliche Möglichkeiten für gut integrierte Flüchtlinge (und auch für Geduldete), eine dauerhafte Niederlassungserlaubnis zu erreichen (vgl. unter anderem §25a und §25b sowie §26 Abs. 3 AufenthG).37 Aber auch dann, wenn sich Flüchtlinge und Geduldete nicht dementsprechend erfolgreich integrieren, wird denkbar sein, dass der dauerhafte Aufenthalt auf der Grundlage relativ geringer Hürden legalisiert werden könnte, wie bereits in der Vergangenheit mittels einer stichtagsabhängigen Regelung geschehen ist (vgl. § 104a AufenthG).Fehler! Textmarke nicht definiert.


Es könnte sich also das Schicksal der Gastarbeiter wiederholen, dass soziale Tatsachen irgendwann auch als solche anerkannt werden (müssen), obwohl weite Teile der Gesellschaft eine Rückkehr von Flüchtlingen bei einer verbesserten Lage des Heimatlandes befürworten.38 Die Flüchtlingsthematik wird demnach aktuell bleiben und das Land dauerhaft prägen – es ist Zeit, die Weichen für die Zukunft zu stellen. Dabei muss möglichst umfassend und ressortübergreifend gedacht und gehandelt werden, um beste Integrationsvoraussetzungen zu schaffen und mögliche Probleme der Zukunft auf allen Ebene früh zu antizipieren und zu adressieren.

 

Anmerkungen

1 Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Hrsg.) (2017): Das Bundesamt in Zahlen 2016. Asyl, Nürnberg,
https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Publikationen/Broschueren/bundesamt-in-zahlen-2016.pdf?__blob=publicationFile, (Stand: 21.07.2018), S. 10.


2 Ebenda, S. 36.


3 EUROSTAT (Hrsg.) (2018): Asylum and first time asylum applicants by citizenship, age and sex Annual aggregated data (rounded) [migr_asyappctza],
http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_asyappctza&lang=en (Stand: 21.07.2018).


4 UNHCR (2018): UNHCR Statistics. The world in numbers,
http://popstats.unhcr.org/en/overview#_ga=2.259302730.1968144257.1532167755-399581747.1532167755 (Stand: 21.07.2018).


5 Hemmelmann, Petra / Wegner, Susanne (2016): Flüchtlingsdebatte im Spiegel von Medien und Parteien, in: Communicatio Socialis, Jg. 49 1/2016, S. 21-38.


6 Geißler, Rainer (2014): Migration und Integration. Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), Bonn, http://www.bpb.de/izpb/198020/migration-und-integration?p=0 / (Stand: 21.07.2018), S. 1.


7 Haller, Michael (2017): Die „Flüchtlingskrise“ in den Medien. Tagesaktueller Journalismus zwischen Meinung und Information, in: OBS-Arbeitsheft, H. 93., S. 133ff.;

Hemmelmann / Wegner (2017), S. 22, 27 ff.;

Jäger, Margarete / Wamper, Regina (Hrsg.) (2017): Von der Willkommenskultur zur Notstandsstimmung. Der Fluchtdiskurs in deutschen Medien 2015 und 2016. Duisburger Institut für Sprach- und Sozialforschung, Duisburg. http://www.diss-duisburg.de/wp-content/uploads/2017/02/DISS-2017-Von-der-Willkommenskultur-zur-Notstandsstimmung.pdf (Stand: 06.03.2018), S. 145.


8 Gabriel, Sigmar (2017): Sehnsucht nach Heimat, in: DER SPIEGEL, 51/2017, S. 30-31.

Medick, Veit / Sauga, Michael (2018): „Wahnsinniger Unfug“. Ex-Finanzminister Peer Steinbrück über die Fehler seiner Partei im Wahlkampf, linksliberale Tabus und die Frage, ob er noch einmal den Stinkefinger zeigen würde, in: DER SPIEGEL, 10/2018, S. 36-38.


9 Gesis (Hrsg.) (2017): ALLBUS 2016 – Variable Report. Leibniz Institut für Sozialwissenschaften. Köln. https://www.gesis.org/ALLBUS/inhalte-suche/studienprofile-1980-bis-2016/2016/ (Stand: 21.07.2018), S. XXIX.


10 Ehni, Ellen / Hofmann, Friederike / Gothe, Heiko (2017): ARD-Deutschlandtrend. Januar 2017. Eine Studie im Auftrag der Tagesthemen,
ARD (Hrsg.), in Zusammenarbeit mit Infratest Dimap, Berlin. https://www.tagesschau.de/inland/deutschlandtrend-687.pdf (Stand: 21.07.2018).

Hofmann, Friederike / Müller, Claudia / Gothe, Heiko (2018): ARD-DeutschlandTREND. Januar 2018. Eine Umfrage zur politischen Stimmung im Auftrag der ARD Tagesthemen und der Tageszeitung DIE WELT. Infratest Dimap (Hrsg.), Berlin. https://www.infratest-dimap.de/fileadmin/user_upload/dt1801_bericht.pdf (Stand: 21.07.2018).

Ahrens, Petra-Angela (2017): Skepsis und Zuversicht. Wie blickt Deutschland auf Flüchtlinge? Sozialwissenschaftliches Institut der EKD (SI) (Hrsg.), Hannover: creo-media.
https://www.si-ekd.de/download/2016001560_Fluechtlingsstudie_Web.pdf.

Dixon, Tim [et al.] (2017): Einstellungen gegenüber nationaler Identität, Einwanderung und Flüchtlingen in Deutschland. More in Common (Hrsg.), o. O.
https://www.thesocialchangeinitiative.org/wp-content/uploads/2017/08/More-in-Common-Deutschland-Report-Deutsch.pdf (Stand: 21.07.2018).

11 Ahrens (2017), S. 19.


12 Ebenda.


13 Dixon et al. (2017), S. 58.


14 Ehni / Hofmann / Gothe (2017), S. 15.


15 Ahrens (2017), S. 19.


16 Ebenda, S. 25.


17 Czymara, Christian S. / Schmidt-Catran, Alexander W. (2016): Wer ist in Deutschland willkommen? Eine Vignettenanalyse zur Akzeptanz von Einwanderern,
in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, Jg. 68 2/2016, S. 193-227, S. 210.


18 Ahrens (2017), S. 25.


19 Ebenda.


20 Pollack, Detlef / Müller, Olaf / Rosta, Gergely / Dieler, Anna (2016): Integration und Religion aus der Sicht von Türkeistämmigen in Deutschland. Repräsentative Erhebung von TNS Emnid im Auftrag des Exzellenzclusters „Religion und Politik“ der Universität Münster, Westfälische Wilhelms-Universität Münster: Exzellenzcluster „Religion und Politik“/Institut für Soziologie (Hrsg.), Münster.
https://www.uni-muenster.de/imperia/md/content/religion_und_politik/aktuelles/2016/06_2016/studie_integration_und_religion_aus_sicht_t__rkeist__mmiger.pdf (06.03.2018), S. 17.


21 Dovidio, John F. [et al.] (2010): The SAGE Handbook of Prejudice, Stereotyping and Discrimination,
London: Sage Publications.


22 Czymara / Schmidt-Catran (2016), S. 210.


23 Brücker, Herbert [et al.] (2016): Geflüchtete Menschen in Deutschland – eine qualitative Befragung, in: IAB-Forschungsbericht, 9/2016.

Freytag, Ronald (2016): Flüchtlinge 2016. Studie der HMKW zu Demokratieverständnis und Integrationsbereitschaft von Flüchtlingen 2016, Berlin. http://www.hmkw.de/fileadmin/media/downloads/pdfs/Publikationen/HMKW_Flüchtlinge_2016_Studie_Ronald_Freytag_20160815.pdf (Stand: 21.07.2018).


24 Die Daten wurden nicht repräsentativ erhoben. Es wurden über 16-Jährige in mehreren Berliner Unterkünften befragt, die mindestens auf eine der im Rahmen der Fragebögen angebotenen Sprachen antworten konnten (Arabisch, Farsi, Englisch, Deutsch). Der Rücklauf betrug 445 Fragebögen. Die Stichprobe ist etwas weiblicher und besser gebildet, unterscheidet sich aber ansonsten nicht besonders groß von der repräsentativen Verteilung. (ebenda, S. 5 ff.)


25 Brücker at al. (2016), S. 11.


26 Freytag (2016), S. 9 ff.


27 Ebenda, S. 15.


28 Pollack (2016), S. 14, 16.


29 Ebenda, S. 20.


30 Heitmeyer, Wilhelm (1996): Für türkische Jugendliche in Deutschland spielt der Islam eine wichtige Rolle, in: Die Zeit, 35/1996. http://www.zeit.de/1996/35/heitmey.txt.19960823.xml (Stand: 21.07.2018).


31 Hainmueller, Jens / Hopkins, Daniel J. (2014): Public Attitudes Toward Immigration, in: Annual Review of Political Science, Jg. 17 1/2014, S. 225-249.

Weber, Hannes (2016): Mehr Zuwanderer, mehr Fremdenangst? Ein Überblick über den Forschungsstand und ein Erklärungsversuch aktueller Entwicklungen in Deutschland, in: Berliner Journal für Soziologie, 4/2015, S. 397-428.


32 Rippl, Susanne (2008): Zu Gast bei Freunden? Fremdenfeindliche Einstellungen und interethnische Freundschaften im Zeitverlauf, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, Sonderheft (48), S. 488-512.


33 Shue, Henry [et al.] (1983): Humane Incorporation: The Shape of acceptable options for relations between majorities and minorities, in: Fried, Charles (Hrsg.): Community and Identity, S. 283-298. Berlin: Springer Verlag, S. 290.


34 Ebenda, S. 284.


35 Hemmelmann / Wegner (2016), S. 22.


36 Worbs, Susanne / Bund, Eva (2016): Asylberechtigte und anerkannte Flüchtlinge in Deutschland. Qualifikationsstruktur, Arbeitsmarktbeteiligung und Zukunftsorientierungen, in: BAMF-Kurzanalyse, 1/2016, S. 8.


37 BAMF – Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Hrsg.) (2016): 11. Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration – Teilhabe, Chancengleichheit und Rechtsentwicklung in der Einwanderungsgesellschaft Deutschland (Dezember 2016), Nürnberg.
https://www.bundesregierung.de/Content/Infomaterial/BPA/IB/11-Lagebericht_09-12-2016.pdf;jsessionid=92C0B73B7034B6C69B4F52A42D69C63F.s4t2?__blob=publicationFile&v=4 (Stand: 21.07.2018), S. 515 ff.

Tiedemann, Paul (2015): Flüchtlingsrecht. Die materiellen und verfahrensrechtlichen Grundlagen, Heidelberg: Springer-Verlag, S. 21 f. 38 Dixon et al. (2017), S. 48.

 


Bildnachweis

Foto: Marco Verch / Flickr https://www.flickr.com/photos/149561324@N03/43912365612/ Lizenz CC BY 2.0 https://creativecommons.org/licenses/by/2.0/

 

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