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EU-Asylpolitik

Die Krise der Europäischen Union. Diagnosen und Therapien

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Erschienen am 10. April 2017, zuletzt aktualisiert am 18. November 2020.

03 Jean Claude Juncker bei der Berliner Rede 2016„Unsere Europäische Union befindet sich – zumindest teilweise – in einer existenziellen Krise“, so leitete Jean-Claude Juncker seine Rede zur Lage der Union am 14. September 2016 ein. Nie zuvor habe es so wenige Gemeinsamkeiten zwischen den Mitgliedstaaten gegeben, so wenige Bereiche, bei denen sie sich auf eine Zusammenarbeit hätten einigen können. Außerdem setzten die Vertreter der EU-Institutionen ganz andere Prioritäten als die nationalen Regierungen und Parlamente. Eine große Spaltung und wenig Gemeinsinn seien zu beklagen. In der Berliner „Europa Rede“ im November 2016 sprach er von einer Polykrise, die die Europäische Union seit Jahren präge. Deren vielfältige Aspekte beschreibt Wilhelm Knelangen in seinem Literaturbericht eingehend und resümiert, dass es keine Einigkeit darüber gebe, was den Kern der Krise eigentlich ausmache.

Die Pleite der US-Investmentbank Lehman Brothers am 15. September 2008 markiert für Jo Leinen den Beginn der krisenhaften Entwicklung in Europa. Infolge der in den Vereinigten Staaten entstandenen Finanzkrise sei Europas Wirtschaft in eine Rezession gestürzt und die EU, insbesondere die Eurozone, habe nicht über die Instrumente verfügt, um ihr schnell und effizient zu helfen, führt er im Interview mit der Redaktion aus. Das habe zu einer Verunsicherung in der Bevölkerung und zu einer Vertrauenskrise geführt. Es sei nicht ausreichend gelungen, die Menschen vor den negativen Auswirkungen der Globalisierung zu schützen. Im Gegenteil, so Claus Offe in Europa in der Falle: Die von der Troika auferlegte Strategie der Austerität gegenüber den hoch verschuldeten Ländern Südeuropas habe Wachstum und Beschäftigung abgedrosselt und die „am meisten verwundbaren Gruppen [...] dem Marktgeschehen“ ausgesetzt. Es sei nicht nur eine Kluft innerhalb Europas deutlich geworden, sondern auch eine Stärkung des Intergouvernementalismus sowie die Entdemokratisierung der Union befördert worden.

Ingeborg Tömmel beschränkt sich in ihrer Analyse auf einen, allerdings sehr bedeutsamen Aspekt der europäischen Krise: die mangelnde oder unzureichende Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit der EU. In der Union sei es seit dem Vertragsschluss von Maastricht zu einer schleichenden Renationalisierung gekommen, die sich auf vielfältige Weise manifestiere, lautet ihre Kernthese.

„Wo aber Gefahr ist, wächst das Rettende auch“ – diese Worte Friedrich Hölderlins gelten in diesem Kontext, denn an Ideen für eine Überwindung ihres krisenhaften Zustands mangelt es nicht. Brendan Simms und Benjamin Zeeb sehen in der Schaffung einer politischen Union nach anglo-amerikanischem Vorbild, in einer „vollständigen parlamentarischen Schulden- und Verteidigungsunion“, die einzige Chance, um Europas Zerbrechen abzuwenden. Die Geschichte zeige, dass diese aber nicht aufgrund gradueller Prozesse entstehen werde, sondern „eines Bing Bang, eines Urknalls“ bedürfe. In eine ähnliche Richtung weist die Idee von Ulrike Guérot, die für einen Neustart Europas plädiert, damit es nicht länger durch Populismus und Nationalismus „zermalmt“ werde. In ihrer politischen Utopie entwirft sie das Projekt einer Europäischen Republik. Konstitutive Träger wären die Provinzen und Metropolen, die Ebene des Nationalstaates würde nicht mehr vorhanden sein.

Diese Neugründung hält sie für dringend erforderlich, denn gegenwärtig sei Europa in Aufruhr und die europäischen Gesellschaften gespalten, wie sie in ihrem 2017 erschienenen zweiten Buch schreibt. Die Europäische Union erscheine zwar nach außen politisch stabil, doch sie befinde sich in einem kalten Frieden. Zermürbt werde sie sowohl durch äußere Einflüsse als auch im Inneren, wie etwa das Urteil des Europäischen Gerichtshofes zur Verteilung der Flüchtlinge und die Weigerung Ungarns, das Urteil anzuerkennen, verdeutliche. Die Flüchtlingskrise überlappe sich zudem mit der Eurokrise, beide bildeten die Matrix eines latenten europäischen Bürgerkriegs.

Otto Schmuck beschäftigt sich mit dem von Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker im März 2017 vorgelegten Weißbuch zur Zukunft Europas. Darin skizziert die Kommission, wie die EU im Jahr 2025 aussehen könnte. Schmuck beschreibt die fünf Modelle und bewertet sie. Die Präsentation mehrerer Szenarien hält er für durchaus klug gewählt. Der Ball liege nunmehr im Feld der Mitgliedstaaten und der Zivilgesellschaft, die eigene Präferenzen entwickeln müssen.

Jean-Claude Junckers Rede zur Lage der Union am 13. September 2017 vor dem Europäischen Parlament in Straßburg ist vielfach kritisiert worden. Insbesondere seine Vorschläge zur Erweiterung der Währungsunion und des Schengen-Raumes stießen, wie der CDU-Euroabgeordnete Elmar Brok schreibt, auf – teils völlig überzogenen – Widerstand. Brok tritt dieser Kritik entgegen und erklärt, warum er Junckers Vorschläge für richtig und wichtig hält. Im Mittelpunkt steht die Feststellung, dass vor allem die existierenden rechtlichen und praktischen Vertragsregelungen erfüllt werden sollen. Die Rede Junckers zur Lage der Union 2018 stößt hingegen in Teilen auf Kritik. So beklagt Florian Geisler, dass der Kommissionspräsident in seinem Plädoyer für eine starke EU manche Kräfte unterschätzt, die am Zusammenhalt der Union und an den jüngeren Generationen von EU-Bürger*innen zerren. Ursula von der Leyen habe in ihrer ersten State-of-the-Union-Rede 2020 als Kommissionspräsidentin gezeigt, dass ein „republikanischer Humanismus das Ruder in Brüssel übernommen“ und „eine Besinnung auf die Fragilität von Natur und Gesellschaft, ein Plädoyer für menschlichen Fortschritt und Zivilisation“ erfolgt sei, so Florian Geisler. Sie fordere ein Europa der Fairness und der Rechtsstaatlichkeit und strebe ein grünes, digitales und soziales Europa von morgen an. Sie habe den richtigen Weg gefunden, über Parteigrenzen hinaus, eine neue europäische politische Hegemonie herzustellen.

Grischa Beißner widmet sich der zweistündigen Rede Emmanuel Macrons, die der französische Präsident im September 2017 an der Pariser Universität Sorbonne gehalten hat. In seiner Auswertung zeigt der Autor , dass sich Macron explizit gegen nationalistische Bestrebungen, gegen Rechtspopulisten und -extremisten wendet. Er schlägt vor, dass sich die EU grundlegend reformiert, sie sollte sogar neu gegründet werden. Ziel müsse eine demokratische Vertretung aller Europäer sein, die Freiheit, Wohlstand und Rechtssicherheit garantiere.

Hingegen plädieren Klaus Weber und Henning Ottmann in Reshaping the European Union dafür, dass sich die EU auf ihre Hauptziele konzentrieren sollte: die Sicherung des Friedens, die Förderung wirtschaftlichen Wohlstands, die Kompensation der relativ geringen Größe und Macht der einzelnen Mitgliedstaaten sowie die Beachtung westlicher Zivilisationswerte. Gleichzeitig formulieren sie den Umkehrschluss, dass sich die EU auf diese Ziele beschränken und nicht rein teleologisch motiviert eine immer engere Union anstreben sollte.

Die Ursache und den Verlauf der Euro-Krise analysieren Johannes Becker und Clemens Fuest anschaulich entlang einer Odysseus-Metapher: Als Ursache der Eurokrise machen sie eine mangelnde Bankenregulierung, wirkungslose Schuldenregeln und fehlende Rettungsinstitutionen aus. An diese Diagnose schließen sich konkrete Vorschläge an, die darauf abzielen, die Überschuldung der Länder der Euro-Zone künftig nachhaltig zu verhindern und diese langfristig zu stabilisieren. Im Zentrum sollte dabei eine striktere Selbstbindung der Staaten stehen.

Stéphanie Hennette, Thomas Piketty, Guillaume Sacriste und Antoine Vauchez fordern in ihrem Buch eine demokratische Erneuerung der Eurozone, denn die institutionellen Änderungen seien bisher nicht ausreichend demokratisch unterfüttert worden: Die Eurogruppe – das Gremium der Finanzminister – habe sich zu einem schwarzen Loch der Demokratie entwickelt. Um die demokratische Kontrolle der europäischen Wirtschaftspolitik zu stärken, schlagen die Autor*innen einen Vertrag zur Demokratisierung der Eurozone vor. Sein Kernstück ist die Einrichtung einer parlamentarischen Versammlung für die Eurozone.

Alexander Schellinger und Philipp Steinberg präsentieren einen Sammelband, in dem die Resultate eines Studienprojektes der Friedrich-Ebert-Stiftung zur weiteren Entwicklung der Eurozone zusammengefasst sind. Die Herausgeber verstehen die Eurokrise nicht nur als wirtschaftliche, sondern auch als politische und soziale Krise, weshalb eine alleinige Milderung der volkswirtschaftlichen Krisensymptome nicht zu einer Stabilisierung der EU führen werde. Sie betonen, dass die EU auch eine soziale Dimension annehmen müsse. Die Autor*innen zeigen auf, wie eine Reform der EU gelingen könnte.

Das nach der Krise eingeführte neue Euro-Regime benachteilige die Süd-Länder und fordere von ihnen Opfer, während es die Nord-Länder privilegiere, schreibt Fritz W. Scharpf, daher plädiert er für einen flexiblen, zweistufigen europäischen Währungsverbund. Dieser würde die politische Zukunft der EU sicherer machen als sie es heute ist.

Kurz vor dem Brexit, mit dem einer der größten Beitragszahler die Union verlassen wird, und vor dem Ablauf des mehrjährigen Finanzrahmens präsentieren Stefan Becker, Michael W. Bauer und Alfredo De Feo mit „The New Politics of the European Union Budget” eine Artikelsammlung, mit der die Bedeutung des Budgets und aktuelle Diskussionen gespiegelt werden. Dabei wird unter anderem die Regelung, dass sich die Mitgliedstaaten einstimmig über den Haushalt einigen müssen, kritisch hinterfragt.

In einer in acht EU-Ländern im Mai sowie Juni 2017 durchgeführten repräsentativen Befragung im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung wurde die Haltung der Bürger*innen zur Europäischen Union sondiert. Die Befunde bieten insofern Anlass zur Hoffnung, als in sieben von acht Ländern Mehrheiten für eine stärkere Zusammenarbeit in der Union plädieren. In allen Ländern wächst die Überzeugung, dass eine EU-Mitgliedschaft von Vorteil ist: Die Union wird wieder als Chance und Wohlstandsmotor gesehen.

Verantwortungslos war das unilaterale Referendum zur Unabhängigkeit Kataloniens, von dem klar war, dass die Zentralregierung es nicht anerkennen würde. Scheinheilig ist die Haltung der katalanischen Regierung, die Regierung in Madrid jetzt zu Gesprächen ohne Vorbedingungen aufzufordern und dabei zur Vorbedingung zu machen, dass das Recht der Katalanen auf eine Entscheidung für die Unabhängigkeit anerkannt werden müsse. Verantwortungslos war der rabiate Polizeieinsatz auf Anordnung der Regierung Mariano Rajoy, die jetzt darauf beharrt, politische Fragen nur verfassungsrechtlich zu behandeln. Für beide Seiten ist ein bleibender Schaden entstanden, so der Politikwissenschaftler Dietmar Schirmer.

Zum ersten Mal in der Geschichte der Europäischen Union wird eine unabhängige Staatsanwaltschaft in enger Zusammenarbeit mit den Staatsanwaltschaften der EU-Mitgliedstaaten gegen den Betrug mit EU-Geldern ermitteln. Nachdem das Europäische Parlament die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft in seiner Abstimmung vom 5. Oktober 2017 mit großer Mehrheit beschlossen hat, haben die Innen- und Justizminister am 12. Oktober 2017 die Entscheidung bestätigt. Damit ist der Weg frei für die neue EU-Behörde mit Sitz in Luxemburg. In drei bis vier Jahren soll sie ihre Arbeit aufnehmen. Die Europäische Staatsanwaltschaft wird die europäische Integration ein gutes Stück voranbringen, so der grüne Europaabgeordnete Jan Philipp Albrecht.

Ernst Hillebrand fragt, wie sich zehn Jahre Krise auf die europäische Integration ausgewirkt haben. Verschiedene Länder sind unterschiedlich betroffen, und die Auswirkungen sind nicht in allen Politikfeldern gleich, lautet eine seiner Antworten. Fortschritten in der Integration stehen Rückschritte und wachsende Divergenzen entgegen. Mit Sicherheit aber haben die zehn Jahre der Finanz- und Eurokrise Auswirkungen auf die Wahrnehmung der europäischen Integration durch die Bevölkerung gehabt – positive wie negative.

Christian Kreuder-Sonnen beobachtet ein Demokratiedefizit sowohl auf Gemeinschafts- als auch auf mitgliedstaatlicher Ebene. Während der Eurokrise sei die EU sogar teilweise in autoritäre Herrschaftsmuster verfallen. In den Mitgliedstaaten wiederum greife der nationalistische Populismus um sich und sorge für autokratische Tendenzen. Dass Demokratieprobleme in den Mitgliedstaaten auch die Rechtsetzung in der EU kontaminieren und ihre demokratische Legitimität untergraben, konstatiert Nils Meyer-Ohlendorf. Daher müsse die EU Antworten auf zwei entscheidende Fragen finden: Effizienz und Legitimität, die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen stelle ein geeignetes Mittel dar. Und Edgar Grande sieht die Union sowohl in der Politikverflechtungs- als auch der Politisierungsfalle. Um ihr zu entkommen sollten die Bürger*innen stärker politisiert und Mehrheiten für Europa mobilisiert werden.

Claudia Wiesner entwickelt eine Arbeitsdefinition europäischer Identität und leistet damit einen Beitrag zur Klärung der in den Sozialwissenschaften herrschenden Begriffsverwirrung. Die Politikwissenschaftlerin definiert europäische Identität als eine Form kollektiver Identität, die von den EU-Bürgern selbst hervorgebracht, sozial konstruiert werden muss.

In zwei Beiträgen steht das Soziale Europa im Blickpunkt: Björn Hacker kritisiert, dass die europäische Säule sozialer Rechte (ESSR) nicht rechtsverbindlich ist und ihre Einbindung in das Europäische Semester bislang keine Erfolge zur Stärkung der sozialen Dimension der EU erbracht hat. Um Jean-Claude Junckers Anspruch eines „sozialen ‚Triple-A‘“ für die EU gerecht zu werden, müssten die Grundsätze der ESSR aber über ein Sozialprotokoll zu einklagbaren Rechten werden. Solange dies nicht möglich ist, so Hacker, sollte in der Politikkoordinierung ihre Verbindlichkeit durch Mindeststandards gestärkt und für die Eurozone ein Sozialer Stabilitätspakt beschlossen werden. Martin Höpner hält es für eine Illusion, dass sich das Soziale Europa im Entstehenungsprozess befinde: Die Hoffnung, dass sich die wirtschaftliche Integration nach und nach auch auf angrenzende Politikfelder erstreckt und so schließlich eine Soziale Union entsteht, habe sich nicht erfüllt. Vielmehr finde eine Radikalisierung der Wirtschaftsintegration statt. Eine Harmonisierung des Sozialen sei derzeit nicht denkbar. Dennoch hält er es für wichtig, visionäre Projekte auf europäischer Ebene anzupacken, wie etwa den Aufbau von sozialen Mindestsicherungen.

Björn Hacker will mit seinem Buch den Prozess der europäischen Integration gegenüber zahlreichen Krisendiagnosen linker oder rechter Spielart als zukunftsweisendes Projekt rehabilitieren. Er plädiert für einen reformistischen Realismus, der die Potenziale der bestehenden institutionellen Architektur zumal der Eurozone im Sinne einer „European Politics against global Markets“ nutzt. Hacker setzt sich unter anderem mit wesentlichen Konfliktfeldern europäischer Politik auseinander und entwirft Grundzüge einer europäischen Politikgestaltung.

Den Haushaltsstreit zwischen Italien und der EU zeichnet Jan Labitzke nach. Dabei handele es sich nach Meinung des Autors letztendlich um einen Konflikt zwischen europäischen Regeln und von der Vorgängerregierung eingegangenen Verpflichtungen einerseits und souveräner nationaler, durch Wahlergebnisse legitimierte Politikgestaltung andererseits – ein Grundkonflikt in der EU, der sich nicht nur im Fall Italiens offenbare.

Die EU werde vielerorts als die erfolgreichste Regionalorganisation betrachtet und habe lange Zeit als Vorbild für Organisationen in anderen Weltregionen gedient, schreibt Tobias Lenz. Politische Entscheidungsträger pickten sich oftmals Elemente des Modells aus Europa heraus, um ihren eigenen Typus regionaler Kooperation zu finden. Zahlreiche Krisen haben das Ansehen der EU zwar infrage gestellt, die Idee, dass regionale Kooperation Nationalstaaten bei der Sicherung von Frieden und der Steigerung ökonomischer Wohlfahrt helfen könne, bleibe nach Ansicht des Autors aber weiterhin attraktiv.

Während den Europawahlen bisher eine geringere Bedeutung als den Abstimmungen über die Zusammensetzung der nationalen Parlamente zukam, gelten sie 2019 als Richtungswahl für die EU. Wodurch hat sich diese Entwicklung ergeben? Antworten finden sich in den in einem Digirama zusammengestellten Thinktank-Berichten, Aufsätzen, Studien, Ergebnissen von Wählerbefragungen sowie weiteren Informationen zu den Europawahlen.

Die Wahlbeteiligung bei den Europawahlen sei deutlich höher gewesen als fünf Jahre zuvor, so Otto Schmuck. Damit gehe das Parlament politisch gestärkt aus dieser Wahl hervor. Die großen Parteien seien geschwächt und die kleineren gestärkt worden. Die Entscheidungsfindung im EP werde schwieriger, denn es sei mit acht Fraktionen erheblich fragmentiert. Die beiden großen Fraktionen hätten keine Mehrheit mehr, weshalb neue Koalitionsbildungen zu Sachthemen notwendig werden. Bei der Besetzung der europäischen Spitzenämter zeichne sich ein Machtkampf zwischen EP und Europäischem Rat ab.

Die Nominierung von Spitzenkandidaten durch die europäischen Parteifamilien bei den letzten zwei Europawahlen wurde von vielen als demokratische Innovation des EU-Systems angesehen. Mithilfe einer Nachwahl-Erhebung in fünf nordwesteuropäischen Ländern (Österreich, Deutschland, Frankreich, Schweden, Vereinigtes Königreich) wurde in einem Projekt untersucht, wie Wähler*innen bei den Europawahlen 2019 die jeweiligen Spitzenkandidat*innen beurteilten. Es zeigt sich, dass die Benennung von Spitzenkandidat*innen nicht dazu geführt hat, die europäischen Parteifamilien besser mit deren Wähler*innen zu vernetzen.

Der europäische Einigungsprozess verlaufe dynamisch, so Thomas Jansen. In den zurückliegenden 70 Jahre seien immer neue Projekte angestoßen worden, die einzelne Sektoren des politischen und wirtschaftlichen Lebens der beteiligten Staaten zusammenbrachten. Das nächste Projekt, das der EU neuen Schwung und zusätzliche politische Stabilität geben könnte, werde die Sicherheits- und Verteidigungspolitik betreffen. Als deutsche Verteidigungsministerin hat Ursula von der Leyen bereits Initiativen unternommen, die sie höchstwahrscheinlich als Kommissionspräsidentin weiterverfolgen wird. Bisher sei es den Europäern „zu keinem Zeitpunkt gelungen, genügend eigene zivile und militärische Fähigkeiten zu entwickeln und zu unterhalten, um eine unabhängige Außen- und Sicherheitspolitik verfolgen und Fragen von Krieg und Frieden auf europäischem Boden selbst entscheiden zu können“, so Dan Krause in dem von ihm edierten Sammelband.

Domenica Dreyer-Plum präsentiert ein politikwissenschaftliches Lehrbuch, das die Probleme der EU-Asylpolitik beleuchtet. Darin zeichnet sie nach, wie der Schengen-Raum progressiv infolge vieler Integrationsschritte als Raum der Freiheit und Sicherheit für EU-Bürger*innen gewachsen ist. Insbesondere die Grenzpolitik strebe danach, diesen Raum „gegenüber Dritten“ abzusichern. Das stößt auch bei Jean Ziegler, Vizepräsident des Beratenden Ausschusses des Menschenrechtsrates der Vereinten Nationen, auf Kritik. In seinem Buch „Die Schande Europas“ macht er anhand von zahlreichen Fallbeispielen auf die Menschenrechtsverletzungen in den Hotspots der griechischen Ägäisinseln aufmerksam. Neben dem geltenden EU-Asylrecht beanstandet er die Strategie sogenannter Push-Back-Operationen seitens der türkischen und griechischen Küstenwachen sowie FRONTEX.

Angesichts von Brexit und dem Erstarken antieuropäischer Kräfte sei es erfreulich, dass mit der Konferenz zur Zukunft Europas ein ernsthafter neuer Impuls zur Weiterentwicklung des europäischen Integrationsprozesses in Europa existiere. Zwar seien viele Details der Zukunftskonferenz derzeit noch nicht eindeutig festgelegt. Jedoch sei das Ziel der Ausarbeitung von Reformvorschlägen unter starker Beteiligung der EU-Bürger*innen auf europäischer Ebene unumstritten. Anfang 2020 formulierten mehrere zivilgesellschaftliche Organisationen in Brüssel ihre Erwartungen.

Frankreichs Präsident Macron habe sich auf drei Gebieten zu einer Art Chefimpulsgeber in der Europäischen Union entwickelt:, schreibt Winfried Veit. Erstens setze er sich für bessere Beziehungen zu Russland ein, denn Europas Sicherheit erfordere eine autonome Verteidigungskapazität und eine neue Sicherheitsarchitektur. Diese lasse sich aber nur mit und nicht gegen Moskau erreichen. Zweitens sei die EU derzeit nicht erweiterungsfähig und drittens könne nur ein vereintes und starkes Europa die Sicherheit garantieren. Dazu müsse diese aber zunächst vertieft werden.

Mithilfe einer repräsentativen Umfrage haben Christine Pütz und Johannes Hillje die Einstellung der Deutschen zur Union erforscht sowie die Prioritäten der Bürger*innen für die EU-Ratspräsidentschaft untersucht. Die Studie verdeutlicht, dass die Mehrheit der Deutschen dafür plädiert, in konkrete zukunftsorientierte gemeinschaftliche Projekte in Europa mehr Geld zu investieren.



Außerdem haben wir eine kleine Auswahl an Kurzrezensionen sowie an Thinktank-Berichten und Zeitschriftenaufsätzen zum Thema in einem Digirama zusammengestellt.

 

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Reflexionen und Therapievorschläge. Überblick über Aufsätze und Thinktank-Berichte zur Krise der Europäischen Union

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03 Blick aus dem Europäischen ParlamentBlick aus dem Altiero-Spinelli-Gebäude im Europäischen Parlament in Brüssel, Copyright: Europäische Union 2016, Quelle: Europäisches Parlament

 

Zwar bereitet sich die Europäische Union derzeit auf die Feierlichkeiten für das 60. Jubiläum der Römischen Verträge Ende März vor, doch in der EU „brennt“ es laut Jean-Claude Juncker „an allen Ecken und Enden“. So lässt sich eine Krise des sozialen Europas ausmachen, nicht nur die innerstaatliche Ungleichheit hat in den meisten Mitgliedstaaten zugenommen, sondern die Kohäsion in der gesamten EU macht wenig Fortschritte. Besonders problematisch bleibt die soziale Entwicklung in den Mittelmeerländern, wo viele unter der Austeritätspolitik leiden. Populistische Parteien gewinnen an Zustimmung und in Europa macht sich der Nationalismus breit. Zudem haben sich die Briten mehrheitlich dafür entschieden, die Union zu verlassen. Europa befindet sich also in einer tiefen Krise. Doch es besteht Hoffnung, eine Reihe von Vorschlägen liegt auf dem Tisch, wie Europa gestärkt werden kann. So sieht Jürgen Habermas etwa in der Schaffung eines Kerneuropas ein Modell für die Zukunft der Union. Die multiplen Aspekte der Krise finden ihren Widerhall in der Literatur. Daher haben wir eine kleine Auswahl an Thinktank-Berichten und Zeitschriftenaufsätzen zusammengestellt – zum Teil versehen mit den von den Autor*innen angebotenen Kurzzusammenfassungen, mit prägnanten Zitaten oder eigenen Kommentaren. Innerhalb der Gliederungspunkte sind die Lektürehinweise nach den Nachnamen der Autor*innen in alphabetischer Reihenfolge geordnet.

1. Allgemeine Darstellungen der Krise

2. Reflexionen über die Krise
2.1 Auswirkungen der Krise auf die Einstellungen der Bürger
2.2 Auswirkungen der Krise auf das deutsch-französische Verhältnis
2.3 Solidarität in Europa?
2.4 Rückkehr der Nationalstaaten
2.5 Populismus

3. Die Politikbereiche der EU
3.1 Agrarpolitik
3.2 Austeritätspolitik
3.3 Asyl-/Migrations- /Flüchtlingspolitik
3.4 Entwicklungspolitik
3.5 Finanzpolitik
3.6 Handelspolitik
3.7 Industriepolitik
3.8 Lohnpolitik
3.9 Sicherheitspolitik
3.10 Soziale Dimension
3.11 Währungspolitik
3.12 Wirtschaftspolitik

4. Über die EU-Institutionen

5. Auswirkungen der Krise in einigen Mitgliedstaaten oder Regionen
5.1 Griechenland – Grexit
5.2 Großbritannien – Brexit
5.3 Italien
5.4 Rumänien
5.5 Südeuropa / Südosteuropa
5.6 Ungarn

6. Was tun? – Therapieschritte



1. Allgemeine Darstellungen der Krise

 

Ronald G. Asch
„This realm of England is an empire“: Die Krise der EU, das Brexit-Referendum und die europäische Rechtsgemeinschaft
in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, Jahrgang 14 (2016), Heft 2, S. 174-191.

Zwar sei die EU ursprünglich als eine Rechtsgemeinschaft angelegt, tatsächlich unterschieden sich die Rechtskulturen der Mitgliedstaaten jedoch stark voneinander, was der Autor für gefährlich hält. Falls sich in der EU nicht eine wirkliche gemeinsame Rechtskultur entwickeln sollte, werde sich der Desintegrationsprozess fortsetzen. Kritisch bewertet Ronald Asch auch, dass die Kompetenzen der Nationalstaaten ausgehöhlt und ein europäischer Staat „faktisch, hinter den Kulissen“ errichtet werde, durch „scheinbar bloß administrative Entscheidungen der EU-Institutionen einschließlich der EZB oder durch expansive Auslegungen des geltenden EU-Rechs durch den EuGH“ (190).

 

Stefan Binder / Manuel Escher
Die Europäische Union wird löchrig
derStandard.at, 04.06.2018

Die EU habe momentan mit vielen Herausforderungen zu kämpfen. Manche Mitgliedstaaten würden hinter ihr stehen, andere sie heraus fordern. Die Briten seien schon weg, und auch sonst gäre es nicht in der EU: Während einige sich gegen den Euro aussprechen, votieren andere gegen das Budget, die Nächsten rüttelten an der Personenfreizügigkeit. Immer mehr Staaten entfernten sich inhaltlich. Aber nicht alle Nachrichten für Brüssel seien schlecht – und in vielen Staaten halte "der Kitt" noch.

 

Oliver Geden / Nicolai von Ondarza
Die Europäische Union 2017
Stiftung Wissenschaft und Politik, 09.01.2017

Bei der Bewältigung der Krisen gelte es für die EU im Jahre 2017, ein zentrales Dilemma zu überwinden, schreiben die Autoren: Trotz des „europäischen Superwahljahrs“ und der beginnenden Brexit-Verhandlungen dürfe sie nicht in „Schockstarre“ verfallen, sondern sollte die Weichen für eine Reform in der Eurozone, im Schengenraum und im Binnenmarkt stellen.

 

Körber-Stiftung (Hrsg.)
Der Wert Europas

Die Körber-Stiftung hat als Fokusthema den „Wert Europas“ gewählt, „um einen Beitrag zur Debatte über Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft des europäischen Projekts“ zu leisten. Ein besonderes Augenmerk richtet sie dabei auf die Frage, „wie eine neue Spaltung entlang des ehemaligen Eisernen Vorhangs vermieden werden kann. Absicht dieser Dialogarbeit ist es, Akteure in Politik und Gesellschaft zu stärken, die sich für eine gemeinsame Vision des europäischen Projekts einsetzen.“

 

Brigid Laffan (Hrsg.)
Europe's Union in Crisis: Tested and Contested
in: West European Politics, Volume 39 (2016), Special Issue

Die Fähigkeit der Union, die Krise zu bewältigen, wird in dieser Sonderausgabe thematisiert. Wie wirkt sie sich auf die Politikbereiche, die gemeinsamen Institutionen und die bilateralen Beziehungen in der Union aus?

 

Luuk van Middelaar
The Return of Politics – The European Union after the crises in the Eurozone and Ukraine
Jahrgang 54 (2016), Heft 3, S. 495–507

In einer Krise würden Merkmale einer politischen Ordnung deutlich, die in normalen Zeiten unsichtbar blieben, so Luuk van Middelaar. Mit zwei derartigen Klarstellungen seien die EU-Mitgliedstaaten konfrontiert gewesen: Die Euro-Krise habe die Staats- und Regierungschefs herausgefordert, die einheitliche Währung zu retten, und die geopolitische Auseinandersetzung um die Ukraine eine gemeinsame Reaktion erfordert. In beiden Fällen seien die Rückkehr der Politik und die Europäisierung nationaler Politik zu beobachten gewesen (siehe hierzu auch http://www.pw-portal.de/die-krise-der-europaeischen-union/40213-die-krise-der-europaeischen-union).

 

Uwe Puetter
Deliberativer Intergouvernementalismus und institutioneller Wandel: die Europäische Union nach der Eurokrise
in: Politische Vierteljahresschrift, Jahrgang 56 (2015), Heft 3, S. 406-429

In der Krise haben die Mitgliedstaaten, vor allem der Europäische Rat und die Euro-Gruppe, mit der Intensivierung intergouvernementaler Koordinierungsmechanismen reagiert. Uwe Puetter prägt für dieses Vorgehen den Begriff des deliberativen Intergouvernementalismus.

 

Berthold Rittberger / Frank Schimmelfennig (Hrsg.)
Kontinuität und Divergenz. Die Eurokrise und die Entwicklung europäischer Integration in der Europaforschung
in: Politische Vierteljahresschrift, Jahrgang 56 (2015), Heft 3, S. 389-405.

In der Eurokrise habe sich nicht nur die intergouvernementale Politikkoordination intensiviert, sondern auch eine zunehmende Asymmetrie des europäischen Parlamentarismus, eine wachsende Integrations- und Legitimitätskluft innerhalb der EU und die Politisierung der Integration ergeben, schreibt das Autorenduo. Dabei habe die Krise eher bestehende Entwicklungen bestätigt und verstärkt als Brüche und neue Entwicklungen hervorgebracht. Eine doppelte Divergenz sei sichtbar geworden: einerseits zwischen der Eurozone und den Nicht-Euroländern sowie andererseits zwischen „Nord“ und „Süd“ innerhalb der Eurozone. Ein Nebeneinander von Neo- und Postfunktionalismus habe den Integrationsprozess geprägt.

 

Stiftung Wissenschaft und Politik
Die europäische Integration in der Krise. Themendossier

In diesem Themendossier wird der krisenhafte Integrationsprozess in den Unterpunkten Eurokrise, Brexit, Flüchtlingskrise, EU-kritische Parteien und Populismus, Spaltung der EU beleuchtet.

 

2. Reflexionen über die Krise

2.1 Auswirkungen der Krise auf die Einstellungen der Bürger

 

Josef Janning
Was Europa zusammenhält
Hrsg. vom European Council on Foreign Relations, London 2016

Die Studie EU Cohesion Monitor habe gezeigt, dass der Zusammenhalt in Europa selbst nach Jahren im Krisenmodus keineswegs abgerissen oder etwa nachhaltig geschwächt, sondern der europäische Zusammenhalt vielfältiger und robuster als angenommen sei, schreibt Josef Janning. Vor allem die Staaten in der Mitte und im Osten der EU hätten in den zurückliegenden Jahren an Zusammenhalt gewonnen. Dagegen sei der Süden merklich abgefallen. Die Länderprofile des EU Cohesion Monitor veranschaulichen diese Unterschiede.

 

Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung e. V. (Hrsg.)
In Deutschland hohe und stabile Solidaritätsbereitschaft mit notleidenden EU-Ländern
DIW-Studie, 28. September 2016

Diese Analyse zeigt, dass beinahe die Hälfte der erwachsenen Bevölkerung in Deutschland Hilfe für EU-Krisenländer befürwortet. Rund 30 Prozent lehnen sie hingegen ab – Kürzungen von Sozialausgaben in den Krisenländern werden auch hierzulande kritisch bewertet.

 

Felix Roth / Lars Jonung / Felicitas Nowak-Lehmann D.
Crisis and Public Support for the Euro, 1990–2014
in: Journal of Common Market Studies, Jahrgang 54 (2016), Heft 4, S. 944–960

Wie hat sich die Einstellung zur einheitlichen europäischen Währung, den Euro, im Zeitraum zwischen 1990 bis 2014 entwickelt? Zur Beantwortung dieser Frage wurde eine 12-Länder-Stichprobe in der Eurozone durchgeführt. Im Ergebnis zeigt sich, dass die Unterstützung der Bürger*innen für den Euro trotz der Krise auf hohem Niveau geblieben ist. Während das Vertrauen in die Europäische Zentralbank aufgrund des Anstiegs der Arbeitslosigkeit sank, ist die Zustimmung der Bevölkerung zum Euro erhalten geblieben.

 

Markus Steinbrecher/ Evelyn Bytzek / Ulrich Rosar / Sigrid Roßteutscher (Hrsg.)
Europa, europäische Integration und Eurokrise. Öffentliche Meinung, politische Einstellungen und politisches Verhalten im Mehrebenensystem der Europäischen Union
Wiesbaden, Springer VS 2015 (Sonderheft 5 der Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft).

Positionen, Meinungen, Einstellungen und das politische Verhalten der Bürger*innen im Kontext der EU und der europäischen Integration werden in diesem Sonderheft dargestellt. Insbesondere geht es um die Folgen der Eurokrise. Die Ergebnisse zeigen, so die Herausgeber, dass die Krise das Denken und Verhalten der Bürger*innen im europäischen Kontext beeinflusst, aber nicht tiefgreifend verändert hat.


2.2 Auswirkungen der Krise auf das deutsch-französische Verhältnis

 

Almut Möller
Neue Energie für den deutsch-französischen Motor
European Council on Foreign Relations, 16. Februar 2017

Seit Jahresbeginn 2017 habe die deutsch-französische Zusammenarbeit eine neue Dynamik erfahren, schreibt Almut Möller. Denn in beiden Ländern hätten die Probleme innerhalb der EU, „die Bedrohung europäischer Sicherheit und zuletzt das Abdriften der Briten und der USA tief verankerte Reflexe für Europa und das Ordnungsmodell EU ausgelöst“. Um ihre gemeinsame Gestaltungskraft unter Beweis zu stellen, bräuchten Paris und Berlin jetzt zügig konkrete Schritte.

 

Jérôme Fourquet
Die Krise Europas ist eine Herausforderung für die deutsch-französischen Beziehungen
Hrsg. von der Friedrich-Ebert-Stiftung und der Jean-Jaurès-Stiftung, Paris 2015

Das IFOP-Institut hat im Auftrag der Fondation Jean-Jaurès und der Friedrich-Ebert-Stiftung Paris eine Umfrage unter zwei Personengruppen in Deutschland und Frankreich durchgeführt. Die Ergebnisse dieser Umfrage zeigten, so Jérôme Fourquet, eine ganz unterschiedliche Einschätzung der Wirtschaftslage in beiden Ländern und ein wachsendes Ungleichgewicht im deutsch-französischen Tandem. Gleichwohl befürworte eine breite Mehrheit der Deutschen und Franzosen gemeinsame Schritte in der Wirtschaft.


2.3 Solidarität in Europa?

 

Carina Altreiter / Jörg Flecker
Europäische Krise, Krisenpolitik und Solidarität
Hrsg. von der Friedrich-Ebert-Stiftung, (WISO direkt), Bonn 2015

Die EU­-Krisenpolitik habe die soziale Krise in Europa verschärft und zu politischen Reaktionen geführt, die teils in eine autoritär­ausgrenzende Richtung weisen, teils eine Überwindung der nationalen und ethnischen Abgrenzungen und eine Stärkung der Demokratie von unten anstreben. Das Autorenduo sieht Europa damit an einer Wegkreuzung angekommen. Schwerwiegende Entscheidungen sind ihrer Ansicht nach zu treffen: Soll eine Politik für Eliten mit ihrem Kern der Schwächung der Arbeitnehmer*innen und der Umverteilung von unten nach oben weiter notdürftig mit den eingespielten demokratischen Verfahren kaschiert werden oder gelingt eine Erneuerung und Erweiterung der Demokratie auf der Grundlage grenzüberschreitender Solidarität?

 

Gesine Schwan im Gespräch mit Petra Ensminger
„Diese ewige Wettbewerberei macht die Menschen kaputt“
Interview im Deutschlandfunk, 28. August 2016

Gesine Schwan konstatiert, dass die negative Stimmung in Europa seit der Bankenkrise stark zugenommen hat. Sie spricht von falschen politischen Weichenstellungen und „Wahltaktiererei“ in den Nationalstaaten, die die Menschen gegeneinander getrieben hätten. Städte und Gemeinden müssten stattdessen grenzüberschreitend stärker kooperieren können.


2.4 Rückkehr der Nationalstaaten

 

Jakub Grygiel
Es lebe die Nation! Weshalb die Rückkehr der Nationalstaaten in Europa keine Tragödie, sondern ein Segen ist
Internationale Politik und Gesellschaft, 31. Oktober 2016

Eine Rückkehr zu Nationalstaaten in Europa hält Jakub Grygiel nicht für tragisch, im Gegenteil: Mehr Autonomie werde die Staaten nicht davon abhalten, miteinander zu handeln. Genauso wenig wie Supranationalismus Einvernehmen garantiere, beruhe Souveränität auf Feindseligkeit zwischen den Nationen. In einem Europa wiederbelebter Nationalstaaten werden die Länder weiterhin auf der Grundlage gemeinsamer Interessen und Sicherheitsanliegen Bündnisse schließen. Der Artikel ist ebenfalls in der September/Oktober-Ausgabe 2016 der Zeitschrift Foreign Affairs erschienen.


2.5 Populismus

Julia Klein
Europapopulismus – ein genuines Phänomen im europäischen Krisenkontext?
in: integration, Jahrgang 39 (2016), Heft 4, S. 283-303

Julia Klein fragt nach ideologischen sowie strategischen Charakteristika europapopulistischer Parteien und „ob und inwieweit ein genuiner ‚Europapopulismus‘ in den europäischen Parteiensystemen zu finden ist“. Dabei konstatiert sie, dass sich bei diesen Parteien – trotz inhaltlicher und kontextueller Unterschiede – als Gemeinsamkeiten „Europaskepsis und Populismus“ identifizieren lassen.

 

3. Die Politikbereiche der EU

3.1 Agrarpolitik

 

Friedrich Heinemann
Die EU-Kommission schreckt vor folgerichtigen Lösungen bei der Agrarpolitik zurück
hrsg. vom Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung GmbH (ZEW) Mannheim 2017

Die Europäische Kommission hat in dem Dokument „Die Zukunft von Ernährung und Landwirtschaft“ Ideen zur Zukunft der Gemeinsamen Agrarpolitik veröffentlicht. Angestrebt wird"mehr Eigenverantwortung der Mitgliedstaaten und ein klarerer Bezug auf Umweltziele sowie de Kampf gegen den Klimawandel. Der Leiter des Forschungsbereichs „Unternehmensbesteuerung und Öffentliche Finanzwirtschaft“ am Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (Mannheim) Friedrich Heinemann bewertet das Dokument.

 

Yves Madre
Summary analysis of the initial phase of implementation of the new CAP
Farm Europe, 1. März 2015

Yves Madre analysiert die Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Landwirtschaftspolitik in den Mitgliedstaaten, dabei werden erhebliche Unterschiede deutlich. Der Beitrag wurde für Farm Europe erstellt – ein Thinktank, der sich mit ländlichen Ökonomien in der EU beschäftigt.

 

Sarantis Michalopoulos, Timothy Spence
GAP-Reform: Es bleibt noch viel zu tun
Euractiv, 30. November 2016

Die 1962 etablierte und 2013 reformierte Gemeinsame Agrarpolitik steht im Blickpunkt dieses Themendossiers. Mit dem Inkrafttreten der Vorschriften 2015, ein Jahr später als geplant, seien, so das Autorenduo, bereits neue Änderungen gefordert worden. Denn einige der vorgesehenen Maßnahmen seien zu umständlich gewesen und hätten sich als wenig praktikabel erwiesen. Daher habe die EU-Kommission 2016 Schritte zur Vereinfachung der GAP unternommen, um den Landwirten bei deren Umsetzung zu helfen.


3.2 Austeritätspolitik

 

Philipp Engler / Mathias Klein
Austeritätspolitik hat in Spanien, Portugal und Italien die Krise verschärft
DIW Wochenbericht, 22. Februar 2017

Die von Spanien, Italien und Portugal zwischen 2010 und 2014 unternommenen fiskalischen Konsolidierungsanstrengungen haben entgegen ihrem Ziel nicht zu einer Reduzierung der Staatsschuldenquote in den drei Ländern geführt. Im Gegenteil: Nach Meinung der Autoren haben drastische Sparmaßnahmen die Effekte von Strukturreformen teils aufgehoben und die betroffenen Länder zurück in die Rezession geführt, ohne die Lage der öffentlichen Finanzen zu verbessern. Sie plädieren hingegen für einen ausgewogenen Politikmix.


3.3 Asyl-/Migrations-/Flüchtlingspolitik

 

Andersson, Ruben
Warum Europas Konzept der Grenzsicherung gescheitert ist: Mechanismen und Auswege
Friedrich-Ebert-Stiftung, (Internationale Politikanalyse, Globale Politik und Entwicklung), Berlin 2016

Europas Kampf gegen irreguläre Migration sei keineswegs neu, sondern werde bereits seit den 1990er-Jahren geführt, schreibt Ruben Andersson. Das Modell der Grenzsicherheit sei jedoch gescheitert, weshalb eine globale Migrationsstrategie entwickelt werden müsse, die Maßnahmen zur Schadensbegrenzung umfasst und Lehren aus dem ähnlich kontraproduktiven Kampf gegen Drogen zieht.

 

Petra Bendel
Flüchtlingspolitik der Europäischen Union: Menschenrechte wahren!
Hrsg. von der Friedrich Ebert Stiftung, (WISO-Diskurs; 2015,18), Bonn 2015

Die Autorin hält es für notwendig, dass sich „die europäische Grenz-, Asyl- und Flüchtlingspolitik in vielen kleinen Schritten neu erfinde[t]“ und dabei die Menschenrechte „als Orientierungspunkte“ fest im Blick behält – zumal alle EU-Mitgliedstaaten Signatarstaaten der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention sind.

 

Christina Catherine Krause / Olaf Wientzek
Lehren aus dem Stresstest.
Was die EU aus der
Flüchtlingskrise gelernt hat – und noch lernen muss
Hrsg. von der Konrad-Adenauer-Stiftung, Analysen und Argumente | 223/2016, Sankt Augustin 2016

Die Zuwanderung 2015 habe zwar die fehlende Belastbarkeit der Europäischen Asyl- und Migrationspolitik vor Augen geführt, doch in den zurückliegenden Monaten sei es der Union gelungen, mit kurzfristigen Maßnahmen zur Seenotrettung und zur Zurückgewinnung der Kontrolle der EU-Außengrenzen die Migration zu lenken, schreiben Christina Catherine Krause und Olaf Wientzek. Wichtige Schritte in Richtung einer Harmonisierung der Asylgesetzgebung, der Schaffung eines gemeinsamen Grenz- und Küstenschutzes und der verstärkten Zusammenarbeit mit den Herkunfts- und Transitstaaten seien in die Wege geleitet worden. Die Zusammenarbeit mit Erstaufnahme- und Transitstaaten sei ausbaufähig. Die 2016 unternommenen Bemühungen bildeten der Anfang eines langen Reformprozesses.

 

Stefan Lehne
Upgrading the EU’s Migration Partnerships
Carnegie Europe, 21. November 2016

Nach Ansicht von Stefan Lehne sollte die EU ihre Migrationspolitik dahingehend ändern, dass einerseits neue Wege der legalen Migration geschaffen werden und andererseits hilfsbedürftigen Menschen mehr Hilfe zuteilwird. Er setzt sich kritisch mit dem von der Kommission entwickelten Partnerschaftsrahmen für die Zusammenarbeit mit Drittländern auseinander. Bei dem Dokument handele es sich um ein europäisches Konzept zur Vertiefung der Zusammenarbeit mit den Herkunfts-, Transit- und Zielländern.

 

Sebastian Prediger / Franzisca Zanker
Die Migrationspolitik der EU in Afrika braucht einen Richtungswechsel
GIGA Focus, Afrika, Nummer 6, Dezember 2016

Die EU benötige eine umfassende, kohärente und nachhaltige Migrationspolitik in Afrika, so Prediger und Zanker. Diese müsse die Umsetzung eines globalen Migrationsabkommens fördern, die Hauptaufnahmeländer der Flüchtlingsbewegungen unterstützen, Wege der legalen Migration eröffnen und außen-, handels- sowie entwicklungspolitische Maßnahmen zur Eindämmung der Fluchtursachen bündeln und gleichzeitig Institutionen auf dem Kontinent stärken.


3.4 Entwicklungspolitik

 

Leida RijnhoutIst
Europa bereit für die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung? ... noch nicht
Stiftung Entwicklung und Frieden (Governance Spotlight 6/2016)

Ist die EU für die Agenda 2030 mit ihren 17 Zielen bereit? Die Autorin bezweifelt dies und „beschreibt zentrale Aspekte eines Transformationsprozesses, der für eine erfolgreiche Umsetzung der Agenda erforderlich wäre“.


3.5 Finanzpolitik

 

Achim Truger
Reform der EU-Finanzpolitik: die goldene Regel für öffentliche Investitionen
hrsg. von der Friedrich Ebert Stiftung, (WISO direkt; 2015,35), Bonn 2015.

Achim Truger sieht die wirtschaftliche Lage im Euroraum weiterhin als fragil an. Problematisch sei der Einbruch der öffentlichen Investitionen, insbesondere in den Krisenländern der Peripherie. Eine wichtige Reformoption sieht er daher in der Umsetzung der „Goldenen Regel für öffentliche Investitionen auf europäischer Ebene“. Diese finanzwissenschaftliche Regel würde die Finanzierung öffentlicher Nettoinvestitionen durch Nettokreditaufnahme ermöglichen, was gleichzeitig der Generationengerechtigkeit und der Stärkung des Wirtschaftswachstums diene, lautet sein Fazit.

 

Robert Kaiser / Heiko Prange-Gstöhl
In der Realität angekommen: Warum die EU mit ihrem Mehrjährigen Finanzrahmen an einer zukunftsorientierten Wachstumspolitik gescheitert ist
in: integration, Jahrgang 39 (2016), Heft 4, S. 319-326.

Es geht um die Frage, warum eine Reform des Haushalts ausgeblieben ist und welche Potenziale für Veränderungen mit der bevorstehenden Halbzeitüberprüfung des Finanzrahmens verbunden sind. Als zentrale Erklärungsfaktoren identifizieren Robert Kaiser und Heiko Prange-Gstöhl alte und neue institutionelle Hemmnisse, die den Verhandlungsprozess bestimmt haben und auch in absehbarer Zeit fortwirken dürften.


3.6 Handelspolitik

 

Sebastian Dullien
Europe’s Trade Policy: Can a Phoenix Rise From the Ashes?
Social Europe, 20. Oktober 2016

Sebastian Dullien widmet sich der europäischen Handelspolitik, insbesondere den Freihandelsabkommen CETA und TTIP sowie den Fehlern der europäischen Kommission im Umgang mit diesen geplanten Verträgen zwischen der EU und Kanada beziehungsweise den USA.


3.7 Industriepolitik

 

Daniel Sahl
Industriepolitik für Europa – die EU als Standort industrieller Wertschöpfung zukunftsfähig machen
Hrsg. vom Managerkreis der Friedrich-Ebert-Stiftung, (Politik für Europa #2017 plus), Berlin 2015

Laut Daniel Sahl befindet sich Europa mit seinen 52 Millionen Beschäftigten in der Industrie, seiner einzigartigen Wertschöpfungsverflechtung und starken wettbewerbsfähigen Unternehmen in einer sehr guten Position, um von der Transformation der Wirtschaft durch die Digitalisierung zu profitieren und wieder höhere Wachstumsraten zu erzielen. Doch das könne nur gelingen, wenn die EU die Herausforderungen der Digitalisierung annehme.


3.8 Lohnpolitik

 

Thorsten Schulten
Europäischer Tarifbericht des WSI - 2015/2016
WSI-Mitteilungen 8/2016, Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut der Hans-Böckler-Stiftung

Thorsten Schulten vermittelt mit diesem Tarifbericht einen Überblick über die lohnpolitische Entwicklung in der Europäischen Union in den Jahren 2015 und 2016. Vor dem Hintergrund der allgemeinen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in Europa analysiert er die Entwicklung der Tarif- und Effektivlöhne. Diese sei insgesamt „sehr moderat“ verlaufen und bleibe hinter den ökonomischen Erwartungen zurück. Angesichts einer eher mäßigen Konjunkturentwicklung und anhaltender Deflationsgefahren plädierten mittlerweile nicht mehr nur die europäischen Gewerkschaften, sondern auch die europäischen Institutionen – darunter allen voran die Europäische Zentralbank – für eine stärkere Lohndynamik in Europa.

 

Torsten Müller / Thorsten Schulten / Guy Van Gyes (Hrsg.)
Lohnpolitik unter europäischer „Economic Governance“. Alternative Strategien für inklusives Wachstum
Hamburg, VSA Verlag 2016

Die Untersuchung basiert auf einem Forschungsprojekt des europäischen Netzwerkes gewerkschaftsnaher Forschungsinstitute (TURI). Darin gelangen die Autoren zu dem Ergebnis, dass die Lohnkosten in der EU gesunken sind, was nicht zur Stärkung der Wirtschaft beigetragen habe, im Gegenteil: Der Rückgang der Binnennachfrage wirke sich in weniger exportorientierten Volkswirtschaften negativ aus. Deflationäre Tendenzen würden eine Gesundung von Wirtschaft und Arbeitsmarkt verhindern, zudem sehen die Autoren existenzsichernde Mindestlöhne in Gefahr. Diese Form der europäischen Economic Governance halten sie für demokratieabträglich und sprechen sich für eine andere Wachstumsstrategie aus, mit einer expansiveren Lohnentwicklung und koordinierten Lohnpolitik, die überall angemessene Mindestlöhne sicherstelle und die Tarifvertragssysteme stärke. Ziel sollte die Reduktion der Einkommensungleichheit und die Stärkung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage sein.


3.9 Sicherheitspolitik

 

Friedrich-Ebert-Stiftung Brüssel in Kooperation mit dem Centre for European Policy Studies (Hrsg.)
Mehr Europa in der Verteidigung: CEPS-FES Task Force Bericht
Friedrich-Ebert-Stiftung, Abteilung Internationaler Dialog, (Internationale Politikanalyse), Berlin 2016

Dieser Bericht beruht auf Gesprächen einer gemeinsamen Arbeitsgruppe (Task Force) zu Fragen europäischer Sicherheit und Verteidigung, die zwischen Juni 2014 und Januar 2015 viermal zusammentrat. Darin sprechen sich die Autoren sowohl für eine effizientere als auch effektivere Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik GSVP aus. Ziel sollte eine Europäische Verteidigungsunion sein. Wie eine europäische zivil-militärische Sicherheitsarchitektur aussehen könnte, wird in diesem Bericht erläutert und eine Reihe von Politikempfehlungen zu einer vertieften Zusammenarbeit und Integration formuliert.

 

Olaf Wientzek
Hoffnungsschimmer für die gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU
Konrad-Adenauer-Stiftung, Analysen und Dokumente, Januar 2017, Ausgabe 236

In Bratislava bekannten sich die Staats- und Regierungschefs bei einem informellen Treffen im September 2016 erneut zu einer stärkeren Zusammenarbeit im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP). Diesmal seien Chancen für eine vertiefte Zusammenarbeit in diesem Bereich im Vergleich zu früheren Anläufen verhältnismäßig günstig, meint Olaf Wientzek. Denn der in Bratislava angestoßene Prozess zur Vertiefung der GSVP sowie die Vorschläge der Kommission umfassen vor allem pragmatische Maßnahmen zur Verbesserung ihrer Funktionsfähigkeit, was die Aussichten für die tatsächliche Umsetzung der Vorhaben erhöhe. Eine Konkurrenz zwischen GSVP und NATO ergebe sich nicht, vielmehr werde eine engere Zusammenarbeit angestrebt. Insgesamt sieht der Autor in den Vorschlägen nur einen kleinen Schritt.


3.10 Soziale Dimension

 

Peter Becker
Europas soziale Dimension. Die Suche nach der Balance zwischen europäischer Solidarität und nationaler Zuständigkeit
SWP-Studie 2015/ S 21, November 2015

Der Autor bietet nicht nur „einen Überblick über den derzeitigen Bestand des sozialpolitischen Acquis“, sondern erörtert auch Idee, wie sich die soziale Dimension Europas stärken ließe. Dabei sieht er „die vielleicht wichtigste politische Funktion der europäischen Sozialpolitik darin“,“ die Legitimität des Integrationsprozesses zu stärken und das Zusammengehörigkeitsgefühl in Europa zu festigen“. Solidarität sei zumeist „die Folge einer gewachsenen Identität in und mit einer politischen Gemeinschaft“. Die EU müsse „den umgekehrten Weg gehen – durch die Institutionalisierung einer europäischen Solidarität, die für die Unionsbürger sichtbar“ sei, könne „eine gemeinsame Identität wachsen.“

 

Bertelsmann Stiftung (Hrsg.)
Europa droht die soziale Spaltung. Erster vergleichender Gerechtigkeitsindex für alle 28 EU-Staaten:
Deutschland mit Verbesserungen auf Platz 7 – Zunehmendes Gefälle zwischen Nord- und Südeuropa sowie zwischen Alt und Jung – Europäische Sozialstrategie nötig
Bertelsmann Stiftung, 20. September 2014

Mit einem EU-Gerechtigkeitsindex untersucht die Bertelsmann Stiftung seit 2016 sechs verschiedene Dimensionen sozialer Gerechtigkeit (Armut, Bildung, Arbeitsmarkt, Gesundheit, Generationengerechtigkeit, gesellschaftlicher Zusammenhalt und Nicht-Diskriminierung). Es ist vorgesehen, den Gerechtigkeitsindex jährlich in allen EU-Staaten zu ermitteln und durch das EU-Reformbarometer, das die konkreten Reformbemühungen der Mitgliedstaaten untersucht, zu ergänzen. Der Gerechtigkeitsindex und das EU-Reformbarometer werden dann gemeinsam den Social Inclusion Monitor Europe bilden: http://www.social-inclusion-monitor.eu/.

 

Gerhard Bosch
Nach dem Brexit: Vorrang für ein soziales Europa
WSI-Mitteilungen Ausgabe 06/2016

Gerhard Bosch hält ein schnelles Zusammenwachsen der EU-Staaten zu einem europäischen Sozialstaat zwar für „eine attraktive Utopie“, jedoch in absehbarer Zeit für nicht konsensfähig. Realistischer sei eine Kombination von „weniger“ und „mehr“ Europa. Mit dem „weniger Europa“ gehe es um die Beendigung der „negativen Integration“ (Fritz Scharpf ) über Eingriffe der EU in nationale Schutzrechte. Soziale Grundrechte sollten wieder den Vorrang vor Wettbewerbsregeln erhalten, fordert Bosch.

 

Alfred Boss / Klaus Schrader
Der Irrweg einer „europäischen Arbeitslosenversicherung“
Ifw, Institut für Weltwirtschaft (Hrsg.), Kiel Focus, 11/2018

Alfred Boss und Klaus Schrader sehen einen Hilfsfonds für nationale Arbeitslosenversicherungen kritisch. Dieser würde zu einer neuen Belastungsprobe für den Zusammenhalt in der EU führen und Verteilungsdiskussionen auslösen. Außerdem würde er einen „permanenten ‚Bail out-Mechanismus‘ schaffen, der die Mitgliedsstaaten aus der eigenen Verantwortung“ entlassen würde. „Eine europaweite Rückversicherung für nationale Arbeitslosenversicherungen würde daher eher spalten als den Zusammenhalt in der EU fördern.“

 

Silke Bothfeld
Social Investment – Impuls für eine moderne Sozialpolitik?
Wiso-Direkt, 23-2016, hrsg. von der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 2016.

Der frühere Sozialkommissar Laszlo Andor – ein ungarischer Sozialdemokrat – legte im Jahr 2013 das Konzept des Social Investments vor. Dieses sieht eine „stärker zukunfts- und humankapitalorientierte Ausrichtung der Sozialausgaben vor, um durch Bildung und Arbeitsmarktbeteiligung die Teilhabechancen aller Bürger_innen in einer wissensbasierten Volkswirtschaft zu verbessern und Exklusionstendenzen zu vermindern“. Silke Bothfeld erörtert das Für und Wider dieses Ansatzes und geht auf sozialpolitische Programme ein, die sich am Sozialinvestitionsansatz orientieren. Sie hält ihn insofern für interessant, als er „in einer Phase der fiskalischen Austerität die Notwendigkeit von Sozialausgaben und deren Funktionalität betont“ (1).

 

Michael Dauderstädt / Cem Keltek
Kein Fortschritt beim sozialen Zusammenhalt in Europa
Wiso-Direkt 11-2016, Friedrich-Ebert-Stiftung (Hrsg.), Bonn

Die Krise des sozialen Europas halte weiter an, schreibt das Autorenduo. Die innerstaatliche Ungleichheit habe 2014 in den meisten Mitgliedstaaten zugenommen, besonders in Deutschland. Die Kohäsion in der gesamten EU mache keine Fortschritte. Besonders problematisch bleibe die soziale Entwicklung in den Mittelmeerländern, „wo vor allem die ärmsten Schichten unter der Austeritätspolitik leiden.“

 

Björn Hacker
Die Europäische Säule sozialer Rechte: Nutzung und Nutzen
in: Integration, Heft 4/2018, 41. Jahrgang, S. 259-272.

 

Björn Hacker
Von wegen Transferunion. Eine europäische Arbeitslosenversicherung würde die EU krisenfester machen
IPG, 31. Oktober 2018

Den Vorschlag von Olaf Scholz, eine europäische Arbeitslosenversicherung zu schaffen, greift Björn Hacker auf. Dabei handele es sich um einen Stabilisierungsfonds, der nur im Falle besonders schwerer Rezessionen, in denen die nationalen Arbeitslosenversicherungen an ihre Finanzierungsgrenze kommen, greifen. Betroffen wären ausschließlich die kurzfristige (konjunkturelle) Arbeitslosigkeit, strukturelle Probleme des Arbeitsmarktes (zum Beispiel Langzeitarbeitslosigkeit), müssten die Staaten selbst angehen. Er sieht darin einen minimalen Einstieg in eine krisenfeste Wirtschafts- und Währungsunion, die besser mit asymmetrischen Schocks umgehen könne.

 

Björn Hacker
Weniger Markt, mehr Politik. Europa rehabilitieren
Berlin, J.H.W. Dietz Verlag 2018

Europa könne zum Problemlöser werden, wenn es sich von der derzeit dominanten Marktgläubigkeit der Europapolitik löse und den politischen Gestaltungsanspruch in den Mittelpunkt stelle, so Björn Hacker. Anhand von drei Reformfeldern – Wirtschafts- und Währungsunion, Migration, Soziales – stellt er dar, wie die EU transnationale politische Gestaltungsmöglichkeiten nutzen und die europäische Integration so zum Werkzeug werden könnte, um dem Unbehagen gegenüber Globalisierung zu begegnen.

 

Martin Höpner
Illusion: Das Soziale Europa kommt. Warum wir endlich mit liebgewonnenen Mythen brechen müssen
IPG, 16. Oktober 2018

Ist das Soziale Europa im Entstehen begriffen? Hierfür gibt es nach Ansicht Martin Höpners keine Anzeichen: Die Hoffnung, dass sich die wirtschaftliche Integration nach und nach auch auf angrenzende Politikfelder erstreckt und so schließlich eine soziale Union entsteht, habe sich nicht erfüllt. Vielmehr finde eine Radikalisierung der Wirtschaftsintegration statt. Eine Harmonisierung des Sozialen sei derzeit nicht denkbar. Dennoch gelte es, visionäre Projekte auf europäischer Ebene anzupacken, wie etwa den Aufbau von sozialen Mindestsicherungen.

 

Martin Höpner
Mogelpackung. Warum soziale Individualrechte die Europäische Union nicht sozialer machen
IPG, 25. Mai 2017

Ein sozialeres Europa erfordere erstens „einen Stopp des europäischen Spar-, Lohnsenkungs- und Deregulierungswettlaufs“. Der Schlüssel hierfür sieht er „in der makroökonomischen Politik und insbesondere im Wechselkursregime, weniger in der Anzahl europäisch definierter sozialer Individualrechte“. Zweitens könne es „ein sozialeres Europa nur geben, wenn sensible Bereiche marktkorrigierender Politik vor dem Zugriff der europäischen Grundfreiheiten geschützt werden“. Drittens sei „mehr gemeinsames Handeln auf europäischer Ebene auszuloten, das im sozialpolitischen Bereich derzeit aber vor allem als Koordinierung zwischen ähnlichen Ländern denkbar“ sei. Den Weg über mehr europäische soziale Rechte zu gehen, sei hingegen mit großer Vorsicht zu genießen.

 

Andrej Hunko
Soziale Säule: Sozialpolitisches Placebo
Euractiv, 17. November 2017

Die europäische Säule sozialer Rechte biete lediglich sozialpolitische Schönfärberei. Denn die konkrete Politik der EU weise in eine andere Richtung, so der Bundestagsabgeordnete Andrej Hunko: „Denn während die EU-Kommission Gewerkschaften und Verbände in die Konsultationen zur ESSR eingebunden hat, hat sie zugleich eine ganze Reihe äußerst problematischer Gesetzgebungsverfahren initiiert. Seien es die Pläne für eine elektronische Dienstleistungskarte oder der ‚Bürokratieabbau‘ beim Arbeitsschutz“. In vielen Bereichen seien die geplanten Rechtsakte mit deutlichen Verschlechterungen für die sozialen Rechte der Beschäftigten verbunden.

 

Jo Leinen
Die soziale Schieflage der europäischen Krisenpolitik, Stellungnahme für die Europäische Bewegung
EU-in-BRIEF | Ausgabe 4-2013

Bei dem Versuch der Staats- und Regierungschefs, Zypern vor dem Bankrott zu retten, sei deutlich geworden, wie sehr diese den Alltag der Menschen aus dem Blick verloren haben – darin sieht der Europaparlamentarier und Präsident der Europäischen Bewegung International Jo Leinen ein „Desaster für die europäische Integration“.

 

Torsten Müller / Thorsten Schulten
Die Europäische Säule sozialer Rechte – ein Schritt zu einer europäischen Mindestlohnpolitik?
A&W blog, 13. Juli 2017

Die Europäische Säule sozialer Rechte greife zentrale Forderungen der Gewerkschaften nach Lohnerhöhungen sowie angemessenen Mindestlöhnen auf und formuliere den Anspruch, „dass Mindestlöhne living wages sein sollten!, also Löhne, die über das bloße Existenzminimum hinausgehen und den Arbeitnehmer*innen eine Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben ermöglichten.

 

Michael Roth
Von der sozialen Krise zur Sozialunion. Was geschehen muss, damit die EU vom Problem wieder zur Lösung wird.
IPG, 17. März 2014

Der Staatsminister im Auswärtigen Amt fordert Schritte hin zu einer echten Sozialunion, um die „sozialen Nachwehen der Krise zu bewältigen und das Vertrauen der Menschen wieder zurückzugewinnen, die am stärksten unter der Krise gelitten haben“. Eine europaweite Vereinheitlichung der nationalen Sozialsysteme sei nicht notwendig, aber erforderlich sei „die Perspektive verbindlicher Leitlinien, entsprechend der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Mitgliedstaaten“. Dabei denke er an „Zielkorridore und Mindeststandards in der Arbeitsmarktpolitik, der Alterssicherung, der Gesundheitsversorgung, bei Mindestlöhnen und Renten sowie konkrete Abbaupläne für die Jugendarbeitslosigkeit in den einzelnen Mitgliedstaaten“.

 

Daniel Seikel
Was bringt die Europäische Säule Sozialer Rechte?
WSI Policy Brief Nr. 17, November 2017

Aus dem Fazit: "Die ESSR ist bestenfalls der erste Schritt auf dem steinigen Weg zu einem sozialeren Europa. Die Europäische Säule enthält zweifellos wichtige Ansätze zur
Stärkung sozialer Rechte in zentralen Politikfeldern. Die sehr allgemein gehaltenen Grundsätze verdeutlichen aber auch, wie schwierig es ist, einheitliche europäische Standards zu formulieren, die den unterschiedlichen Sozialordnungen der EU-Länder gerecht werden. Dies zeigt, dass gute soziale Standards auf europäischer Ebene alles
andere als leicht zu reproduzieren sind. Nachdem die bestehenden sozialen Rechte in einigen Mitgliedsländern durch die anhaltende Austeritätspolitik der EU ausgehöhlt wurden, braucht die EU und insbesondere die Eurozone eine wirtschaftsund sozialpolitische Ausrichtung, die den Bestand sozialer Rechte inklusive der nationalen sozialen Sicherungs- und Tarifvertragssysteme respektiert und nicht länger untergräbt. Von einer nicht-bindenden Empfehlung individueller sozialer Rechte allein ist diese Neuausrichtung nicht zu erwarten."

 

Petra Völkerer / Peter Hilbold
Soziale Säule mit konkreten Inhalten füllen: Für ein besseres Europa für ArbeitnehmerInnen
A&W blog, 14. November 2017

Das von der Kommission angestrebte „AAA-Rating“ im Hinblick auf die soziale Lage in der EU könne mit der europäischen Säule sozialer Rechte (ESSR) nicht erreicht werden. Sie sollten mit konkreten Inhalten gefüllt werden, um Ungleichheiten innerhalb der und zwischen den Mitgliedstaaten bekämpfen zu können. Ein Schritt zur Stärkung der ESSR wäre eine Überarbeitung des Europäischen Semesters, indem sicherstellt werde, dass die soziale Dimension und sozialen Rechte tatsächlich den gleichen Stellenwert wie ökonomische Ziele haben.
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3.11 Währungspolitik

 

Klaus Armingeon / Kai Guthmann / David Weisstanner
Wie der Euro Europa spaltet.
Die Krise der gemeinsamen Währung und die Entfremdung von der Demokratie in der Europäischen Union

in: Politische Vierteljahresschrift, Jahrgang 56 (2015), Heft 3, S. 506-531

Um ihre verlorengegangene Wettbewerbsfähigkeit wiederherzustellen, bleibe den unter Zahlungsbilanzdefiziten leidenden Ländern des Euroraums nur die interne Abwertung: eine Politik zur Senkung des Lohn- und Preisniveaus. Da diese Politik einen Mangel an demokratischer Legitimation aufweise, fragen die Autoren, inwiefern das politische System von der Bevölkerung Unterstützung erfahre – sowohl auf der Ebene des Nationalstaats als auch der Europäischen Union. In einem empirischen Vergleich der 28 EU-Mitgliedsländer zwischen 2001 und 2013 zeigen sie anhand aggregierter Eurobarometerdaten, dass Europa im Bereich der politischen Legitimation auseinanderdrifte. Je stärker ein Land zur internen Abwertung gezwungen werde, desto mehr wende sich seine Bevölkerung vom demokratischen politischen System auf der nationalen und supranationalen Ebene ab.

 

Björn Hacker / Cédric M. Koch
Reformdiskurse zur Eurozone. Kontinuität, Ausbau oder Rückbau in der deutschen Debatte
Friedrich-Ebert-Stiftung, Internationaler Dialog, Berlin 2016, Politik für Europa #2017 plus

Die Autoren beleuchten die deutsche Diskurslandschaft zur Zukunft der Eurozone, die bereits seit der Gründung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) in Befürworter einer Stabilitäts- und Anhänger einer Fiskalunion gespalten gewesen sei. Seit der Eurozonen-Krise werde außerdem über eine Rückabwicklung der WWU diskutiert. Während die Befürworter einer Stabilitätsunion den Grund für die Eurokrise in der mangelnden Regelbefolgung und wettbewerbsschädlichen Politiken der Krisenstaaten sehen, halten die Anhänger einer Fiskalunion grundsätzliche Konstruktionsfehler der WWU als ursächlich für die Misere.

 

Edgar Grande / Hanspeter Kriesi
Die Eurokrise: Ein Quantensprung in der Politisierung des europäischen Integrationsprozesses?
in: Politische Vierteljahresschrift, Jahrgang 56 (2015), Heft 3, S. 479-505

In den Mittelpunkt stellen die Autoren die Frage, ob die Eurokrise im Vergleich zu früheren Integrationsdebatten einen Quantensprung in der Politisierung des europäischen Integrationsprozesses bewirkte. Sie vergleichen die öffentliche Debatte zur Eurokrise mit den Integrationsdebatten der vergangenen vierzig Jahre in sechs westeuropäischen Ländern. Ihr Ergebnis lautet: Die Eurokrise hat zwar zu einer Politisierung, aber keinem Quantensprung im politischen Konfliktniveau geführt, sondern die Dominanz der exekutiven Eliten in der öffentlichen Debatte verstärkt.

 

Friedrich Heinemann
Ohne Reform bleibt der Stabilitätspakt für Länder wie Italien wirkungslos
ZEW, 31. Juli 2018

"Der Stabilitäts- und Wachstumspakt benötigt für seine Funktionsfähigkeit eine Vereinfachung der Regeln und die Etablierung eines unabhängigen Schiedsrichters. Zu dieser Empfehlung kommt Prof. Dr. Friedrich Heinemann, Leiter des Forschungsbereichs „Unternehmensbesteuerung und Öffentliche Finanzwirtschaft“ am Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), Mannheim, in einer Studie zur Reform des Euro-Stabilitätspakts im Auftrag des Europäischen Parlaments."

 

Martin Höpner
Währungsunion flexibilisieren. Der Euro als Forschungsgegenstand am MPIfG

Martin Höpner vom Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung „verbindet die Analyse von Mehrebenensystemen mit den Einsichten der Vergleichenden Politischen Ökonomie in die Eigenlogiken der Produktions- und Verteilungsregime, die in der EU und der Eurozone zu finden sind“ und bietet sowohl eine Analyse der Eurokrise als auch Ansätze zu ihrer Lösung.

 

Wolfgang Streeck / Lea Elsässer
Monetary Disunion: The Domestic Politics of Euroland
Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln 2014
MPIfG Discussion Paper 14/17

Regionale Disparitäten in der Europäischen Union gelten als Hindernis für den währungspolitischen Integrationsprozess. Daher halten Wolfgang Streeck und Lea Elsässer finanzielle Transfers von den reichen zu den armen Mitgliedstaaten auch weiterhin für erforderlich. Sie vergleichen Einkommenslücken und relative Bevölkerungsgrößen zwischen Peripherie und Zentrum der EU mit denen zwischen armen und reichen Regionen zweier Nationalstaaten mit starken regionalen Disparitäten, Italien und Deutschland. Während Einkommenslücken und Bevölkerungsstruktur in den beiden Nationalstaaten denen innerhalb der EWU ähnelten, sei die regionale Umverteilung in den Nationalstaaten weitaus höher. Daraus schließen sie, „dass die Innenpolitik der Eurozone konfliktreich sein wird“ (iii).

 

Alexander Schellinger
Reform der Währungsunion: Probleme, Reformvorschläge und Akteure
Friedrich-Ebert-Stiftung, Internationale Politikanalyse, Berlin 2015

Die Griechenlandkrise habe offenbart, dass das Governance-System der Eurozone nicht funktioniere: Ineffiziente Entscheidungsstrukturen in der Eurozone hätten das griechische Finanzsystem an den Rand des Zusammenbruchs geführt. Die EZB sei gezwungen gewesen, das Vakuum auszufüllen. Sie habe zwar ihre Handlungsfähigkeit unter Beweis gestellt, aber mit der Entscheidung, die Notkredite nicht zu erhöhen, eine politische Haltung eingenommen, die eigentlich von demokratisch legitimierten Entscheidungsträgern zu erfüllen sei.

 

Anna Wenz-Temming
Intergouvernementalisierung europäischer Verschuldungsinstrumente?
Eine Positionierung der Eurorettungspolitik innerhalb der EU-Finanzstrukturen

in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften 14 (2016), Heft 2, S. 261-288

Anna Wenz-Temming beschäftigt sich mit der Eurorettungspolitik und deren Instrumenten (der Europäische Finanzstabilisierungsmechanismus, die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität, der Europäische Stabilitätsmechanismus). Dabei beobachtet sie eine Tendenz zur Intergouvernementalisierung. Die früher herrschende Tendenz „einer zunehmenden Supranationalisierung der Entscheidungsverfahren“ sei unterbrochen worden; die Eurokrise habe „als Auslöser einer critical juncture und damit einer Veränderung der Integrationsdynamik gewirkt“. Diese intergouvernementale Ausrichtung der Rettungspolitik füge sich allerdings „in eine bereits seit dem Maastricht-Vertrag beginnende Entwicklungslinie ein“ (287).

 

3.12 Wirtschaftspolitik

 

Heiner Flassbeck im Interview mit Daniel Binswanger und Mark Dittli
„Die Frage ist, ob sich Europa retten lässt“
Republik, 03.04.2018

Der Ökonom Heiner Flassbeck kritisiert die europäische Wirtschaftspolitik und vor allem die Rolle der deutschen Bundesregierung.

 

4. Über die EU-Institutionen

 

Klaus Linsenmeier
Plädoyer für eine Reform der EU-Institutionen
Hrsg. von der Heinrich-Böll-Stiftung, Berlin 2016

Klaus Linsenmeier übt Kritik am unfertigen Zustand der Union, der Probleme in der Gewaltenteilung verursache. Zudem handle die Kommission ähnlich einer Regierung, sie sei jedoch nur eingesetzt und kaum durch das Parlament abwählbar. Daher greift der Autor die Vorschläge des Verfassungsrichters Dieter Grimm auf, die darauf abzielen, die europäischen Institutionen demokratischer und handlungsfähiger zu machen und zugleich die europäische Politik zu politisieren (siehe auch http://www.pw-portal.de/die-krise-der-europaeischen-union/40213-die-krise-der-europaeischen-union).

 

Jo Leinen
Europas Weg zur Demokratie. Kommissionspräsidenten der EU werden nicht mehr in Hinterzimmern benannt. Das ist allerdings nur ein erster Schritt
in: Frankfurter Rundschau, 23. Juli 2014

„Wer Kommissionspräsident aller Europäer sein will, muss sich auch allen Europäern zur Wahl stellen können. Es ist deshalb höchste Zeit, ein echtes europäisches Wahlrecht zu schaffen.“ Jo Leinen vertritt die Meinung, dass ein Teil der Europaabgeordneten über transnationale Listen bestimmt werden sollte, über deren Aufstellung die europäischen Parteienfamilien auf ihren Europakongressen entscheiden (siehe auch: http://www.pw-portal.de/die-krise-der-europaeischen-union/40207-das-leitbild-meiner-europapolitischen-arbeit-war-immer-eine-politische-union).

 

Berthold Rittberger / Thomas Winzen
Parlamentarismus nach der Krise: Die Vertiefung parlamentarischer Asymmetrie in der reformierten Wirtschafts- und Währungsunion
in: Politische Vierteljahresschrift, Jahrgang 56 (2015), Heft 3, S. 430-456

Das Autorenduo widmet sich der Reaktion nationaler Parlamente auf die zunehmende Zentralisierung wirtschafts- und finanzpolitischer Befugnisse auf der Ebene der EU und zeigt, dass Erstere unterschiedliche Bereitschaft an den Tag legten, um institutionelle Anpassungen zu fordern und umzusetzen. In ihrer Analyse unterstreichen Berthold Rittberger und Thomas Winzen die Bedeutung bestehender europa- und haushaltspolitischer Kontrollbefugnisse zur Erklärung institutioneller Anpassungsmaßnahmen. Die Eurokrise habe demnach zu einer Verfestigung und Perpetuierung bestehender Unterschiede zwischen starken und schwachen Parlamenten geführt.

 

Zentrum für Europäische Integrationsforschung (Hrsg.)
ZEI Monitor: EU Progress 2014-2019

Der ZEI Monitor untersucht und kommentiert die laufende Arbeit der europäischen Institutionen. Auf der Grundlage der von EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker formulierten zehn Prioritäten für die Amtszeit 2014 bis 2019 setzt die EU ihr jährliches Arbeitsprogramm um. Mithilfe der sogenannten ZEI Monitor-Ampel wird der Stand der Umsetzung des Arbeitsprogramms angezeigt. 


5. Die Krise in ausgewählten Mitgliedstaaten oder Regionen

5.1 Griechenland – Grexit

 

Jens Bastian
Welche Folgen ergeben sich für Griechenland durch den Brexit in Großbritannien und den gescheiterten Militärputsch in der Türkei?
in: Südosteuropa-Mitteilungen, Jahrgang 56 (2016), Heft 4, S. 62-73

Südosteuropa, vor allem Griechenland, werde unter den Folgen des Brexit-Votums besonders zu leiden haben. Insbesondere die griechische Wirtschaft werde vor neue Herausforderungen gestellt, sodass „die Erholungsperspektiven des Landes weiteren Belastungen ausgesetzt werden“ (71 ff.).

 

Claus Klaus Schrader / Friedrich Laaser / David Benček
Schwer zu retten: Griechenland im Krisenmodus
Kiel Policy Brief Nr. 103, Januar 2017

Wird es Griechenland gelingen, die Krise bis zum Ende des dritten Rettungsprogramms im Jahr 2018 hinter sich zu lassen? Warum sind die Hilfsprogramme in den anderen EU-Krisenländern erfolgreicher als in Griechenland verlaufen? Einen Grund sehen die Autoren in der fehlenden Identifikation mit dem Reformprozess. Enttäuschte Wachstumserwartungen und ein verschleppter Strukturwandel seien die Folge. Um aber einen erfolgreichen Abschluss des dritten Rettungsprogramms zu erzielen, müsse sich die griechische Seite stärker mit dem Reformprogramm identifizieren und versuchen, „Ownership“ für die Reformen zu entwickeln. Das bedeutet, dass der Reformprozess als griechisches Projekt verstanden wird, das griechischen Interessen dient.

 

SPIEGEL Online (Hrsg.)
Thema: Finanzkrise in Griechenland. Alle Artikel und Hintergründe

In diesem Themendossier findet sich eine Reihe von Artikeln, die zur griechischen Finanzkrise, den Spar- und Reformvorhaben sowie den sozialpolitischen Implikationen in Griechenland erschienen sind.

 

Südosteuropa-Gesellschaft (Hrsg.)
Schwerpunktthema „Griechenland“
des Heftes 02-2015 der Zeitschrift Südosteuropa Mitteilungen, Jahrgang 55 (2015)

Das Heft enthält fünf Beiträge, unter anderem zum Regierungs- und Politikwechsel in Griechenland nach den Wahlen 2015, zu den Verhandlungen über die Finanzpakete und es wird gefragt, ob „das griechische Drama zu einer europäischen Tragödie“ (36) werden kann.

 

Wolfgang Tucek
„Grexit ist kein Thema“
Euractiv, 14. Februar 2017

Der Autor zitiert aus einem Interview des Vorsitzenden der Euro-Arbeitsgruppe Thomas Wieser, der die Treffen der Euro-Finanzminister vorbereitet. Darin hat er den Euro-Austritt Griechenlands ausgeschlossen. „In unseren Kreisen gibt es keinen, der [den Grexit] für sinnvoll, wünschenswert, denkbar oder befürchtenswert hält. Das ist kein Thema, sondern wird höchstens von irgendwelchen Hedgefonds verbreitet.“ Der IWF werde beim Rettungsprogramm am Ende an Bord sein, so seine Prognose.


5.2 Großbritannien – Brexit

 

Iain Begg
Brexit: warum, was nun und wie?
in: integration, Jahrgang 39 (2016), Heft 3, S. 230-241

Iain Begg fragt nach den Ursachen des negativen Votums der Mehrheit der Briten sowie möglichen wirtschaftlichen Konsequenzen eines Brexits und untersucht dessen Konsequenzen für die Zukunft Großbritanniens sowie der Europäischen Union.

 

Barbara Lippert / Nicolai von Ondarza
Eine europäische „Special Relationship“
SWP-Aktuell 2016/A 74, November 2016

Wie werden sich die Beziehungen zwischen der EU und Großbritannien zukünftig gestalten? Nach Meinung des Autorenduos deute vieles darauf hin, dass das Land auf einen harten Brexit zusteuere. Modelle einer Teilintegration, wie sie die EU mit Norwegen oder der Schweiz unterhalte, lehne Premierministerin Theresa May ab. Barbara Lippert und Nicolai von Ondarza empfehlen, dass die EU eine „spezifische" Lösung für das Verhältnis zu Großbritannien anstreben sollte – eine europäische „Special Relationship“, sodass das Land ein enger Partner bleiben könne, der jedoch außerhalb des Binnenmarktes und der EU-Institutionen stehen werde.

 

Peter-Christian Müller-Graff
Brexit – die unionsrechtliche Dimension
in: integration, Jahrgang 39 (2016), Heft 4, S. 267-282

„Der Brexit ist unionsrechtliches Neuland“, lautet die These Peter-Christian Müller-Graffs. Um dessen Ausmaß zu messen, richten sich die Überlegungen des Autors auf drei Fragegruppen: „auf die derzeitige unionsrechtliche Lage nach dem Referendum, sodann auf die unionsrechtlichen Konsequenzen eines Verbleibs in der Europäischen Union trotz des Referendumsergebnisses und schließlich auf die unionsrechtlichen und rechtspolitischen Folgen einer Mitteilung der Austrittsabsicht Britanniens“ (267).

 

Gerhard Stahl
Alles neu ohne May. Weshalb ein harter Brexit gut für die EU ist
Internationale Politik und Gesellschaft, 16. Januar 2017

Das Ausscheiden Großbritanniens aus der EU könnte eine Chance bieten. Es dürfte nun leichter sein, so die Vermutung Gerhard Stahls, Mehrheiten für eine Politik der sozialen Markwirtschaft zu finden. Denn es sei wichtig, dass die EU die sozial negativen Auswirkungen der Globalisierung besser abfedere.

 

Funda Tekin
Was folgt aus dem Brexit
in: integration, 39. Jahrgang 2016, Heft 3, S. 183-197

Die Brexit-Befürworter hatten laut Funda Tekin keinen Plan für den EU-Austritt vorbereitet, für denkbar hält die Autorin die folgenden Szenarien: 1. Das Vereinigte Königreich verlässt die EU vollständig, ohne eine Form der besonderen Beziehungen für die Zukunft auszuhandeln. 2. Das Land tritt zwar aus, verhandelt aber eine neue Form der assoziierten Mitgliedschaft, die zu einer Form der differenzierten Integration außerhalb der Union führen würde. 3. Großbritannien tritt nicht aus, sondern verhandelt weitere Zugeständnisse. Dies wäre der erste Fall von „differenzierter (Des-)Integration“ (197). Tekin geht davon aus, dass die Debatte über differenzierte Integration an Fahrt gewinnen wird.


5.3 Italien

 

Marcel Fratzscher
Italien braucht Hilfe – egal unter welcher Regierung
DIW Wochenbericht Nr. 50/2016 vom 14. Dezember 2016

Italien leidet nach Meinung des Präsidenten des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung Marcel Fratzscher unter mehreren Krisen: Das Land steckt in einer Wirtschafts-, Banken-, Schulden- und Vertrauenskrise. Bürger, Unternehmen und Investoren haben kein Vertrauen in Wirtschaft und Staat. Daher sollten die EU-Kommission und die Bundesregierung das Land stärker unterstützen.


5.4 Rumänien

 

Andrei Schwartz
Rumäniens Justizreform: Vorzeigemodell für neue EU-Anwärter
Euractiv, 17. Juli 2016

Andrei Schwartz konstatiert, dass auch zehn Jahre nach dem EU-Beitritt Korruptionsbekämpfung in Rumänien noch immer ein zentrales Thema darstellt.

 

Christoph Zeiher
Rumänien: Ein Land auf der Kippe
Euractiv, 27. Januar 2017

Das andauernde Problem der Korruption hat mittlerweile die Staatsspitze entzweit, berichtet Christoph Zeiher.


5.5 Südeuropa / Südosteuropa

 

Heinz-Jürgen Axt
Südosteuropa im Schatten der EU-Krisen. Warum der Erweiterungsprozess nicht vorankommt
in: Südosteuropa Mitteilungen, Jahrgang 56 (2016), Heft 03, S. 7-21.

Die Staaten, Gesellschaften und Volkswirtschaften Südosteuropas sahen sich nach 1989 drei Herausforderungen konfrontiert: Nicht nur die Wende zur Marktwirtschaft galt es zu vollziehen, sondern auch ein demokratisches System aufzubauen sowie den EU-Beitritt vorzubereiten. Heinz-Jürgen Axt fragt, welche Fortschritte erreicht worden sind und benennt die Defizite – wie etwa die „Kontinuität der Eliten“ (18), sodass die alte Nomenklatura weiterhin ihren Einfluss auf das Geschehen ausüben kann.

 

Hans-Böckler-Stiftung (Hrsg.)
Spanien: Trendwende trotz Troika
Böckler Impuls 02/2019
Quelle:
Luis Cárdenas, Paloma Villanueva, Ignacio Álvarez, Jorge Uxó: Peripheral Europe beyond the Troika. Assessing the 'Success' of Structural Reforms in Driving the Spanish Recovery (pdf), FMM Working Paper Nr. 40, Dezember 2018

In einem im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung erstellten Arbeitspapier wird der Frage nachgegangen, ob die Erholung der spanischen Wirtschaft von der Eurokrise eine Folge der Strukturreformen ist, was angezweifelt wird: "Es waren nicht die Rezepte der Troika, die Spanien wieder auf die Beine geholfen haben, sondern andere Faktoren – vor allem das Ende der Sparpolitik 2014 und die langsam wieder in Gang gekommene Inlandsnachfrage."

 

Michael Dauderstädt
Wachstumsstrategien für Südeuropa. Italien, Spanien, Portugal, Griechenland
Friedrich-Ebert-Stiftung, politik für europa #2017plus, Januar 2016

Um eine höhere Produktivität und eine strukturell wettbewerbsfähige Exportpalette zu erreichen, hält der Autor eine Modernisierung der Volkswirtschaften in den Ländern Südeuropas (Griechenland, Spanien, Portugal, Italien) für notwendig. Dabei sollten die Hilfen insbesondere auf kleine und mittlere Unternehmen konzentriert werden, da sie in allen vier Ländern bedeutungsvoll sind. Die Fixierung auf den Schuldenabbau sollte, so Michael Dauerderstädt, hinter die Förderung von Investitionen, Innovation und Bildung zurücktreten.

 

Irene Dingeldey/ Marie-Luise Assmann / Lisa Steinberg
Jugendarbetislosigkeit in Europa.
Ein komplexes Problem - verschiedene Antworten
in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 67. Jahrgang, Heft 26/2017, S. 40-46.

Vor allem Jugendliche leiden noch immer unter den Folgen der Wirtschafts- und Finanzkrise. Etwa ein Fünftel aller Jugendlichen in Europa ist arbetislos - mit negativen Folgen für Individuen und Gesellschaft, wie die Autorinnen aufzeigen. Welche Strategien zur Überwindung existieren in Deutschland, Tschechien und Spanien?

 

Thomas Köster
Jugendarbeitslosigkeit in Europa. Eine europäische Verantwortung
Konrad-Adenauer-Stiftung, Analysen & Argumente, Juli 2017, Ausgabe 269

Die Jugendarbeitslosigkeit in Südeuropa verharrt auf hohem Niveau. Thomas Köster „skizziert die wichtigsten Fakten zur Ermittlung und zum Ausmaß der Jugendarbeitslosigkeit in Europa. Eine kurzfristige Strategie zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit sieht er im Ausschöpfen der Wanderungspotenziale im Binnenmarkt. Eine langfristige Strategie zur Bekämpfung könne in der Adaption eines dualen Ausbildungssystems in anderen EU-Staaten liegen.

 

Südosteuropa-Gesellschaft (Hrsg.)
Young People in Southeast Europe
Schwerpunktthema von Heft 05-07 der Zeitschrift Südosteuropa Mitteilungen, Jahrgang 56 (2016)

In diesem Heft werden die Situation, die Hoffnungen und Perspektiven von Jugendlichen in einigen Ländern Südosteuropas, wie beispielsweise Albanien, Bulgaren, Kroatien, Rumänien oder Slowenien, thematisiert. Im Blickpunkt eines Beitrags stehen der Entstehungsprozess und die Aufgaben des Generalsekretariats des Regionalen Jugendnetzwerks für den Westlichen Balkan RYCO (Regional Youth Cooperation Office for the Western Balkans), das Anfang Dezember 2016 eingeweiht wurde. Die Initiative zur Gründung von RYCO ging von der Westbalkankonferenz 2014 in Berlin aus.


5.6 Ungarn

 

András Bíró-Nagy (Hrsg.)
Demokratie als Enttäuschung. Transformationserfahrungen in Ungarn
Internationale Politikanalyse, Januar 2017

Die Mehrheit der Ungarn habe sich nach 1989 erhofft, dass die Demokratie ihnen
wirtschaftlichen Wohlstand und soziale Sicherheit bringen würde. Doch diese Hoffnungen seien enttäuscht worden, schreiben die für Policy Solutions, ein politisches Forschungsinstitut mit Sitz in Budapest und Brüssel, tätigen Autoren. Die steigende soziale Ungleichheit habe es der Rechtspartei Fidesz nach 2010 leicht gemacht, das demokratische System Ungarns zu verändern. Ungarische Wähler*innen würden die EU-Mitgliedschaft nicht mehr mit wirtschaftlichem Wohlstand und sozialer Stabilität in Verbindung bringen, was langfristig das Vertrauen in die europäische Integration und die Bewertung der Demokratie untergraben könnte.

 

6. Was tun? – Therapieschritte

 

Bertelsmann-Stiftung (Hrsg.)
Gemeinsam sozio-ökonomische Herausforderungen in Europa beantworten

Die Bertelsmann Stiftung und sieben führende europäische Thinktanks und Stiftungen kooperieren im Projekt Vision Europe, um gemeinsam „Europa zu stärken und innovative Antworten auf die drängenden sozio-ökonomischen Herausforderungen zu geben [...] und um gemeinsam evidenzbasierte Politikgestaltung voranzubringen und langfristige Veränderungen im Interesse der europäischen Bürger mitzugestalten“.

 

Dominika Biegon
Mit verschiedenen Geschwindigkeiten in ein demokratisches und soziales Europa

Das Weißbuch der Europäischen Kommission zur Zukunft der Europäischen Union, das im März 2017 präsentiert wurde, hat die Diskussion über eine flexible Integration wieder aufleben lassen. Die Autorin sieht in dem Konzept einer flexiblen EU eine Chance. Durch eine engere Kooperation in einigen Politikfeldern biete sich die Möglichkeit, sich in anderen Feldern nicht zu beteiligen. Die Union würde nur dort tätig werden, wo sie die Handlungsmöglichkeiten nationaler Demokratien erweitert. Eingriffe in die nationale politische Selbstbestimmung wären damit eingedämmt, so Biegon. Nationale Parlamente würden verstärkt diskutieren, wann Politikfelder europäisch geregelt werden sollten und wann nicht. Europäische Politik würde damit in nationalen Parlamenten eine Aufwertung und eine stärkere Politisierung erfahren. So könnten die Bürger*innen durch ihre Vertreter*innen in den nationalen Parlamenten die Politik der europäischen Integration stärker beeinflussen. Die Idee einer immer engeren Union werde so abgelehnt, eine Vertiefung der Integration in bestimmten Politikfeldern sei aber erwünscht. Eine flexible Integration weise einen Weg, um das Demokratiedefizit der Europäischen Union zu verringern. In einem Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten könne ein Mittelweg gesehen werden: „zwischen dem Status quo eines wirtschaftsliberalen Weiterlavierens und der eher idealistischen Vorstellung einer einheitlichen europäischen Sozialunion“.

 

Manuel Dietz / Fedor Ruhose
Eine Emotion namens Europa. Wir brauchen einen echten Neuanfang
Internationale Politik und Gesellschaft, 1. August 2016

Nach dem Brexit-Referendum sei eine „Emotion Europa“ nötig, die Bevölkerung müsse von den Vorteilen des Integrationsprozesses überzeugt werden, „jenseits von wirtschaftlichen, sicherheitspolitischen oder stabilitätsbezogenen Gründen“.

 

Claudio Franzius / Ulrich K. Preuß
Für ein demokratisches Europa. Zur Zukunft der europäischen Demokratie
Hrsg. von der Heinrich-Böll-Stiftung, Schriften zu Europa, Berlin 2012

Die Heinrich-Böll-Stiftung hat eine Studie zur Zukunft der europäischen Demokratie in Auftrag gegeben, da sie befürchtet, dass die Schuldenkrise in eine Legitimitätskrise der EU umschlagen könnte. Die Verfassungsrechtler Ulrich Preuß und Claudio Franzius zeigen auf, wie eine lebendige Demokratie in der Europäischen Union entstehen kann. Letztere basiere auf einer zweigliedrigen Legitimationsstruktur. Der eine Legitimationsstrang, fußend auf der Gesamtheit der Unionsbürger, führe zum Europäischen Parlament, der andere über den Rat und den Europäischen Rat zu den nationalen Parlamenten und darüber zu den mitgliedstaatlich verfassten Völkern. Die demokratische Praxis in der Europäischen Union sollte darin bestehen, dass die europäischen Bürger*innen gleichzeitig und gleichgewichtig als Unionsbürger und als Angehörige einer Staatsnation ihr Urteil bilden und entscheiden.

 

Ulrike Guérot
Zerstört die EU! Die Europäische Union befindet sich nicht in einer Dauerkrise. Sie ist längst am Ende. Geben wir ihr den Gnadenstoß und fangen neu an!
Zeit-Online, 28. Juli 2016

Ulrike Guérot plädiert dafür, „in einem Akt kreativer Zerstörung à la Schumpeter die EU kaputtzumachen, um damit ein neues Europa entstehen zu lassen“. Es gelte, die Nationalstaaten zu überwinden; ein neues europäisches Gesellschaftsprojekt sollte auf dem allgemeinen politischen Gleichheitsgrundsatz „für alle europäischen Bürger jenseits von Nationen“ basieren (siehe hierzu auch: http://www.pw-portal.de/die-krise-der-europaeischen-union/40211-es-lebe-die-europaeische-republik-ulrike-guerot-schlaegt-eine-neuerfindung-der-eu-vor).

 

Jürgen Habermas
Die Spieler treten ab. Kerneuropa als Rettung
DIE ZEIT, Nr. 29/2016

Ein „funktionierendes Kerneuropa könnte die in allen Mitgliedstaaten polarisierten Bevölkerungen vom Sinn des Projekts überzeugen“. Eine „Vertiefung der europäischen Kooperation“ hält Jürgen Habermas für notwendig, um mehr Demokratie in Europa zu erzielen.

 

Michel Houellebecq
Europa steht vor dem Selbstmord
Neue Zürcher Zeitung, 27. September 2016

Im September 2016 wurde der französische Schriftsteller Michel Houellebecq in Berlin mit dem Frank-Schirrmacher-Preis ausgezeichnet. In seiner Dankesrede diagnostiziert er westliche Müdigkeit und prognostiziert Europas Untergang.

 

Daniela Kroll /Dirk Leuffen
Wer hat Angst vor der differenzierten Integration?
Euractiv, 31. März 2017

Die Konstanzer Politikwissenschaftler halten ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten für nicht bedenklich. Es werde weder zu einem Zerfall der EU noch zu einer Zweiklassen-Gesellschaft führen. Im Gegenteil, wenn die EU zukünftig weitere Jubiläen feiern will, dann sollte Differenzierung als Chance gesehen werden ein Europa der 27 plus X voranzubringen."

 

Barbara Lippert
Die EU zusammenhalten – aber wie? Überlegungen zur Zukunftsdebatte
Arbeitspapier der FG 1, Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin 2013

Barbara Lippert hält das Leitbild der „immer engeren Union“ im Hinblick auf den Zusammenhalt der EU trotz der Erschütterungen der Eurozonen-Krise nicht nur für tragfähig, sondern auch konkurrierenden Leitbildern, wie dem der „‚flexiblen Union‘“ (3), für überlegen. Ein Umdenken sei jedoch bei der Demokratiefrage angeraten. Allein auf die Parlamentarisierung des EU-Systems und eine Art Staatswerdung der EU zu setzen, betrachtet die Autorin für nicht erfolgversprechend. Vielmehr sei es wichtig, „den Blick auf die Vitalität und Qualität der nationalen Demokratien in den Mitgliedstaaten zu lenken“. Die Mitgliedstaaten sollten dem EU-System „zu stärkerer demokratischer Legitimität verhelfen“ (3).

 

Barbara Lippert / Daniela Schwarzer
Kurs auf die Politische Union. Die EU sollte jetzt trotz vieler Hürden mehr Integration wagen
Hrsg. von der Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP-Aktuell 2011/A 52, Berlin 2011

Nach Ansicht der Autorinnen ist die Bundesregierung in den letzten Jahren als Exponentin „der Status-quo-Orientierung und des pragmatischen Sich-Durchwurstelns aufgetreten“. Sie sollte sich jetzt aber der Aufgabe stellen, „eine zeitgemäße politische Union“ (1) zu realisieren.

 

Gisela Müller-Brandeck-Bocquet
„EU-Europa darf nicht scheitern – Besinnt Euch, Bürger!“
Aufruf der Professorin für Europaforschung und Internationale Beziehungen an der Universität Würzburg.

Da die EU und ihre Mitgliedstaaten bislang keine ausreichenden Antworten auf die Krisen in Europa haben, bestehe, so Gisela Müller-Brandeck-Bocquet, die Gefahr des Scheiterns. Das wäre aber „ein aberwitziger Irrweg und ein tödlicher Fehler“. Um der Bevölkerung die aktuelle Gefahrenlage eindringlich klar zu machen und sie wachzurütteln, nimmt der Beitrag in seiner zweiten Hälfte den Duktus eines Aufrufs an.

 

Jürgen Stehn
Das Kern-Problem der EU
Institut für Weltwirtschaft (Hrsg.), KIEL POLICY BRIEF, Nr. 106, März 2017.

Jürgen Stehn hält das Weißbuch der EU-Kommission zur Zukunft Europas für nicht geeignet, um den europäischen Integrationsprozess erfolgreich weiterzuentwickeln. Denn allen fünf Vorschlägen fehle eine Definition der Kernkompetenzen Europas und der Nationalstaaten. Auf der Grundlage des ökonomischen Subsidiaritätsprinzips leitet er die folgenden acht Kernkompetenzen ab, die den Nukleus der EU bilden sollten: die Handels-, Kapital- und Niederlassungsfreiheit, die Fusions- und Beihilfenaufsicht sowie die Asyl-, Sicherheits- und Umweltpolitik. Die gemeinsame Währungspolitik stelle einen Sonderfall dar. Denn bei der Beurteilung der Frage, ob diese eine Kernkompetenz der EU sei, gerate das ökonomische Subsidiaritätsprinzip rasch an seine Grenzen. Da ein Ausstieg aus der gemeinsamen Währungspolitik dem Euroraum erhebliche wirtschaftliche Kosten aufbürden würde, werde die EU den Euro als ein Teil der gemeinschaftlichen Politik jedoch auch zukünftig tragen müssen.

 

Stefan Wallaschek
EUropa auf dem Weg zu einem besseren EUropa?
Soziopolis, 6. Oktober 2016

In dieser Rezension werden die Bücher von Antoine Vauchez (siehe http://www.pw-portal.de/rezension/40052-europa-demokratisieren_48346) und Ulrike Guérot (siehe http://www.pw-portal.de/rezension/40147-warum-europa-eine-republik-werden-muss_48449) über die Europäische Union verglichen.

 

Daniel Reich befragt Erich Foglar (ÖGB, Österreich), Josef Stredula (CMKOS, Tschechische Republik), Jozef Kollár (KOZ, Slowakische Republik) und Reiner Hoffmann (VDGB, Deutschland)
Welches Europa wollen die Gewerkschaften? Ein Gespräch mit Gewerkschaftsvorsitzenden aus Österreich, der Tschechischen und der Slowakischen Republik und aus Deutschland
Internationale Politik und Gesellschaft, 1. August 2016

Erich Foglar stellt sich ein Europa vor, in dem die sozialen Grundrechte denselben rechtlichen Stellenwert haben „wie die wirtschaftsliberalen Freiheiten“, und in dem das Prinzip der Solidarität praktiziert wird. Dass ein „sozialer Aufbruch gelingt“, wünscht sich Reiner Hoffmann und hält daher eine andere Wirtschaftspolitik für erforderlich, „die auf nachhaltiges Wachstum und ökologische Modernisierung setzt“.

 

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Zuwanderung, Flucht, Integration. Ein etabliertes Forschungsfeld und neue Fragen

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Grafik: PixabayGrafik: Pixabay

 

Gliederung

1. Einleitung

2. Gesellschaftliche Auswirkungen des Fluchtgeschehens
a) Regieren in der Einwanderungsgesellschaft
b) Ängste der politischen Mitte

3. Institutionelle Diskriminierungen?
a) Praxis der Asylverwaltung
b) Restriktionen der Arbeitsmarkintegration

4. Demokratietheoretische Bewertung
a) Impulse der Migration für Demokratisierung
b) Erweiterte Staatsbürgerschaft?

5. Kommunale Ebene
a) Eigenständige Arena der Integration?
b) Internationale Migration im Fokus der Stadt- und Raumsoziologie

6. Eine politische Theorie des Flüchtlings

7. Ein Zwischenstand der Diskussion

Literatur



1. Einleitung

Die Zahlen sind bekannt: In den Jahren 2008 und 2009 wies Deutschland einen negativen Wanderungssaldo auf, 2010 bis 2014 stieg die Nettozuwanderung kontinuierlich und 2015 erreichte sie mit einer Größenordnung von rund 1,1 Millionen Personen ihren bisherigen Höhepunkt seit Gründung der Bundesrepublik.

Auf die politischen, administrativen und sozialen Herausforderungen der Fluchtmigration hat die hiesige Forschungslandschaft bemerkenswert schnell reagiert. Formen, Verlauf und Auswirkungen der gegenwärtigen Zuwanderungsprozesse stehen ebenso im Fokus von Universitäten (unter anderen Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien, IMIS, Universität Osnabrück; europäisches forum für migrationsstudien e. V. efms, Universität Bamberg; Berlin Institut für empirische Integrations- und Migrationsforschung, BIM, Humboldt Universität Berlin) wie von außeruniversitären Forschungseinrichtungen (Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, WZB; Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, DIW, Berlin; Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, IAB, Nürnberg). Schon 2015 haben das IAB und das DIW in Zusammenarbeit mit dem Forschungszentrum Migration, Integration und Asyl im Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) die Panelstudie „Leben in Deutschland – IAB-BAMF-SOEP-Befragung Geflüchteter“ initiiert. Als Längsschnittuntersuchung angelegt geht es dabei – gerade angesichts der hohen Heterogenität der Gruppen – um die langfristige Erhebung von Daten über Erwerbsbiografien und Lebenslagen von Flüchtlingen (Brücker et al. 2016).

Mit der Publikation zeitnaher, anwendungsbezogener Studien beteiligen sich auch Stiftungen wie der Sachverständigenrat Deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR), die Bertelsmann Stiftung oder die Stiftung Mercator an der Debatte. Jüngst haben, gefördert vom Bundesministerium für Bildung und Forschung, das IMIS und das Bonner Friedens- und Konfliktforschungszentrum (BICC) eine Website zur Vernetzung der Flüchtlingsforschung eingerichtet (https://flucht-forschung-transfer.de). Allerdings ist Migrations- und Integrationsforschung keineswegs ein neuer Schwerpunkt; das Sozialwissenschaftliche Forschungsinformationssystem (SOFIS) weist allein zwischen 1999 und 2008 rund 3.500 einschlägige Forschungsvorhaben und über 9.000 Publikationen aus (Schimany / Schock 2010).

Dass es sich um ein etabliertes Forschungsfeld handelt, betonen Martina Sauer und Heinz Ulrich Brinkmann in dem von ihnen herausgegebenen Sammelband „Einwanderungsgesellschaft Deutschland“ (2016). Die Konzeption als Lehrbuch, dessen Beiträge den jeweiligen Forschungsstand relevanter Teilfragestellungen systematisch rekapitulieren und die politische Rahmung des Zugangs zum Thema folgen einer normalisierenden Sicht auf Prozesse der Einwanderung. Übergreifende Prämisse der Aufsätze ist nämlich der mit der Neufassung des Staatsangehörigkeitsgesetzes 2000 eingeleitete Paradigmenwechsel der deutschen Politik, der über unterschiedliche Etappen – vom Zuwanderungsgesetz 2005 bis zum Anerkennungsgesetz 2011 – zur politischen Akzeptanz von Einwanderung geführt hat (1 ff.). Behandelt werden historische und soziologische Aspekte des Migrationsgeschehens, Entwicklungen in ausgewählten Politikbereichen und kollektive Fremd- sowie Selbstdeutungen; der Schwerpunkt liegt auf Fragen der Integration und es überwiegt eine nüchtern-deskriptive Form der Darstellung.

Nicht alle der hier vorgestellten Publikationen teilen diese normalisierende Perspektive; sortiert man die von ihnen aufgegriffenen Themen, dann zeichnen sich fünf aus der aktuellen Zuwanderung hervorgehende Fragestellungen ab.

  1. Auswirkungen des Fluchtgeschehens auf die deutsche Aufnahmegesellschaft vor allem mit Blick auf Veränderungen im Wählerverhalten,
    Ausbreitung des Rechtspopulismus und Entwürfe eines neuen Narrativs als Einwanderungsgesellschaft.
  2. Formen institutioneller Diskriminierungen, die sich in der Asylverwaltung und der Arbeitsmarktintegration zeigen.
  3. Demokratietheoretische Bewertung des politischen Umgangs mit Migration und Flucht.
  4. Bandbreite von Integrationspraktiken auf lokaler und kommunaler Ebene.
  5. Politische Bedeutung undokumentierter (‚irregulärer’) Flucht.

2. Gesellschaftliche Auswirkungen des Fluchtgeschehens

a) Regieren in der Einwanderungsgesellschaft

Impulse zur Integrationsdebatte aus Sicht der Regierungsforschung will der Sammelband vermitteln, der in der praxisorientierten Studienreihe der NRW School of Governance erschienen ist (Bieber et. al. 2017). Den Autorinnen und Autoren – mehrheitlich an der Universität Duisburg-Essen tätig – geht es um „Denkanstöße“; angesichts der hohen Zahl von 25 eher kurzen Beiträgen bleibt es vielfach bei Schlaglichtern, die die jeweils diskutierten Aspekte in bekannte Trends einordnen.

Das Themenfeld „Politikmanagement in der Einwanderungsgesellschaft“ eröffnet Karl-Rudolf Korte mit der These, die Flüchtlingspolitik als Policy auf dem Wählermarkt rücke Identitätsfragen ins Zentrum und fordere von den Verfahren repräsentativer Demokratie einen Umgang mit zunehmender gesellschaftlicher Verschiedenheit, der Ängste vor Differenz auffängt. Kurz angerissen werden Steuerungsprobleme an der Schnittstelle nationaler Regelung von Arbeitsmigration und europäischer Koordination des Fluchtgeschehens (Hans-Joachim Lauth), bürokratische Restriktionen des BAMF (Nicolai Dose), Möglichkeiten von Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene (Andreas Kost) und organisatorische Entscheidungen der Bundesregierung, die politische Koordination der Flüchtlingspolitik an das Kanzleramt zu binden (Martin Florack).

Eine zweite These behauptet die Entwicklung einer neuen Konfliktlinie im Parteiensystem zwischen „globalisierten Weltbürgern und nationalkonservativen Gemeinschaften“ (13). In diesem Zusammenhang werden der neue Rechtspopulismus im deutschen Parteienspektrum (Frank Decker) und die Chancen einer dauerhaften Etablierung der AfD (Ulrich von Alemann) diskutiert. Der aktuelle Erfolg der AfD in den Landtagswahlen 2016 gilt als Folge einer eingeschränkten Responsivität der etablierten Parteien gegenüber den mehrheitlich einwanderungsskeptischen Präferenzen der Wählerschaft (Marc Debus; Susanne Pickel). Regierungs- und Oppositionsparteien finden noch keine konsistente Antwort auf das Problem, dass Flucht kein Gewinnerthema darstellt (Karina Hohl) und reagieren programmatisch teils diffus, teils widersprüchlich (Michael Weigl; Timo Grunden). Allerdings haben sie sich auf Länderebene mit flexiblen Koalitionsbildungen schon auf die Notwendigkeit lagerübergreifender Mehrheiten eingestellt (Niko Switek).

Den dritten Schwerpunkt bilden Fragen der Semantik, mit der politisch über Flucht und Integration kommuniziert wird. Der landauf und landab je nach Bezugspunkt unterschiedlich interpretierte Satz Angela Merkels „Wir schaffen das“ könnte als rhetorische Technik gelesen werden, ein Faktum (Deutschland ist ein Einwanderungsland), so zu kommunizieren, dass es als Ergebnis pragmatischer, aber revidierbarer Entscheidung erscheint (Stefan Raue). Ein ähnliches Oszillieren zwischen expliziter und impliziter Bedeutung erläutert Andreas Blätte an der politischen Programmformel Vielfalt. Ursprünglich nicht auf Asyl- und Fluchtpolitik, sondern unter dem Etikett Willkommenskultur auf interkulturelle Öffnung von Verwaltungen und Organisationen bezogen, ist dieser Begriff durch seine praktischen Verwendungskontexte überwiegend positiv besetzt und führt implizit eine zweite Botschaft mit sich: „Der Multikulturalismus mag als Konzept für tot erklärt worden sein, doch im Bekenntnis zur Vielfalt lebt die Einsicht in die zu gestaltende Pluralität der Einwanderungsgesellschaft fort.“ (170)

Integrationspolitik als Querschnittsthema wird seit Langem von einschlägigen Beratungseinrichtungen begleitet, die ethnische oder kulturelle Diskriminierungen beobachten (Sabine Manzel). Martin Thunert und Christoph Bieber konstatieren gleichwohl hohen Beratungsbedarf politischer Akteure aufgrund ungesicherter Wissensbestände und befürchten zugleich, dass die typischen Beratungsakteure – gefangen im Netzwerk europäischer oder globaler Interessen – „vor allem jene Perspektiven reproduzieren, die sich entlang ideologischer Gräben längst verfestigt haben“ (125). Ihre darauf bezogenen Empfehlungen könnten indes gegensätzlicher kaum sein – während Thunert konventionell eine (vermeintlich) unabhängige Politikberatung auf der Grundlage evidenzbasierter Folgenabschätzung befürwortet, sieht Bieber immerhin spezifische Bedarfe einer ethischen Politikberatung, die Gegenstand der Arbeit des Deutschen Ethikrates werden könnte. Eine Vermengung von empirischen und ethischen Entscheidungsfragen würde verdecken, in welcher Weise sich in der Gestaltung von Integrationspolitik auch Momente kollektiver Selbstverständigung ausdrücken (Taylan Yildiz).

b) Ängste der politischen Mitte

In zahlreichen Publikationen hat die Bertelsmann Stiftung das Einwanderungsgeschehen begleitet und migrationsbedingte Vielfalt begrüßt. So wird im „Radar gesellschaftlicher Zusammenhalt“ (2014a) ein von der gesellschaftlichen Modernisierung überzeugtes Bild gezeichnet, dem zufolge soziale Kohäsion dort besonders hoch ist, wo viele Ausländer wohnen; politisch ist erkennbar, dass sich Deutschland von der repräsentativen zu einer „vielfältigen“ Demokratie bewegt, auch wenn partizipative Formen der Politikgestaltung eher Erwartungen der Bürger, weniger das Selbstverständnis der Mandatsträger spiegeln (2014b). Allerdings belegt der „Religionsmonitor“ im Verhältnis zum Islam auch gegenläufige Entwicklungen; obschon sich die Mehrheit der Muslime in Deutschland mit Staat und Gesellschaft eng verbunden sieht, begegnen ihr große Teile der Bevölkerung zunehmend mit Ablehnung (2015). An dieser Stelle setzt der Sammelband „Vielfalt statt Ausgrenzung“ (2016) an und möchte auf die Dissonanzen des „Krisenjahres“ 2015 mit zeitdiagnostischen Deutungsangeboten reagieren. Die zehn Beiträge befassen sich teils mit Aktions- und Kommunikationsformen des aktuellen Rechtspopulismus, teils geht es um Charakteristika öffentlicher Debatten, die in unterschiedlicher Weise um das Verhältnis der Mehrheitsgesellschaft zu den wie immer etikettierten „Fremden“ kreisen.

Für Patrick Gensing belegt das Zusammenspiel von NPD, AfD und einschlägigen außerparlamentarischen Oppositionsgruppen das Erstarken einer neuen rechten Bewegung, die – sich geschickt sozialer Medien, direkter Aktionen und publizistischer Tabubrüche bedienend – erfolgreicher operiert als ihre Vorläufer in den 1990er-Jahren. Unter repräsentationstheoretischen Gesichtspunkten, so Hans Vorländer, sind Demokratie und Populismus nicht vereinbar, gleichwohl markiert dieser eine Bruchstelle der repräsentativen Demokratie, die sich in einer steigenden Entkoppelung von Entscheidungssystem und Lebenswelt ausdrückt. Rechtspopulistische Kommunikationsformen sind für Denis van de Wetering zum einen durch eine vertikale („Wir“ vs. „Elite“) wie eine horizontale Abgrenzung („Wir“ vs. „die Anderen“) charakterisiert und zum anderen werden auf der Basis eines Identitätsdenkens soziale Verlusterfahrungen als moralisches Fehlverhalten bestimmter Gruppen adressiert. Wirkungen entfalten derartige Agitationen aber nicht allein durch kalkulierte Provokationen, sondern durch die als Resonanzboden fungierenden Einstellungen in der politischen Mitte. Während Gensing und Vorländer zur Gegenwehr auf die moralischen Kapazitäten der Zivilgesellschaft verweisen, fordert Wetering eine Kommunikationspraxis, die „einen auf Basis des Grundgesetzes, der Gleichwertigkeit unterschiedlicher Positionen aufruhenden [...] und nicht abschließbaren geregelten Streit über die Frage nach dem ‚Wir’“ (92) führt.

In der zweiten Gruppe von Beiträgen geht es um wünschenswerte Veränderungen des gesellschaftlichen Selbstverständnisses. In diesem Kontext erscheinen alle Versuche, die Debatte über eine deutsche Leitkultur wieder aufleben zu lassen, als Botschaft an Teile der einheimischen Bevölkerung: „Ihr müsst euch nicht ändern, obwohl eigentlich nichts mehr so ist wie früher“ (Orkan Kösemen). Diese Kulturalisierung von Fragen der sozialen Kohäsion ist nicht nur eine Form der Realitätsverleugnung, sie stellt zugleich auch eine Praxis der Ausschließung nahezu beliebiger Minderheiten dar (Sabine Achour); zumal in der Verwendung von Religionszugehörigkeit als kultureller Differenzmarkierung dient sie primär islamophoben Ressentiments (Yasemin El-Menouar). Demgegenüber sollten – so das Plädoyer – die Impulse, die von der Migration ausgehen, als Chancen einer gesellschaftlichen Öffnung verstanden werden; sie reichen weit über Integrationsmaßnahmen und Willkommenskulturen hinaus. Das könnte mit Blick auf die globalen Ungleichheitsstrukturen Perspektiven stärken, die Bewegungs- und Ansiedlungsfreiheit als Bedingung individueller Autonomie verstehen (Astrid Messerschmidt). Jenseits imaginierter Wertegemeinschaften wäre es jedenfalls wünschenswert, im rechtlichen und prozeduralen Rahmen des Grundgesetzes ein neues Narrativ auszuhandeln, in dessen Zentrum der Umgang mit Wertepluralität und Diversität steht.

 

3. Institutionelle Diskriminierungen?

a) Praxis der Asylverwaltung

Programmatisch und rechtlich weist die Asylpolitik in der Europäischen Union einen hohen Grad an vertikaler Europäisierung auf. Der Einführung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) 1999 folgten zahlreiche Vereinbarungen (wie die Dublin-Verordnungen, die Qualifikations-, Asylaufnahme- und Verfahrensrichtlinien), die sowohl eine rechtliche Harmonisierung wie eine länderübergreifende Verwaltungskooperation absichern sollten. Bis heute haben diese Übereinkünfte keine Konvergenz der nationalen Asylverfahrenspraktiken herstellen können – zwischen den Mitgliedstaaten bestehen große Unterschiede nicht nur in der Zahl der gestellten Asylanträge, sondern ebenso in Verfahrenslängen, Bewilligungschancen und Formen der Unterbringung. Allerdings ergeben sich auch innerhalb eines Mitgliedstaates – wie Lisa Riedel und Gerald Schneider (2017) am deutschen Beispiel für die Anerkennungsquoten von Flüchtlingen im Zeitraum von 2010 bis 2015 untersuchen – erhebliche regionale Abweichungen. Obschon das Anerkennungsverfahren unter das Bundesrecht fällt und formelle Entscheidungen vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) als Bundesbehörde und deren Außenstellen vollzogen werden, bewegen sich die durchschnittlichen Anerkennungsquoten zwischen 37 Prozent (Bremen) und 15,4 Prozent (Brandenburg), die Ablehnungsquoten zwischen 30 Prozent (Saarland) und 50,1 Prozent (Sachsen-Anhalt). In der Tendenz weist die mithilfe eines Paneldesigns durchgeführte statistische Analyse Zusammenhänge von Anerkennungs- beziehungsweise Ablehnungsquoten mit sozioökonomischen Faktoren (Einwohnerzahl des Bundeslandes), administrativen Ressourcen und der Anzahl fremdenfeindlicher Übergriffe im Vorjahr aus. Auf der Basis der Prinzipal-Agent-Theorie sehen Riedel/Schneider in diesen Unterschieden einen Interessenkonflikt zwischen der zentralstaatlichen und der dezentralen Ebene, mit dem ein „Potenzial zur Diskriminierung [entsteht], das auch teilweise von den Entscheidern in den Außenstellen des BAMF in den einzelnen Bundesländern genutzt wird“ (42).

Zu fragen wäre, ob die konzeptionellen Prämissen der Prinzipal-Agent-Theorie und darauf beruhende Annahmen einer hiercharchischen Kontextsteuerung ausreichen, um die Differenzen der dezentralen Anerkennungsquoten erklären zu können. Folgt man Christian Lahusen (2016), dann machen mikrosoziologische Studien zum Verwaltungshandeln vielmehr plausibel, dass die Behördenpraxis auf der Sachbearbeitungsebene „eigenen Interaktions- und Entscheidungszwängen unterliegt, die von den formalen Organisationszielen und -routinen abweichen können“ (122).

Der Blick ins Innere der Asylverwaltungen ist mindestens ebenso relevant wie die Analyse von Asylrecht und -politik auf Makroebene, weil sich erst auf der Ebene des lokalen administrativen Vollzugs staatliche Herrschaft durch Entscheidungen über Verbleib, Status und Gestaltung des Aufenthalts von Asylsuchenden realisiert. Die Beiträge des von Christian Lahusen und Stephanie Schneider herausgegebenen Sammelbandes (2017) nehmen deshalb eine mikroanalytische Sicht auf das administrative Handeln ein und vergleichen anhand ethnografisch durchgeführter Fallstudien Asylverwaltungspraktiken in Deutschland, Schweden, Österreich und der Schweiz. Dabei wird deutlich, dass die Sachbearbeitung an dieser Stelle spezifischen Dilemmata ausgesetzt ist. Angesichts zunehmender Standardisierung administrativer Massenabfertigung müssen professionellen Kriterien genügende, letztlich gerichtsfeste Einzelfallentscheidungen getroffen werden. Dies geschieht typisch unter hoher Ungewissheit über die jeweilige Sachlage, die im Verfahren in entscheidungsrelevante Fakten und daraus abgeleitete eindeutige Beurteilungen transformiert werden muss.

Aus diesen widersprüchlichen Anforderungen ergeben sich Handlungsspielräume, die situativ und abhängig von konkreten organisatorischen Bedingungen, Arbeitsroutinen und professionsbezogenen Leitbildern wahrgenommen werden. An dem von Stephanie Schneider und Kristina Wottrich durchgeführten deutsch-schwedischen Vergleich sind Unterschiede der administrativen Praktiken sehr gut erkennbar: Die zuständige schwedische Behörde fördert „deliberative Formen der Fallbearbeitung, die pragmatisch und auf die Herstellung von Konsens über die zu treffende Entscheidung ausgerichtet sind“, damit führt der hohe Grad an mündlichen Abstimmungen unter den Mitarbeitenden „zu weitgehend homogenen Deutungs- und Denkweisen innerhalb der Behörde“. Demgegenüber erscheint das Verfahren des BAMF dezisionistischer angelegt: Es dominiert das Prinzip der Aktenmäßigkeit, Kontrollen erfolgen über hierarchische Befehlsketten vor und nach Anhörungen und es liegt „hauptsächlich an den einzelnen Sachbearbeiter*innen, in der konkreten Situation ‚professionell’ zu handeln und die richtigen Fragen zu stellen“ (103 f.). Gerade das Asylverfahren, das die Asylsuchenden einer Verwaltungspraxis unterwirft, deren Spielregeln sie nicht kennen, sind diese qualitativen Analysen der internen Entscheidungsprozesse in Asylverwaltungen auch eine unverzichtbare „Aufklärung über die Lage der Antragstellerinnen und Antragsteller“ (9).

b) Restriktionen der Arbeitsmarktintegration

Es ist beileibe keine neue Einsicht, dass eine verlässliche Integration von Zuwanderern, die im Land bleiben wollen, ohne Integration in den Arbeitsmarkt nicht gelingen kann. Aus einer Vielzahl von Untersuchungen geht hervor, dass die Arbeitsmarktchancen von Personen mit Migrationshintergrund deutlich schlechter sind als die der einheimischen Bevölkerung, seit Jahren ist deren Arbeitslosenquote etwa doppelt so hoch. Diese Differenz – darüber besteht in der Forschung nahezu Konsens – beruht auf Unterschieden der individuellen Risikostruktur (Qualifikation, Beschäftigungsbereich, Nichtanerkennung von im Ausland erworbenen Ausbildungen), die strukturell mit langfristigen Defiziten der deutschen Migrationspolitik verknüpft sind. Diese Einschätzung gewinnt angesichts der aktuellen und zu erwartenden Arbeitsmarktzugänge von Geflüchteten erheblich an Brisanz (Knuth 2016). Bis Ende 2016 wurde mit etwa 350.000 bis 400.000 und für 2017 mit weiteren rund 180.000 Neuzugängen (anerkannte Asylberechtigte, Flüchtlinge oder subsidiär Schutzberechtigte) gerechnet. Soweit es sich bis jetzt beurteilen lässt, handelt es sich um eine Gruppe mit stark polarisiertem Bildungsstand – knapp die Hälfte verfügt über ein (schulisches) Qualifikationsniveau etwa der Sekundarstufe II, bei einem erheblichen Teil liegt das Niveau jedoch deutlich darunter. Es ist davon auszugehen, dass ein großer Teil der Geflüchteten, wenn nicht sogar die Mehrheit, an möglichst kurzfristiger Arbeitsaufnahme interessiert ist und diese kann sich realistischerweise nur auf den Teilarbeitsmarkt für Hilfstätigkeiten richten. Aber gerade in diesem Segment weist der deutsche Arbeitsmarkt einen – wie Knuth hervorhebt – strukturellen Überschuss an Ungelernten auf, die keine Beschäftigung finden; angesichts dieser Ausgangslage dürfte die Arbeitsmarktintegration von Flüchtlingen im Segment der Hilfstätigkeiten nur für einen kleineren Teil aussichtsreich sein.

Der Status quo der Arbeitsmarktintegration jedoch wird von dem Widerspruch zwischen der zu einem erheblichen Teil von ehrenamtlichem Engagement getragenen Willkommenskultur einerseits und andererseits strukturellen Restriktionen im institutionellen Rahmen des Beschäftigungssystems geprägt. Die Kaskade der Rechtsvorschriften, die den Zugang zum Arbeitsmarkt für Geflüchtete reguliert (Asylgesetz, Aufenthaltsgesetz, Beschäftigungsverordnung, Asylbewerberleistungsgesetz sowie die Sozialgesetzbücher II, III, VIII), entspricht „immer noch der traditionellen Logik, dass Deutschland kein Einwanderungsland sei und dass Inländer_innen vor der Konkurrenz von Ausländer_innen geschützt werden müssten“ (10). Die besonders mit Blick auf den Fachkräftemangel gewünschte Öffnung des Arbeitsmarktes für qualifizierte Zuwanderung erschöpfte sich bisher in punktuellen Änderungen – und dies mit eher bescheidenen Effekten. Die Zusammenarbeit der beiden zentralen Institutionen – den Arbeitsagenturen (SGB III) und den Jobcentern sowie den zugelassenen kommunalen Trägern (SGB II) – führt bei der Zielgruppe der Geflüchteten zu aufwändigen, vielfach ineffizienten Koordinationsprozessen. Dies ist vor allem darin begründet, weil die Rechtskreislogik eine Trennung der Zuständigkeiten definiert – SGB III: Flüchtlinge mit Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz, SGB II: anerkannte Flüchtlinge –, die eine übergreifende Betreuungs- und Integrationsstrategie nur in Ausnahmen zulässt (Büschel et. al. 2015: 24 ff.). In dieser Widersprüchlichkeit von Regelungen, Instrumenten und Akteursbeziehungen sieht Knuth die Folgen einer Konstellation, „in der sich die Politik durch die Irritation von relevanten Teilen der Bevölkerung über den raschen gesellschaftlichen Wandel, unter anderem durch Zuwanderung, veranlasst sieht, zugleich Schließung zu demonstrieren und Zuwanderer und Zuwanderinnen abzuschrecken“ (10).

 

4. Demokratietheoretische Bewertung

a) Impulse der Migration für Demokratisierung

Grundlegende Fragen zum Zusammenhang von Migration und Demokratie müssen im Rahmen des Nationalstaats immer wieder neu verhandelt werden. Von dieser Prämisse ausgehend setzt sich der von Stefan Rother herausgegebene Sammelband (2017) mit Ansatzpunkten einer Fortschreibung demokratischer Verfahren auseinander. Bezogen auf Staatsbürgerschaft, politische Rechte und Möglichkeiten der Partizipation werden Konturen einer Integrationspolitik entworfen, die keine Unterschiede zwischen Einwanderern und Flüchtlingen macht.

Die Annahme, im Rahmen einer an Gleichheitsprinzipien ausgerichteten Integrationspolitik könnte Migration zur „Demokratisierung der Demokratie“ selbst beitragen, bildet die normative Klammer der Beiträge von Dieter Oberndörfer und Axel Schulte. Oberndörfer rekapituliert den zähen Prozess, in dem sich Deutschland gegen massive ideologische Widerstände für Zuwanderung öffnete. Über lange Perioden nur halbherzig unter dem Motto „Integration ja, aber keine Einwanderung“ (27) erfolgt, ist seit Beginn der 2000er-Jahre eine Eigendynamik des Geschehens zu beobachten, bei der Bedarfe der Ökonomie und die demografische Entwicklung Einwanderung zwingend machen. Die Glaubwürdigkeit der Demokratie bewährt sich dann in dem Maße, in dem die im Grundgesetz kodifizierten menschenrechtlichen Standards tatsächlich für Bürger unterschiedlicher ethnokultureller Herkunft und Prägung Geltung erlangen (18 f.). Noch stärker stellt Schulte – unter Rückgriff auf die Demokratiekonzeption Norberto Bobbios – Diskrepanzen zwischen den normativen Versprechen liberaler Demokratie und der auf Migration bezogenen Integrationspolitik heraus. Für den deutschen Fall betrifft das über Regulierungen des Aufenthaltsrechts und des Erwerbs der Staatsbürgerschaft hinaus in besonderem Maße die politischen Bürgerrechte: „Vom demokratischen Ideal der gleichen politischen Freiheit her ist eine Einbeziehung der Immigranten in das Wahlrecht und bei Abstimmungen auf allen politischen Ebenen eine conditio sine qua non.“ (78)

b) Erweiterte Staatsbürgerschaft?

Normative, begriffliche und empirische Einwände gegen einen methodologischen Nationalismus, der die Kongruenz von Territorium, staatlichem Gewaltmonopol und Bürgerrechte verleihender politischer Gemeinschaft als analytischen Bezugspunkt wählt, finden in der aktuellen Debatte zweifellos hohe Zustimmung. Denn im Zuge steigender trans- und supranationaler Verflechtungen, so heben Andrea Schlenker und Joachim Blatter hervor, erodieren die Grundannahmen des Modells: „Die Kongruenz zwischen Autoren, Arenen, Agenten und Adressaten demokratischer Entscheidungsprozesse wird kontingent. Immigration und Emigration führen zu einer wachsenden Inkongruenz zwischen den BewohnerInnen und StaatsbürgerInnen sowohl in Entsende- als auch in Aufnahmeländern. Auch das Aufkommen von supranationalen und transnationalen Arenen politischer Entscheidungsfindung wird nicht automatisch von entsprechenden Formen und Grenzen von Bürgerschaft begleitet.“ (114) Von diesem Befund ausgehend analysieren Schlenker und Blatter sehr detailliert das Spektrum möglicher Erweiterungen von demokratischer Bürgerschaft zwischen den beiden Polen klassischer (westfälischer) und postnationaler (globaler) Staatsbürgerschaft. Sie entwerfen für diese Zwecke eine zweidimensionale Typologie, die zur einen Seite die (singuläre, multiple, universelle) Referenzgemeinschaft und zur anderen Seite die jeweilige (nationale, grenzüberschreitende, supranationale) Arena der Wahrnehmung von Rechten abbildet. Die vergleichende Diskussion möglicher Modelle versucht anhand des aktuellen Diskussionsstandes normative Bewertungen und empirische Verbreitung zu berücksichtigen. Bei der dabei gewonnenen Einschätzung sind zwei Aspekte besonders hervorzuheben. Auf der einen Seite dominiert in der normativen Debatte das Konzept universeller Staatsbürgerschaft, das eine Gemeinschaft aller Menschen und eine globale Demokratie voraussetzt; allerdings verfügt es, was die Realisierbarkeit kosmopolitischer Rechte, Identitäten und Praktiken betrifft, nur über eine sehr schwache empirische Basis. Auf der anderen Seite gewinnen seit Kurzem Mehrfachbürgerschaften – wie beispielhaft die Europäische Bürgerschaft – und entsprechende transnationale Arenen sowohl empirisch wie auch normativ an Bedeutung. Jenseits von Traditionalismus und Kosmopolitismus könnten sie das Potenzial besitzen, „die externen Effekte nationaler Politik in den nationalstaatlichen Willensbildungsprozess einzubringen, ohne dass damit gleichzeitig die Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse immer weiter weg von den BürgerInnen stattfinden müssen“ (131).

 

5. Kommunale Ebene

a) Eigenständige Arena der Integration?

In inspirierender Weise kontrastiert Oliver Schmidtke (Rothers 2017) die langjährige kanadische Praxis des Multikulturalismus und die im europäischen Kontext – hier überwiegend von politischen Eliten – geführten Debatten über kulturelle Differenz. Während es in Kanada unter anderem durch Mainstreaming von migrations- und integrationsspezifischen Belangen in den relevanten Politikbereichen gelungen scheint, Anerkennungsansprüche kultureller Minderheiten im politischen Prozess zu verstetigen, überwiegt in hiesigen Diskussionen die Befürchtung, Identitätskonflikte seien eine Herausforderung für den gesellschaftlichen Zusammenhalt, die das Konfliktregelungspotenzial demokratischer Verfahren übersteigen. Interessant ist in diesem Zusammenhang die Beobachtung, dass es auf regionaler und lokaler Ebene, also unterhalb der nationalen Rhetoriken, zunehmend Beispiele gibt, „wie in der Alltagspraxis der Umgang mit kultureller Differenz produktiv mit demokratischen Verfahren verbunden wird“ (87). Als sehr plausibel erscheint die Überlegung, dass im europäischen Mehrebenensystem der lokale und regionale Kontext eine eigenständige Arena in Fragen kultureller Differenzen bildet. Anhand eigener Fallstudien hebt Schmidtke hervor, dass regionale und insbesondere lokale Kontexte spezifische Gelegenheitsstrukturen für politische Teilhabe mindestens konsultativer Art und Formen kollektiver Interessenwahrnehmung für Migranten- und Minderheitenorganisationen eröffnen. Diese Eigenlogik räumlicher – typisch urbaner – Handlungszusammenhänge könnte erklären, warum sich der regionale Kontext vielfach als immun erweist gegenüber den dramatisierenden Debatten über die Gefahren von Identitätspolitik auf nationaler Ebene (98 f.).

Empirisch und konzeptionell wird diese Einschätzung durch Andreas Kewes (Rothers 2017) Vorschlag der Analyseperspektive einer „urban citzenship“ gestützt. In der Diskussion zum Ansatz postnationaler Staatsangehörigkeit wird dem Status der citizenship, der gleichermaßen bürgerliche, politische und soziale Rechte einschließt, der des denizenship gegenübergestellt, der typisch die um politische Rechte beschnittene Position von Einwanderern markiert. Unterhalb dieser normativen postnationalen Debatte haben sich, gestützt auf die kommunalen Ressourcen in den integrationsrelevanten Politikbereichen Sicherheit, Bildung, Arbeit, „reale Praxen menschlichen Zusammenlebens entwickelt, die sich nicht mehr ausreichend mit Inanspruchnahme von Rechten beschreiben lassen“ (144). Empirisch lassen sich diese Beteiligungsformen als Foren beschreiben, die auf lokaler Ebene – vielfach im Rahmen von stadtteilbezogener Sozialarbeit, Sozialraumplanung und Quartiersmanagement – individuellen wie kollektiven Akteuren Mitsprachemöglichkeiten unabhängig von der Staatsbürgerschaft eröffnen. Zwar bleibt urban citizenship rechtlich prekär und ist zudem in seiner praktischen Ausgestaltung von der jeweiligen kommunalpolitischen Agenda abhängig, aber hier zeichnen sich Prozesse ab, in denen konkrete Netzwerkarbeit vor Ort eine faktische Ergänzungsfunktion für die politische Repräsentation in Parlamenten erfüllt.

Aktuelle Praxisberichte der kommunalen Integrationsarbeit enthält ein vom Deutschen Verein für öffentliche und private Fürsorge initiierter Sammelband (Hartwig / Kroneberg 2016). Die Beiträge zeigen auf, „welche positiven Aspekte Zuwanderung für Deutschland hat“ (21). Anhand unterschiedlicher Handlungsfelder – Zugänge in Arbeit, Ausbildung und Studium, Wohnraumversorgung, Gesundheitsversorgung, Betreuung minderjähriger Flüchtlinge – unterstreichen die Autorinnen und Autoren, dass eine nachhaltige Integration der Geflüchteten nur als langfristiger Prozess gedacht werden kann, der von allen beteiligten Akteuren erhebliche Anpassungsleistungen erfordert. Das betrifft nicht nur die interkulturelle Öffnung der relevanten Organisationen – also Regeldienste, Kammern, Unternehmen, Hochschulen –, sondern ebenso eine sensible und verlässliche Zusammenarbeit mit Migrantenorganisationen und zivilgesellschaftlichen Netzwerken. Mit ihrer Nähe zu konkreten Fällen unterscheiden sich diese Selbstbeschreibungen der praktischen Arbeit mit Geflüchteten deutlich von der eher systematisierenden Perspektive der hier besprochenen akademischen Texte. Dabei markiert die Praxisperspektive etwas, was in der akademischen Terminologie in dieser Form nicht benannt wird: Eine Grundvoraussetzung der Beiträge, die die positive Seite der Flüchtlingsaufnahme belegen, sei: „Haltung ist wichtig!“ (21) Als besonders instruktives Beispiel für diesen Faktor liest sich die Erklärung des Oberbürgermeisters der Stadt Goslar, einer Kommune, die zu den Verlierern der demografischen Entwicklung zählt: „Ob es gelingt, Sprache und Bildung, Wohnen und Arbeit für die Flüchtlinge und ihre Kinder zu organisieren, liegt nur an uns.“ (77)

b) Internationale Migration im Fokus der Stadt- und Raumsoziologie

Für die Soziologie und hier primär die Stadt- und Migrationssoziologie betreffen internationale Migration und Integration wesentlich den urbanen Raum und sie hat diese Phänomene deutlich früher als die Politikwissenschaft vor allem auf kommunaler Ebene thematisiert. Dies nicht zuletzt deshalb, weil die Großstädte Integration von Migranten schon als eigenes Politikfeld behandelt haben, während auf der nationalen Ebene von der deutschen Einwanderungsgesellschaft noch keine Rede war. Im Forschungsbericht der Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Gans 2014) geht es zum einen um zentrale Ansätze einer raumtheoretisch reflektierten Migrationsforschung. Dazu gehören poststrukturalistische Raumkonzepte, die Räume als soziale Konstruktionen verstehen, die – eingelassen in gesellschaftliche Machtverhältnisse – dem Sozialen weder vorgeordnet sind noch unabhängig von ihm bestehen (Georg Glasze / Andreas Pott); Analysen der langfristigen Veränderungen von Zuwanderungsmustern nach und Formen der ethnischen Segregation in Deutschland (Paul Gans / Birgit Glorius; Stefan Fina / Ansgar Schmitz-Veltin / Stefan Siedentop) und deren zunehmend komplexere Auswirkungen auf die hiesige Siedlungsentwicklung (Paul Gans / Claus Schlömer). Zum anderen setzen sich die Beitragsautor*innen intensiv mit kommunalen Integrationskonzepten und Leitbildern auseinander. Es waren zuerst die Städte, die den semantischen Wechsel von Assimilation zur Interkulturalität betrieben haben; typischerweise ist Integrationspolitik dann als Querschnittsaufgabe mit enger Anbindung an die Verwaltungsspitze etabliert worden. Wenigstens konzeptionell ist eine interkulturell angelegte Integrationspolitik durch die Abkehr vom sogenannten Defizitansatz (der Zuwanderer als Abweichungen von gesellschaftlichen Normalitätsstandards wahrnimmt), ressortübergreifende Handlungsansätze und Aufwertung der Beteiligung von gesellschaftlichen Gruppen charakterisiert. Kritisch heben die Beiträge drei Widersprüche kommunaler Politik hervor, die mit Blick auf die aktuellen Anforderungen der Integration von Geflüchteten steigende Bedeutung haben (Norbert Gestring). Angesichts der föderativen Zuständigkeiten der relevanten Funktionssysteme Arbeit, Bildung und Wohnen (und deren finanzpolitischen Implikationen) können die Kommunen bestenfalls als Moderatoren von Integrationsprozessen, nicht aber als deren Akteure auftreten. Bisher ist der im Kontext interkultureller Ansätze verwendete Kulturbegriff mehrdeutig, er lässt auch eine kulturalisierende Verwendung zu, die gesellschaftliche Probleme kulturellen Unterschieden zuschreibt (Christina West).

Damit hängt drittens das in einschlägigen Programmen zur Stadtteilentwicklung immer noch enthaltene Leitbild der sozialen und ethnischen Mischung von Quartieren zusammen, mit dem ethnische Segregation mindestens implizit als Struktur dargestellt wird, die „Parallelgesellschaften“ begünstigt. Diese Sicht wird von den verfügbaren empirischen Daten der Stadtforschung nicht gestützt; wenn von Quartieren benachteiligende Effekte ausgehen, dann sind das Folgen sozioökonomischer Ausgrenzung, Desinvestitionen und Stigmatisierung von außen (Andreas Farwick; Jens Dangschat / Monika Alisch).

 

6. Eine politische Theorie des Flüchtlings

Während sich die Mehrheit der Beiträge zur Integrationspolitik mit unterschiedlichen Regulierungen von Migration als Statuspassage befassen und demokratietheoretische Analysen die mit der Institution der Staatsbürgerschaft verbundenen ausschließenden Effekte problematisieren, setzt sich Julia Schulze-Wessel (2017) explizit mit der Situation jener Flüchtlinge auseinander, denen der Zugang zu den europäischen Zielländern verwehrt wird. Etliche Zeitdiagnosen, die das 21. als das Jahrhundert der Migration beschreiben, berufen sich auf Hannah Arendts Analysen des massenhaften Rechtsausschlusses von Minderheiten nach dem Ersten Weltkrieg. Auch Giorgio Agamben schließt mit seiner Deutung von Flüchtlingen, denen aufgrund eines kategorischen Ausschlusses vom Recht nur noch das „nackte Leben“ bleibe, an Arendt an.

Für Schulze-Wessel sind diese zustimmenden Bezüge auf die von Arendt dezidiert in „Elemente und Ursprünge totaler Herrschaft“ vorgelegten Interpretationen zu Recht irritierend, weil die damit unterstellte strukturelle Kontinuität zwischen der Welt der Konzentrationslager und der aktuellen Fluchtbewegung die Rechtsentwicklung nach dem Zweiten Weltkrieg – namentlich die Erklärung der Menschenrechte – ignoriert. Ihre Studie verfolgt deshalb eine Neueinschätzung der Arendt‘schen Kategorien, geleitet von der These, dass heute mit Blick auf die undokumentierten Migranten „viel weniger von einer Figur der Exklusion [...] als von einer Grenzfigur gesprochen werden muss“ (20 f.). Die sehr heterogene Gruppe, die sie dabei in den Blick nimmt, bezieht sich – ganz unabhängig von Motiven und Ausgangssituationen – auf diejenigen, die sich „im Widerspruch zu den Einwanderungsregeln vom afrikanischen Kontinent auf den Weg nach Europa machen“ (21).

Für die weitere Argumentation Schulze-Wessels hat die Bestimmung dieser Gruppe gleichermaßen empirische wie begriffliche Relevanz. In empirischer Hinsicht hat es noch „nie [...] eine so große Gruppe an Menschen gegeben, die in dieser Weise als illegal gekennzeichnet worden ist“. Begrifflich verweist die Unterscheidung zwischen Flüchtlingen (im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention) und undokumentierten Migranten (zu denen auch Flüchtlinge gehören können) auf den aktuellen migrationspolitischen Kontext: Faktisch führt die europäische, seit der Einschränkung des Artikels 16 GG (1993) auch die deutsche Migrationspolitik zu einer Situation, in der immer weniger der individuelle Status, sondern vielmehr die Differenz zwischen „Legalität und Illegalität der Wanderungen [...] die entscheidende Trennlinie zwischen diesen Gruppen markiert“ (83). Aus dem Umstand, dass mit der Bezeichnung ‚undokumentierte Migration’ die Undokumentierten begrifflich nicht außerhalb des Rechts gestellt werden, entwickelt Schulze-Wessel interpretatorische Perspektiven, die sie sowohl gegenüber Arendt wie gegenüber Agamben geltend macht.

Flüchtlinge und Staatenlose waren für Arendt gleichermaßen Zeugnis eines Niedergangs der Nationalstaaten wie der Menschenrechte. Die sich nach dem Ersten Weltkrieg bildenden Staaten schufen mit einer ethnischen Volksdefinition die Voraussetzung des Ausschlusses von Minderheiten im eigenen Land. Die Menschenrechte – faktisch den Staatsbürgerrechten nachgeordnet – offenbarten ihre Aporie gerade angesichts der massenhaft ihrer Bürgerrechte Beraubten. Die schrittweise Erosion von Staatsbürger-, Weltbürger- und Völkerrecht mündet schließlich in der Internierung der Ausgeschlossenen im Lager, dem Ort, der die totale, unrevidierbare Exklusion repräsentiert (25 ff.). Ähnlich radikal dient die Figur des Flüchtlings Agamben einerseits als Folie seiner Diagnose des Zerfalls staatlicher Strukturen, andererseits aber auch – damit über Arendt hinausgehend – als Fluchtpunkt für den Entwurf einer neuen politischen Ordnung jenseits von Staatsbürgerschaft und Nationalität. Denn im Kern politischer Ordnung steht für ihn nicht die Inklusion, sondern der Ausschluss; was Arendt anhand des Schicksals der Staatenlosen als Zerfall rechtlicher Strukturen beschreibt, ist für Agamben vielmehr Ausdruck einer historischen Kontinuität von Politik. Wie immer man diese Kontinuitätsthese beurteilen mag, Agambens Analyse der Position des Flüchtlings im Rahmen seines „Homo sacer“-Projektes geht über die binäre Unterscheidung Inklusion/Exklusion hinaus, weil auch das „nackte Leben“ der Ausgeschlossenen in einer vom Recht geschaffenen Grenzzone stattfindet (55 ff.).

Hieran anschließend erarbeitet Schulze-Wessel in einer sehr detaillierten und zugleich überzeugenden Weise ihre Deutung der undokumentierten Migranten als „Grenzfiguren par excellence“. Im Kontext der europäischen Migrationspolitik haben namentlich die Dublin-Vereinbarungen, Kooperationen mit Drittstaaten und der Einsatz von Frontex zu einer räumlichen Flexibilisierung der Kontrollen geführt und die traditionelle Vorstellung von territorialen Grenzen als eindeutiger Grenzlinien obsolet werden lassen. Die undokumentierten Migranten bewegen sich in wechselnden Grenzräumen, ändern in Abhängigkeit des jeweiligen Kontrollgeschehens ihre Fluchtrouten und fungieren dabei gleichsam als Grenzgestalter: „[E]ntlang der Interaktion zwischen undokumentierter Migration und den verschiedenen Akteuren der Ordnung [entstehen] Grenzen entweder neu [...] oder [werden] einige längst unsichtbar gewordene Grenzen sichtbar gemacht“ (114). Darin zeigt sich ein Formenwandel von Grenzen, der nur oberflächlich diffus erscheint; gegenüber den undokumentierten Migranten nehmen Grenzen die Gestalt eines beweglichen, fragmentierten Raums ohne klares Innen und Außen ein, in dem sich die Flüchtenden oft über Jahre aufhalten (119 ff.). Anhand dieser Phänomenologie von Grenzfigur und Grenzraum ergeben sich für Schulze-Wessel spezifische Differenzen gegenüber den Perspektiven von Arendt und Agamben. Die undokumentierten Migranten sehen sich nicht einem einmaligen Akt unwiderruflicher Exklusion gegenüber und befinden sich nicht in einem homogenen Raum des absoluten Ausgeliefertseins. Angesichts einer Grenze in Permanenz leben sie vielmehr in stetigen Kämpfen und Aushandlungsprozessen um die Weiterwanderung – Ergebnis einer Grenzpolitik, die darauf zielt, „undokumentierte Migranten von den Rechten zu trennen, auf die sie sich berufen könnten, wenn sie auf dem Territorium des jeweiligen demokratischen Staates angelangt wären“ (193). Damit werden undokumentierte Migranten zu „politische[n] Figuren und Figuren der Politik“ (209), die heute im europäischen Kontext den Status quo im Umgang mit dem demokratischen Paradox von universellen Rechtsnormen vs. politischer Schließung herausfordern.

7. Ein Zwischenstand der Diskussion

Mindestens implizit, zumeist aber explizit haben sich die vorgestellten Publikationen von einem Integrationsverständnis verabschiedet, das auf eine Assimilation an Standards der Mehrheitsgesellschaft setzt. Angesichts des Forschungsstandes ist das Modell einer kulturell homogenen Gesellschaft Fiktion. Allerdings liefert die Empirie zahlreiche Hinweise auf Mechanismen struktureller Diskriminierung in besonders integrationsrelevanten Politikbereichen. Festzuhalten bleibt, dass Debatten deutlich ebenenabhängig verlaufen: Die lokale beziehungsweise regionale Ebene bietet offensichtlich Spielräume für Integrationspraktiken, die dem nationalen Diskurs überlegen sind. Dies scheint in der Soziologie, weil sie sich konzeptionell wie empirisch schon länger vom „Containermodell“ des Nationalstaates gelöst hat, eher registriert worden zu sein als in der Politikwissenschaft. Einige Beiträge der normativen Debatte zur kosmopolitischen Auslegung von citizenship lesen sich, als hätte das Diktum Seyla Benhabibs immer noch Gültigkeit, die Diskussion der politischen Theorie über Staatsbürgerschaft finde in einem soziologischen Vakuum statt (Benhabib 1999:87).


Literatur

Benhabib, Seyla (1999):
Kulturelle Vielfalt und demokratische Gleichheit. Politische Partizipation im Zeitalter der Globalisierung, Frankfurt a. M., Fischer Taschenbuch Verlag.

Bertelsmann Stiftung (2014a):
Radar gesellschaftlicher Zusammenhalt – messen was verbindet. Gesellschaftlicher Zusammenhalt in Deutschland. Methodenbericht, Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung.

Bertelsmann Stiftung (2014b):
Vielfältige Demokratie. Kernergebnisse der Studie „Partizipation im Wandel – Unsere Demokratie zwischen Wählen, Mitmachen und Entscheiden“,
Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung.

Bertelsmann Stiftung (2015):
Religionsmonitor – verstehen was verbindet. Sonderauswertung Islam 2015, Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung.

Brücker, Herbert/Rother, Nina /Schupp, Jürgen (Hrsg) (2016).
IAB-BAMF-SOEP-Befragung von Geflüchteten: Überblick und erste Ergebnisse.
IAB-Forschungsbericht 14/2016. Nürnberg 2016.

Büschel, Ulrike/Daumann, Volker/Dietz, Martin/Dony, Elke/Knapp, Barbara/Strien, Karsten (2015):
Abschlussbericht Modellprojekt Early Intervention – Frühzeitige Arbeitsmarktintegration von Asylbewerbern und Asylbewerberinnen. Ergebnisse der qualitativen Begleitforschung durch das IAB,
IAB-Forschungsbericht 10/2015, Nürnberg 2015.

Gans, Paul (Hrsg.) (2014):
Räumliche Auswirkungen der internationalen Migration,
Forschungsberichte der Akademie für Raumforschung und Landesplanung 3, Hannover: Akademie für Raumforschung und Landesplanung.

Knuth, Matthias (2016):
Arbeitsmarktintegration von Flüchtlingen. Arbeitsmarktpolitik reformieren, Qualifikationen vermitteln,
WISO Diskurs 21/2016,
Bonn: Friedrich-Ebert-Stiftung.

Lahusen, Christian (2016):
Auf dem Weg zu einem europäischen Verwaltungsfeld? Zur Soziologie der Bürokratisierung Europas am Beispiel des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.
In: Berlin J Soziol. 26. Jg., Heft 1 /2016, S.109-133.

Riedel, Lisa/Schneider, Gerald (2017):
Dezentraler Asylvollzug diskriminiert: Anerkennungsquoten von Flüchtlingen im bundesdeutschen Vergleich, 2010-2015,
in: PVS, 58. Jg., Heft 1/2017, S. 21-48.

Schimany, Peter/Schock, Hermann (2010):
Migrations- und Integrationsforschung im Spiegel der Datenbanken „Sozialwissenschaftliches Forschungsinformationssystem“ (SOFIS) und „Sozialwissenschaftliches Literaturinformationssystem“ (SOLIS),
in: Sozialwissenschaftlicher Fachinformationsdienst soFid (2010), Migration und ethnische Minderheiten 2010/2, pp. 11-45. [URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0168-ssoar-215832; Abruf 10.03.2017].

 

 

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Domenica Dreyer-Plum: Die Grenz- und Asylpolitik der Europäischen Union

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Eine Politikfeldgenese vor dem Hintergrund der Schengen-Kooperation

Domenica Dreyer-Plum präsentiert ein politikwissenschaftliches Lehrbuch, das die Probleme der EU-Asylpolitik beleuchtet: Als 1952 mit Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, den Niederlanden und Luxemburg sechs Staaten den Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl unterzeichneten, wurde die Montanunion aus der Taufe gehoben. Gemäß der politischen Agenda sollten wirtschaftlicher Fortschritt und Wohlstand generiert werden. In den darauffolgenden 70 Jahren wurden die wirtschaftlichen, politischen und juristischen Prozesse der Europäischen Gemeinschaft durch eine Reihe von neuen Verträgen erweitert und die Integration vertieft.

Die Römischen Verträge, die 1958 in Kraft traten, hatten eine wirtschaftliche Ausrichtung, zielten sie doch auf die Schaffung eines gemeinsamen Marktes. Am 14. Juni 1985 wurde ein weiterer völkerrechtlicher Vertrag, das Schengener Abkommen, unterzeichnet.
Die Einheitliche Europäische Akte, 1987 in Kraft getreten, vertiefte die Kooperation in den Bereichen Umwelt-, Sozial-, Außen- und Sicherheitspolitik sowie auf dem Gebiet von Forschung und Technologie. Infolge des 1993 in Kraft getretenen Maastrichter Vertrags wurde die Zusammenarbeit in den Bereichen der Justiz- und Innenpolitik, der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit gestärkt sowie die Schaffung der Wirtschafts- und Währungsunion. In dem 2009 in Kraft getretenen Vertrag von Lissabon wurden die Vereinheitlichung in der Grenz-, Asyl- und Einwanderungspolitik ausgeweitet.

Die Autorin widmet sich dem Schengener Abkommen, berichtet, wie es zustande gekommen ist und welche Implikationen es für die Grenz- und Asylpolitik hat. Sie hebt hervor, dass die ersten Gründerstaaten des grenzfreien Schengen-Raums „gewachsene liberale Demokratien mit solider Wirtschaftskraft und stabilen Sozialsystemen“ (27) waren. Der Schengen-Raum sei progressiv gewachsen und zähle inzwischen 26 Anwenderstaaten.

Die europäische Grenzpolitik steuere und kontrolliere die Einreisen in den Schengen-Raum. Infolge des Vertrages von Maastricht von 1993 erhielt die Europäische Union erste Kompetenzen für ein Grenzmanagement. Die vertraglichen Vereinbarungen zum integrierten Grenzschutzsystem wurden durch die Verträge von Amsterdam von 1999 und Lissabon von 2009 fortgeschrieben. Frontex, die 2004 gegründete Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache, agiert an der Schnittstelle zwischen der Union und den Mitgliedstaaten. Aber „streng genommen“ (41) gebe es keine Grenzpolitik der EU. Denn Grenzpolitik zähle zur Innenpolitik eines Landes und die nationale Sicherheit somit zu den „Grundpfeilern der staatlichen Aufgaben“ (42).

Daher wird dieser Politikbereich auf europäischer Ebene mit dem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts umschrieben, dessen Rechtsgrundlage und Konsequenzen die Autorin darlegt.

Die Freiheit und Sicherheit der Bürger*innen werden „gegenüber Dritten“ (43) abgesichert „Das bedeutet auch, dass im aktuell gültigen Schengenrecht weniger Asylsuchende die landumschlossenen Schengenstaaten erreichen“ (48).
Spätestens im Zuge der Terroranschläge von Paris im Januar und November 2015 sei die „Sicherheitsthematik wieder stärker in den Vordergrund der Schengenpolitik gerückt“ (50). Die Wiedereinführung von Grenzkontrollen sei gemäß des Schengenrechts rechtmäßig, sofern außergewöhnliche Umstände vorherrschen.

Terrorismus wirke sich direkt auf Grenzkontrollen aus: Die Terroranschläge in den USA im Jahr 2001 und die Anschläge von Madrid im März 2004 hätten die sicherheitspolitischen Überlegungen in Europa eindeutig beeinflusst. Der Europäische Rat habe gefordert, dass „Informationen und Daten über Wanderungsbewegungen erhoben und ausgetauscht“ (52) werden, um Migrationsbewegungen zu steuern. Die Grenzpolitik sei „eine unmittelbare Folge des gemeinsamen Marktes und seiner Ziele“ (58).

Dreyer-Plum geht auf den Frontex-Einsatz „Hera“ im Juli 2006 ein, als etwa 5.000 Menschen aus Westafrika die Kanarischen Inseln erreichten. Frontex habe Spanien unterstützt, die Migranten zu identifizieren und „daraufhin Rückführungen vorzubereiten“ (64). Das zentrale Mandat von Frontex als eine Agentur der Grenzsicherung sei die Eindämmung der irregulären Einreise in die Europäische Union. Frontex verstehe sich immerhin „als Hüter des Schengenraumes“ (66). Die Einhaltung des Einreiserechts habe hohe Priorität. Die Autorin erinnert indes daran, dass „im Zeitraum von 2000 bis 2014 mindestens 23.000 Menschen“ (83) ihr Leben im Mittelmeer verloren haben.

Die Autorin kritisiert, dass die irreguläre Asylzuwanderung „bisher nicht durch eine langfristige Politikstrategie beantwortet“ (84) worden sei. Lediglich bilaterale Rückführungsabkommen und Grenzschutzeinsätze in Gebieten, wie vor den Kanaren, seien durchgeführt worden. Die irregulären Grenzübertritte bildeten dennoch nur einen Bruchteil der Grenzübergänge in der Gesamthöhe von etwa 700 Millionen an den Außengrenzen der Europäischen Union. Die ordnungswidrige irreguläre Einreise erhalte dennoch die größte Aufmerksamkeit.

Eine Dokumentation von Frontex deute darauf hin, so die Autorin, dass unter den Migranten zehn- bis hunderttausende Menschen seien, die vor Kriegen, kriegsähnlichen Situationen, Terrorismus oder repressiven Regimen fliehen. Zwar würden die Flüchtlinge zunächst in benachbarten Ländern Schutz suchen, aber da diese ihnen meist keinen langfristigen Schutz böten und sich die Situation in den Heimatländern nicht unmittelbar verbessere, sei es nicht verwunderlich, dass die Menschen eine langfristige Lösung für ihre Situation herbeizuführen suchten.

Seit zehn Jahren zählten die zentrale und die östliche Mittelmeerroute zu den beiden wichtigsten Routen. Geflüchtete seien überwiegend über die „Türkei nach Griechenland in den Schengenraum“ (90) eingereist. Geflüchtete aus Nord- und Subsahara-Afrika würden meist über Libyen fliehen und die Route über das Mittelmeer wählen. Frontex gehe in einer Analyse aus dem Jahr 2018 davon aus, dass „die irreguläre Einreise über das Mittelmeer der wichtigste Weg für Schleuser bleibe, der bisweilen humanitäre Unterstützung in Form von Seenotrettung erfordert“ (93). Frontex setze auf bemannte Grenzschutzaktivitäten im Mittelmeer, um der irregulären Einreise zu begegnen.

Die Autorin geht davon aus, dass das „Recht an der Grenze durchgesetzt“ (97) werden müsse. Ebenso müssten das Seerecht, das internationale Flüchtlingsrecht und das europäische Asylrecht beachtet werden. Rückführungen seien nur dann legitim, wenn das Nichtzurückweisungsprinzip nicht missachtet werde.

Ein Problem stellten IS-Rückkehrer dar: Etwa 5.000 Unionsbürger hätten sich terroristischen Organisationen angeschlossen. Nicht die desillusionierten Rückkehrer seien das Problem, aber von den „gewaltbereiten Personen mit Kampferfahrungen“ (99) mit einer islamistischen Grundhaltung gehe eine Gefahr aus. Die IS-Rückkehrer hätten sich ideologisch radikalisiert und seien im Umgang mit Waffen und Sprengstoff geschult.

Dreyer-Plum benennt einige Herausforderungen, die in diesem Kontext für die Europäische Union entstehen, zu denen folgende Punkte gehören: Risikobewertung, Gefahrenabschätzung und Strafverfolgung. Hinzu komme der europäische Austausch von Informationen über die Rückkehrer und Ausstiegsprogramme.

Die europäische Politik sei schrittweise in den 1990er-Jahren gewachsen, aber die Geflüchteten sehen die divergierenden Lebensstandards in den einzelnen Staaten: „Die Aufnahme in Italien oder Griechenland bedeutet für Asylsuchende eher Obdachlosigkeit als in Schweden oder Deutschland“ (110). Diese Situation habe sich im Zuge der Finanz- und Staatsschuldenkrise weiterhin verschärft. Einschneidende Einsparungen in den Sozialsystemen seien die Folge, welche die Asylpolitik tangieren.
Die Autorin geht auf die besondere Verantwortung Deutschlands in der Flüchtlingsfrage ein. Deswegen sei das Grundrecht auf Asyl im Grundgesetz verankert worden. Es sei unbestritten, dass das „internationale Flüchtlingsrecht wesentlich aufgrund der Verfolgungshandlungen der Nationalsozialisten und dem damit verbundenen Holocaust entstanden“ (113) sei. Infolge der Judenverfolgung seien mit der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe, der Verfolgung aus religiösen und aus politischen Gründen drei Verfolgungsgründe in die Genfer Flüchtlingskonvention eingegangen. Von den Geflüchteten werde erwartet, dass sie im ersten sicheren Drittstaat ihren Asylantrag stellen. Diese rechtliche Veränderung habe zur „Marginalisierung des Asylschutzes im Sinne des Grundgesetzes“ (114) beigetragen.

Das Dubliner Übereinkommen von 1990 regele, welcher Mitgliedstaat des Schengenraumes einen Asylantrag bearbeitet.
Dass die Öffnung der innereuropäischen Grenzen de facto gemeinsame Außengrenzen zur Folge habe, die aber de jure nationales Hoheitsgebiet bleiben, kritisiert die Autorin. Sie fügt hinzu, dass Asylsuchende nicht mit einem humanitären Visum einreisen können, weshalb sie auf „irreguläre Einreisen zurückgreifen müssen“ (139).

Allen Beteiligten sei klar, dass die „Dublin-Regeln nicht funktionieren“ (140). Die Außengrenzen-Anrainerstaaten prüften die Asylanträge nicht. Auch wenn Deutschland und Schweden geografisch kaum direkt erreichbar seien, seien die hohen Antragszahlen in diesen Ländern konstant geblieben. Es gebe indessen neue Verhandlungen über die Richtlinien der Dublin-Verordnung, um eine „dauerhafte Verteilungsquote für Asylsuchende innerhalb der Europäischen Union festzulegen“ (197).

In ihrer Schlussbetrachtung stellt Dreyer-Plum fest, dass die Asylpolitik der Europäischen Union „deutlich stärker europäisiert [sei] als die Grenzpolitik“ (201). Es existiere eine rechtliche Vereinheitlichung des Asylsystems, aber die Aufnahmebedingungen seien sehr unterschiedlich. Insgesamt stelle sich ein „weiterhin sehr heterogenes europäisches Asylsystem dar, das von dem politisch gewollten einheitlichen europäischen Asylstatus weit entfernt bleibt“ (201). In der Krise von 2015 sei deutlich geworden, dass manche Staaten sich weigerten, Asylsuchende aufzunehmen. Dies „erschwert dringend notwendige Reformen zur fairen Verantwortung bei der Aufnahme und Versorgung von Flüchtlingen“ (202).

 

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Jean Ziegler: Die Schande Europas. Von Flüchtlingen und Menschenrechten

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Der Globalisierungskritiker Jean Ziegler stellt sich zu Beginn seines sehr emotional geschriebenen Buches als Vizepräsident des Beratenden Ausschusses des Menschenrechtsrates der Vereinten Nationen vor. In dieser Funktion sei er im Mai 2019 nach Lesbos gereist, zu einem der sogenannten fünf Hotspots der griechischen Ägäisinseln. Kurz zusammengefasst: Er spricht sich zwar nicht prinzipiell gegen Rückführungen aus, aber für das Recht, einen Asylantrag stellen zu können – in dieser Phase sollten die Bewerber in menschenwürdigen Unterkünften leben können, was derzeit in Hotspots nicht möglich sei.

In Hotspots werden die Asylbewerber identifiziert, registriert, dabei werden ihnen Fingerabdrücke abgenommen. Nach Schätzungen des UN-Hochkommissariats für Flüchtlinge lebten dort im November 2019 etwa 39.000 Flüchtlinge. Doch die Ausstattung dieser Lager sei nur für die „Aufnahme von 6.400 Personen“ (10) ausgerichtet.

Die „Jagd auf die Flüchtlinge“ (11), die von EU-finanzierten türkischen und griechischen Instanzen organisiert werden, beklagt der Autor. FRONTEX, deren Polizisten unter anderem aus Dänemark, Frankreich, Bulgarien und Deutschland stammen, versuche, die grenzüberschreitende Kriminalität zu bekämpfen und werde auch von den Geheimdienstoffizieren von EUROPOL, die aus den Mitgliedstaaten stammen, unterstützt. Die Aufgabe dieser Institutionen sei es, Terroristen, die sich unter Flüchtlinge mischen, zu enttarnen und abzufangen. Ziegler hält „die Gefahr [für] real“ (12), so seien zwei Täter des Attentats im Pariser Bataclan im Jahre 2015 als Flüchtlinge nach Europa gereist.

Er weist auf eine „Ungereimtheit“ (13) hin: Durch das Schengener Abkommen seien die Binnengrenzen der EU aufgehoben worden, doch Schengen überlebe nur unter der Bedingung, dass die Außengrenzen der Union von FRONTEX streng überwacht werden, um den Andrang der Flüchtlinge zu stoppen. Diese Flüchtlinge stammten meist aus der Mittelschicht, denn man brauche „Geld, um aus seinem Dorf oder seiner Stadt zu fliehen“ (14).

Die Push-Back-Operationen seien „gewaltsame Abdrängaktionen – illegale Zurückweisungen – durch Schiffe der türkischen und griechischen Küstenwachen, der FRONTEX“ (18). Auch die NATO sei Berichten zufolge an den Operationen beteiligt. Ziel sei es, zu verhindern, dass Flüchtlinge in Europa einen Asylantrag stellen. Push-Back-Operationen würden von „den Bürokraten der EU finanziert“ (25), weshalb er sie als „finstere Bürokraten“ (138) bezeichnet. Die von der EU-Behörde European Border Surveillance System (EUROSCUR) organisierte „Menschenjagd“ (30) werde mithilfe von Hochleistungsdrohnen und Radargeräten geführt, um die Bewegungen der Flüchtlinge zu beobachten. Neue Technologien, wie Röntgenscanner, Herzschlagmessgeräte und Atemluftscanner könnten indessen blinde Passagiere in LKWs aufspüren. Die Türkei habe für „Selbstschussanlagen“ (32) an der syrischen Grenze eine EU-Finanzierung erhalten, kritisiert Ziegler. Jede Push-Back-Operation stelle eine „eklatante Völkerrechtsverletzung dar“ (42), weil sie dem Asylbewerber das Recht nehme, seinen Antrag zu stellen.

Wirtschaftsflüchtlinge, die aus Hungersnot fliehen, sollte der Flüchtlingsstatus gewährt werden. Es werde „der Tag kommen […], an dem man die Geltung der Konvention von 1951 so ausweiten muss, dass auch die Hungermigranten den Schutz erhalten, den ihr Leiden verlangt“ (49).

Nach dem Massenexodus im Sommer 2015 hat die Europäische Union Erstregistrierungszentren, Hotspots, errichtet. Die Flüchtlinge sollten auf 28 Mitgliedstaaten verteilt werden. Doch das „Relokalisierungssystem hat bis heute nie funktioniert“ (51), schreibt Ziegler. Die Klage der Europäischen Kommission im Jahre 2017 gegen Ungarn, Polen und Tschechien habe keine Erfolge gezeitigt. Die Hotspots im Ägäischen Meer seien überbelegt, es herrschten dort Missstände und menschliches Elend. Unter Verweis auf Artikel 11 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte weist Ziegler darauf hin, dass das „Recht auf angemessene Ernährung“ (78) in den Hotspots des Ägäischen Meeres massiv verletzt werde. Da er hierzu bisher geschwiegen habe, habe er zur „Verschwörung des Schweigens, das diese Gräuel“ (65) ermöglichte, beigetragen.

Ziegler erinnert an den Entwurf eines Abkommens, das von Bundeskanzlerin Angela Merkel stammte, in dem sich die Türkei verpflichtete, die Asylbewerber wiederaufzunehmen, denen in Griechenland kein Asyl gewährt wurde. Für jeden Asylsuchenden aus Griechenland sollte die EU einen syrischen Flüchtling, der legal in der Türkei lebte, aufnehmen. Ankara sollte bis 2018 rund sechs Milliarden Euro erhalten und die Europäische Union im Gegenzug wieder Dynamik in die EU-Beitrittsverhandlungen mit der Türkei bringen.

Dieses Abkommen habe in der „europäischen Zivilgesellschaft ein vernichtendes Echo“ (96) gefunden. Die französische Regierung, die zunächst ablehnend gegenüber diesem Abkommen war, begnügte sich dennoch damit, die Entscheidung von Angela Merkel „passiv hinzunehmen“ (97). Die Rechnung sei nicht aufgegangen, denn es reisten weiterhin Flüchtlinge nach Europa und die türkische Regierung nutzte die sechs Milliarden Euro nicht dafür, „den syrischen Flüchtlingen einen leichteren Zugang zur Türkei zu verschaffen“ (98), sondern sie habe das Geld für den Bau einer Grenzmauer an der syrischen Grenze von 750 Kilometern ausgegeben. Die Türkei könne die Menschenrechte der Geflüchteten nicht ausreichend schützen, auch wenn dort zu Beginn des Jahres 2020 3,6 Millionen Syrer lebten – für eine zeitlich beschränkte Zeit.

Ziegler kritisiert den Machtzuwachs des European Asylum Support Office (EASO), dessen Beamten die ersten Gespräche mit den Geflüchteten führen und hierüber Akten anlegen. In Anlehnung an die Positionen der Grünen hebt Ziegler hervor, dass die nationalen Behörden „die alleinige Verantwortung dafür haben, dass der Rechtsanspruch auf Asyl in jeder Etappe der Antragsprüfung berücksichtigt“ (101) wird.

Der Autor geht auf die Internationale Konvention über die Rechte des Kindes ein und schreibt, dass 2019 „mehr als 35 Prozent der Flüchtlinge, die in den fünf Hotspots der Ägäis gefangen gehalten werden, Kinder“ (106) sind. Diesen fehle es an angemessenem Trinkwasser, sie seien traumatisiert und sie hätten keinerlei Zugang zu Bildungseinrichtungen.

Nach Angaben des UN-Hochkommissariats für Flüchtlinge suchten gegenwärtig „fast 60 Millionen Kinder, Frauen und Männer, darunter 25 Millionen Gewaltflüchtlinge“ (114) internationalen Schutz.

Ziegler gehört nicht zu denjenigen, die eine Rückführung von Geflüchteten gänzlich ausschließen: Er hält sie dann für möglich, wenn sie unter erträglichen Bedingungen in ihre Heimat zurückkehren können, „der Krieg beendet und ein normales Leben dort wieder möglich ist“ (116). Als Beispiel führt er die Rückkehr von mehreren Hunderttausend kambodschanischen Flüchtlingen aus Lagern im Norden von Thailand an. Eine solche Repatriierung benötige Geduld und diplomatisches Geschick.

Hotspots in ihrer gegenwärtigen Form lehnt der Autor ab, weil diese gegen die Menschenrechte verstoßen. Die Europäische Union als eine Wertegemeinschaft höhle gegenwärtig das Asylrecht aus und zerstöre damit ihre eigenen Grundlagen. Die Hotspots dienten einer europäischen Abschreckungsstrategie, die er als „zutiefst unmoralisch“ (140) bezeichnet.

Ziegler bietet nicht wirklich eine Lösung für die Probleme der Flüchtlinge, die nach Europa kommen, er schlägt jedoch vor, dass den europäischen Staaten, die die Verteilung der Flüchtlinge ablehnen, die „Zahlungen gestrichen werden“ (141) sollten. Jedenfalls gelingt es ihm, mit vielen sehr emotionalen Fallbeispielen die unleugbare Misere des Flüchtlingsproblems in den Hotspots zu verdeutlichen.

 

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Ruud Koopmans: Die Asyl-Lotterie. Eine Bilanz der Flüchtlingspolitik von 2015 bis zum Ukraine-Krieg

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Anhand zahlreicher empirischer Befunde kritisiert Ruud Koopmans die Defizite der bisherigen europäischen Asylpolitik, die seiner Ansicht nach die Integration erschwere, Europa von Autokraten abhängig mache und für den Tod tausender Geflüchteter verantwortlich sei. Stattdessen plädiert er für eine realistische Reform, die auf humanitären Kontingenten statt individuellem Asylrecht, der Verlagerung von Asylverfahren in Drittstaaten und konsequenten Abschiebungen basiert. Thomas Mirbach teilt Koopmanns Problembeschreibung, stellt aber seine Lösungsvorschläge in Frage.  (dk)


Eine Rezension von Thomas Mirbach

Man wird Ruud Koopmans, Direktor der Abteilung „Migration, Integration und Transnationalisierung“ am Wissenschaftszentrum Berlin und Professor für Soziologie und Migrationsforschung an der Humboldt-Universität zu Berlin, wohl nicht zu nahe treten, wenn man ihn als streitbar bezeichnet (Lau 2017). Mit großer Entschiedenheit setzt er sich im Themenfeld Integration und Migration mit Fragen religiöser Ursachen von Unfreiheit, Stagnation und Gewalt auseinander (Koopmans 2020), die sowohl in der öffentlichen Debatte als auch im akademischen Diskurs höchst umstritten sind. Auch in seinem neuen Buch „Die Asyllotterie“ ist die Intention spürbar, „progressive akademische Trends und Tabus zu exponieren und sie und ihre Vertreter mit der empirischen Realität zu konfrontieren“ (Karadag 2020, 2). So setzt sich Koopmans Bilanz der Flüchtlingspolitik von 2015 bis zum Ukrainekrieg nicht nur kritisch mit dem europäischen Asylregime auseinander, sondern auch mit Positionen, die – sehr pauschal gesprochen – Migration eher positive als negative Effekte für die jeweilige Aufnahmegesellschaft zuschreiben.

Der Duktus der Studie ist von einem empirischen Realismus geprägt, der sich zum einen auf Befunde einer Vielzahl anderer Studien und öffentlich verfügbarer Datenreihen einschlägiger Institutionen (beispielsweise Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Statistisches Bundesamt, Hoher Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung und Bundesministerium des Inneren und für Heimat) sowie diverse Medienberichte stützt. Zum anderen beruft sich Koopmans auf Einschätzungen fünf ausgewählter migrationspolitischer Experten (Gerald Knaus, Vorsitzender der Europäischen Stabilitätsinitiative (ESI); Daniel Thym und Kay Hailbronner, Universität Konstanz; Jorrit Rijpma, Leiden Law School; Maarten den Heijer, Universität Amsterdam), die er für die Studie befragt hat und deren Statements allerdings nur punktuell – vor allem im letzten Kapitel – in die Argumentation eingebunden werden. Insgesamt gliedert sich die Studie in drei unterschiedlich lange Teile. Zunächst gibt Koopmans einen Aufriss der Vorgeschichte und der Defizite des bestehenden Asylsystems (9-79), relativ umfangreich fällt die Diskussion der Folgen des Fluchtgeschehens aus (81-193) und den Abschluss bildet der Entwurf eines reformierten Asylsystems (195-240).

Koopmans prägnante Auflistung der Defizite des europäischen Asylregimes dürfte zweifellos von vielen geteilt werden. An zehn Gründen könne man ablesen, dass der im EU-Recht verankerte normative Anspruch der Hilfeleistung für Schutzbedürftige nicht einmal annähernd erreicht werde. Die von ihm benannten Hauptaspekte seien hier herausgegriffen: Mit über 22.000 Toten zwischen 2014 und 2021 stellt die Asylmigration nach Europa das tödlichste Migrationssystem der Welt dar. Dabei würden die Schwächsten der von Verfolgung Bedrohten Europa gar nicht erreichen – tendenziell haben männliche Flüchtlinge, die über die erforderlichen Kontakte und finanziellen Mittel verfügen, die besten Chancen. Die europäische Flüchtlingspolitik sei hinsichtlich des Fluchtgeschehens von geographischen Zufälligkeiten und politischen Konjunkturen getrieben und ignoriere die Belastungen der Erstaufnahmeländer. Die sich daraus ergebenden Schwankungen der Zahlen würden zu erheblichen administrativen Überlastungen und integrationspolitischen Einschränkungen (Zugang zum Wohnungs- und Arbeitsmarkt, innere Sicherheit) führen. Europaweit würden sich die Widersprüche der Migrations- und Asylpolitik im Erstarken rechtspopulistischer Gruppierungen zeigen, die EU gegenüber autokratischen Regimen erpressbar machen und die divergierenden Interessenlagen der Mitgliedsstaaten vertiefen. Zur Genese dieses defizitären Systems gehöre ein langfristiges Politikversagen: Die EU habe der sich seit dem Arabischen Frühling anbahnenden Krisenlage im Nahen Osten weitgehend tatenlos zugesehen (45 ff.).

Mit den Folgen des Fluchtgeschehens setzt sich Koopmans in drei Kapiteln ausführlich auseinander. Vor dem Hintergrund der zuvor beschriebenen Defizite des Asylregimes überrascht die Breite der Darstellung. Die Perspektive richtet sich in erster Linie auf die Folgen für die Aufnahmeländer, auch wenn die „Frage nach dem Nutzen für die aufnehmende Gesellschaft nicht im Vordergrund stehen“ sollte (90). Koopmans erste Botschaft lautet: Die Integration von Geflüchteten in den Arbeitsmarkt werde sich unter anderem aufgrund von Qualifikationsproblemen wesentlich länger hinziehen als von vielen – gerade auch Wirtschaftsvertreter*innen – erwartet. So liege in Deutschland die Beschäftigungsquote von Geflüchteten in Deutschland im Durchschnitt der Jahre 2012 bis 2021 bei rund 40 Prozent; dementsprechend sei auch von einer hohen Transferabhängigkeit auszugehen. Die zweite, an zahlreichen Einzelfällen illustrierte, Botschaft betrifft die „verkannte Terrorgefahr“ (107 ff.). Die Sicherheitslücken des europäischen Asylsystems – gefälschte oder fehlende Dokumente, falsche Angaben zu Herkunftsland oder Alter, Nicht-Durchsetzung des Dublin-Prinzips, geringe Abschiebequoten und Duldung auch von Straftäter*innen – hätten in Sicherheitsfragen zu einer Schieflage zu Lasten der „eigenen Bürger“ geführt (122). Die dritte Botschaft schließlich stellt – auf Basis der vom BKA veröffentlichten Daten über „Kriminalität im Kontext von Zuwanderung“ – den (gemessen an ihrem Bevölkerungsanteil) überdurchschnittlichen Anteil von Geflüchteten an allen Tatverdächtigen als zusätzlichen Beleg für eine verfehlte Flüchtlingspolitik heraus (133 ff.).

Koopmans abschließende Vorschläge für eine realistische Reform des Asylregimes (195 ff.) beruhen im Kern auf einer Abkehr vom individuellen Asylrecht hin zur Einrichtung von humanitären Kontingenten. Ein derartiges Modell könne nur realistisch sein, wenn es angesichts der faktischen Interessendivergenzen der EU-Mitgliedsländer einen mehrheitsfähigen Kompromiss ermöglicht. Kompromissfähig erscheint ihm eine Kombination von zwei funktionalen Erfordernissen: Die neue Flüchtlingspolitik würde keine Reduzierung der Gesamtzahl von Geflüchteten bedeuten, wohl aber eine effektive Umlenkung von irregulären hin zu regulären Migrationswegen verfolgen. Orientiert an der Zahl der seit 2013 durchschnittlich pro Jahr anerkannten Asylbewerber*innen in der EU – dies ist eine entscheidende Referenz seiner Argumentation – wäre eine Größenordnung von jährlich 325.000 aufzunehmenden Personen denkbar. Die dafür vorzuhaltenden Kontingente sollten Aufnahmen über das Resettlement-Programm des UNHCR, humanitäre Programme der EU oder einzelner Mitgliedsländer sowie humanitäre Visa umfassen. Alle anderen Formen der Flüchtlingszuwanderung aus EU-Anrainerstaaten müssten auf diese Quote angerechnet werden. Zur Reduzierung der irregulären Asylmigration hält Koopmans zwei Schritte für notwendig: Zum einen Rücknahmeabkommen mit Herkunftsländern (vor allem solchen mit niedrigen Anerkennungsquoten), die zugleich mit Angeboten legaler Wirtschaftsmigration gekoppelt wären. Andererseits – und das wäre der wesentliche Wechsel im Asylregime – eine Auslagerung des Asylverfahrens in Drittstaaten, die die Einhaltung internationaler Rechtsstandards glaubhaft garantieren. Für potentiell irreguläre Einwanderer*innen nach Europa hieße das, sie würden „Schutz nach internationalem Recht erhalten […], aber eben nicht in den ersehnten Zielländern Nordwesteuropas, sondern in einem Drittstaat“ (234).

Fazit
Es dürfte weithin Konsens darüber bestehen, dass das EU-Asylregime weder dem deklarierten Normengefüge gerecht wird, noch in funktionaler Hinsicht als politisch rationale Problemlösung gelten kann. Ebenso offensichtlich ist auch, dass die bisherigen Reformansätze auf kontingenten Entscheidungen beruhen, in denen sich – sowohl auf EU-Ebene als auch auf Ebene der Mitgliedsstaaten – partikulare Interessenlagen und Machtkalküle widerspiegeln (Scherr 2022). Mit dieser Kontingenz hat sich Koopmans differenziert auseinandergesetzt, seine Einwände gegen die asylpolitische Praxis sind vielfach empirisch fundiert. Seine Abwägung von Restriktionen und Handlungsmöglichkeiten bildet die konträren Interessenlagen im verschachtelten EU-Verhandlungssystem ab und sieht im kleinsten gemeinsamen Nenner konservativer und progressiver Positionen eine realistische Option. Ob die Verlagerung von Asylverfahren in Drittstaaten tatsächlich die Problemlösungsfähigkeit des Systems in dem von ihm gewünschten Sinne erhöht oder nicht vielmehr die bekannten Defizite in anderer Weise fortschreibt (Pichl 2023), wird wesentlich davon abhängen, wie die gebotenen rechtlichen Standards dann dort umgesetzt werden.


Literatur

  • Karadag, R. (2020): Hausdurchsuchung: Literaturessay zu "Das verfallene Haus des Islam: Die religiösen Ursachen von Unfreiheit, Stagnation und Gewalt" von Ruud Koopmans. Soziopolis: Gesellschaft beobachten. [https://nbn- resolving.org/urn:nbn:de:0168-ssoar-82831-2, Abruf 29.06.2023]
  • Koopmans, Ruud (2020): Das verfallene Haus des Islam. Die religiösen Ursachen von Unfreiheit, Stagnation und Gewalt. München Beck.
  • Koopmans, Ruud (2023): Die Asyl-Lotterie. Eine Bilanz der Flüchtlingspolitik von 2015 bis zum Ukraine-Krieg. München Beck.
  • Lau, Mariam (2017): Kühler Querkopf. In: Die Zeit Nr. 51 vom 08.12.2017 [https://www.zeit.de/2017/51/ruud-koopmans-migrationsforscher-integration-muslime; Abruf 30.06.2023]
  • Pichl, Maximilian (2023): Europas Werk und Deutschlands Beitrag: Wie der EU-Asylkompromiss das Recht auf Asyl aushöhlen könnte. Verfassungsblog, 2023/5/15,
    [https://verfassungsblog.de/europas-werk-und-deutschlands-beitrag; Abruf 30.06.2023]
  • Scherr, Albert (2022): Bewegungsfreiheit, Grenzziehungen und die Problematik der Forderung nach offenen Grenzen. In: Glathe, Julia/ Laura Gorriahn (Hrsg.): Demokratie und Migration. Konflikte um Migration und Grenzziehungen in der Demokratie. Leviathan Sonderband 39, S. 117–136.
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Lost in Migration. Wo bleibt die Debatte zur Zukunft der Europäischen Union?

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Auf dem Weg zum Treffen des Europäischen Rates im Juni 2018 in Brüssel. Foto: Etienne Ansotte, Audiovisueller Dienst der Europäischen Kommission, P-037547/00-44.Auf dem Weg zum Treffen des Europäischen Rates im Juni 2018 in Brüssel. Foto: Etienne Ansotte, Audiovisueller Dienst der Europäischen Kommission, P-037547/00-44.

 

Der EU-Gipfel am 28./29. Juni 2018 war praktisch eine Ein-Themen-Veranstaltung. Es ging fast ausschließlich um Flüchtlinge. Das Getöse um diese Frage lässt vergessen, dass das Treffen auch Teil des Prozesses zur Zukunft der EU war. So war die ursprüngliche Planung. Der Gipfel sollte den Reformprozess der Europäischen Union, wie der Europäische Rat ihn 2016 in Bratislava begonnen hatte, voranbringen. Dass es wieder anders kam, ist ein Problem für Europa. Die Monopolstellung des Flüchtlingsthemas erschwert Reformen und schmälert die Fähigkeit der EU, langfristige Probleme zu lösen. Das ist schlecht für die EU, ihre Mitgliedstaaten und ihre Bürgerinnen und Bürger.

Normalerweise wird bei Verhandlungen vermieden, das umstrittenste Problem in den Mittelpunkt zu stellen. Strittige Themen werden sinnvollerweise nach hinten gestellt. Bei der Flüchtlingsdiskussion macht es die EU umgekehrt. Flüchtlinge – das umstrittenste und ideologisch am stärksten aufgeladene Thema der EU – ist zum Ausgangspunkt der eigenen Reformdiskussion geworden. Einige Mitgliedstaaten vertreten sogar die Meinung, dass Reformen der EU erst möglich seien, wenn die EU eine dauerhafte Lösung für ihre Migrationspolitik gefunden hat. Für sie hat Migration Vorrang vor EU-Reformen – und allem anderen. Dies nimmt den Prozess zur Zukunft der EU in Geiselhaft der Flüchtlingsfrage.

"Der Prozess zur Zukunft der EU könnte etwa helfen, dass die EU durch Ausweitung von Mehrheitsbeschlüssen effizienter wird."

Des Weiteren lenkt die Monopolstellung des Flüchtlingsthemas von zwei entscheidenden Fragen ab, auf die die EU-Zukunftsdebatte Antworten finden muss: Effizienz und Legitimität. Europas Bürger erwarten zu Recht, dass die EU effizient arbeitet und praktische Probleme löst, aber sie wollen auch, dass die Entscheidungen der EU demokratisch legitimiert sind.

Für eine Gemeinschaft von 28 sehr unterschiedlichen Ländern handelt die EU effizient. Jeden Tag arbeiten die Mitgliedstaaten und EU-Institutionen im Stillen zu vielen Fragen zusammen. Diese Routine ist oft unsichtbar, aber von unschätzbarem Wert. Die Union produziert Kompromisse, sie liefert. Jüngste Beispiele sind wichtige Reformen der EU-Klima- und Energiepolitik. Aber es kann besser gehen. Der Prozess zur Zukunft der Europäischen Union könnte etwa helfen, dass sie durch Ausweitung von Mehrheitsbeschlüssen effizienter wird. Mehrheitsentscheidungen sind zwar schon jetzt die Standardform der Entscheidungsfindung, aber es gibt weiterhin zahlreiche Ausnahmen, bei denen Einstimmigkeit erforderlich ist. Häufig behindern diese Ausnahmen Fortschritte in wichtigen Politikfeldern. Mehr Mehrheitsabstimmungen sind beispielsweise in der EU-Außenpolitik dringend notwendig. In einer Zeit, in der der regelbasierte Multilateralismus unter starkem Druck steht, muss die Außenpolitik der Union robuster und agiler werden. Die Umweltpolitik, ein weiteres entscheidendes Politikfeld für die Zukunft der EU, würde profitieren, wenn das Einstimmigkeitserfordernis vollständig verschwände. So könnten zum Beispiel EU-Regeln zu Umweltsteuern einfacher eingeführt werden – mit erheblichen Gewinnen für Wettbewerbsgleichheit und Umweltschutz. Sinnvollerweise sieht der Vertrag vor, dass der Europäische Rat in vielen Fällen Einstimmigkeit in qualifizierte Mehrheit überführen kann. Dafür ist ein einstimmiger Beschluss des Europäischen Rates erforderlich, aber keine Vertragsänderung.

Die Legitimität der EU beruht in erster Linie auf zwei Säulen: dem demokratisch gewählten Europäischen Parlament und dem Rat, der sich aus demokratisch gewählten Regierungen zusammensetzt. Beide Säulen sind für die demokratische Legitimität von EU-Beschlüssen unabdingbar. Denn die EU verabschiedet Regeln, die Vorrang vor nationalem Recht haben und oft unmittelbar in den Mitgliedstaaten gelten. Bisher hat das System gut funktioniert, aber Angriffe auf die Demokratie in manchen Mitgliedstaaten stellen es jetzt infrage. EU-Recht wird illegitim, wenn undemokratische Regierungen Teil des Gesetzgebungsprozesses werden. Wenn Wahlen nicht im Einklang mit internationalem Recht abgehalten werden, wie es die OSZE hinsichtlich der letzten Wahlen in Ungarn festgestellt hat, würde unter anderem die Legitimität der Wahlen zum Europäischen Parlament beschädigt. In diesem Zusammenhang sei angemerkt, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Lissabon-Urteil entschieden hat, dass die demokratische Verfasstheit aller Mitgliedstaaten eine Voraussetzung für die EU-Mitgliedschaft Deutschlands ist. Kurz: Demokratieprobleme in den Mitgliedstaaten kontaminieren die Rechtsetzung in der EU und untergraben ihre demokratische Legitimität.

Bisher hat im Prozess zur Zukunft der EU weder eine ernsthafte Diskussion zur Verbesserung der Entscheidungsprozesse begonnen, noch wurde die zentrale Bedeutung von Angriffen auf die Demokratie in den Mitgliedstaaten für die Legitimität der EU thematisiert. Lost in Migration wurde es versäumt, diese wesentlichen Fragen in den Mittelpunkt der Reformdebatte zu stellen. Dies muss sich ändern. Der Prozess sollte eine informierte und detaillierte Diskussion über die Ausweitung der Mehrheitsabstimmung beginnen. Zudem sollte der Prozess helfen, die Mechanismen zur Abwehr von Angriffen auf die Demokratie robuster zu machen. Dies schließt Konditionalität zwischen EU-Geldern und demokratischer Regierungsführung ein. In diesem Zusammenhang sollte der Prozess zur Zukunft der EU auch unterstreichen, was bereits gilt: Die Mitgliedstaaten können in vielen Bereichen freier handeln als oft unterstellt. Sie können liberale oder konservative Agenden zu Themen wie Gender, Abtreibung, Religion oder, ja, Migration umsetzen. Sie dürfen aber nicht gegen die demokratischen Spielregeln verstoßen. Ansonsten fehlt der Europäischen Union die Grundlage.


 

Es handelt sich um eine leicht veränderte Fassung des erstmals im ipg-journal im Juli 2018 veröffentlichten Kommentars:

Nils Meyer-Ohlendorf
Lost in Migration . Wo bleibt die Debatte zur Zukunft der Europäischen Union?
IPG, 5. Juli 2018

 

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