Portal für Politikwissenschaft

Dieser Artikel wurde veröffentlicht von: Logo
Portal für Politikwissenschaft
Osterstraße 124 | 20255  Hamburg 

Rezension

Deutschland im Notstand?
Politik und Recht während der Corona-Krise

Sicherheit frisst Freiheit auf


Matthias Lemke legt ein in höchstem Maße aktuelles, notwendiges und anregendes Buch vor. Die COVID-19-Pandemie und die in Deutschland eingeführten Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie legen für viele Beobachterinnen und Beobachter den Verdacht nahe, dass wir uns von einer demokratischen Krisenpolitik nach und nach verabschieden hin zu einer Notstandspolitik, die das Fundament unserer Demokratie aushöhlt.


In Deutschland hat, vor allem aufgrund der Erfahrungen in der Weimarer Republik, der Begriff des „Notstandes“ eine starke normative Aufladung. Deshalb wurde dieser Begriff ursprünglich nicht in das Grundgesetz aufgenommen. Eingang in das Grundgesetz hat er erst gefunden, als dies 1968 als Reaktion auf den Terror mit den sogenannten Notstandsgesetzen und ihrer Absicherung in Artikel 35 sowie Artikel 91 Grundgesetz nachgeholt wurde. In diesem Begriff ist die Spannung angelegt, dass mit juristischen Mitteln die Aushebelung rechtlicher (und demokratischer) Verfahren und Standards zur Gefahrenabwehr (des Staates sowie dem Schutz von Leben) erreicht werden soll. Dieses paradoxe staatsrechtliche Phänomen hat seit Carl Schmitt und jüngst Giorgio Agamben das juristische, philosophische und sozialwissenschaftliche Denken über den Notstand, den Ausnahmezustand oder allgemein die Krisenpolitik angeregt. In der gegenwärtigen Pandemie werden diese eher philosophischen Gedanken unmittelbar für die tagesaktuelle Realpolitik bedeutsam.


Lemke folgt einer sehr weiten Fassung des Notstandsbegriffes, wenn er ausführt: „Ausnahmezustand steht hier als Sammelbegriff für eine politische Praxis der Krisenintervention, die einen in der Verfassung verankerten Mechanismus beschreibt, oder aber sich auf Situationen, Handlungen oder Umstände bezieht, die mit diesem Mechanismus in Zusammenhang stehen. In rechtlicher Hinsicht umfasst der Begriff des Ausnahmezustandes eine Vielzahl von Krisenreaktionsmechanismen im Rahmen ausdifferenzierter Staatlichkeit.“ (23) Später konkretisiert der Autor, dass solche Ausnahmezustände weit gefasst werden müssten, weil Krisenreaktionen „von der Krise diktiert“ (24) würden, die Art der Krise also den Inhalt der Reaktionen bestimme.


Bereits an dieser Stelle der begrifflichen Konkretisierung ist normativer Sprengstoff angelegt. Für den Bestand der Demokratie ist die existenzielle Frage einer Legitimation bedeutsam, ob beziehungsweise inwieweit die sich entfaltende Krise eine Aushebelung von Regeln mit Verfassungsrang funktional „einfordert“, und wenn ja, mit welcher normativen Begründung dies im demokratischen Verfahren versehen wird. Oder ob die Verfassung nicht von Krisen ausgehebelt werden darf, zumindest nicht ohne dem Parlament als dem unbestrittenen Herzstück der Demokratie ein mächtiges Veto-Potenzial in die Hände zu geben. Dass bei einer solchen Abwägung das Prinzip der Verhältnismäßigkeit eine zentrale Rolle spielt und auch das Verfahren, wie diese Verhältnismäßigkeit abgewogen werden sollte, dies ist eine fundamentale Herausforderung für die begründete Beurteilung der Pandemiepolitik.


Lemke gliedert seine Studie sehr übersichtlich. Nach einigen Ausführungen zur begrifflichen Fassung des Ausnahmezustandes werden historische Erörterungen angeführt (Weimar, Grundgesetz der Bundesrepublik, ausgesuchte Länderverfassungen) sowie die bundesdeutsche Corona-Politik der ersten Welle in einer fast schon akribisch ausgefüllten Phasenordnung dargestellt (Frühphase, Akutphase, Konsolidierungsphase). Daran anschließend werden sieben Thesen präsentiert, die sowohl aus empirischer als auch aus normativ-demokratietheoretischer Perspektive die Pandemiepolitik Deutschlands beurteilen und bewerten.


Bei den historischen Darstellungen knüpft der Autor an seine bereits publizierten Beiträge zum Thema an. In der Analyse der gegenwärtigen Pandemiepolitik entscheidet er sich für eine feine chronologische Darstellung einzelner Entscheidungen und Entwicklungen in Bund und ausgesuchten Ländern. Diese Darstellung ermöglicht es der Leserschaft, die Entfaltung der Dynamik sehr präzise nachzuverfolgen. Hierin liegt ein kaum zu überschätzender Mehrwert für die Leserschaft, kann sie doch so die einzelnen Entscheidungen und Maßnahmen der Pandemiepolitik sehr gut rekonstruieren.


Der Autor betont, dass das Buchmanuskript am 30. September 2020 geschlossen wurde; vereinzelte Hinweise auf die zweite Welle der Pandemie im Herbst/Winter 2020/21 werden gleichwohl eingestreut. Allerdings sollte diese Studie als dezidierter Beitrag zur ersten Welle der Pandemie gelesen werden. Hier stellt sich die Frage, ob Lemke vor dem Hintergrund der Erfahrungen aus der zweiten Welle Korrekturen seiner eher positiv und zustimmend gehaltenen Einschätzungen und Bewertungen durchführen würde.


Insgesamt sind Lemkes Thesen und Urteile gut und abwägend in den einschlägigen Forschungsstand eingebettet. Er führt überzeugend aus, dass jede Krise ein „autoritäres Gelegenheitsfenster“ besitze, das dann von der Exekutive ausgenutzt werden könne. Mit zunehmender Angst (und Unsicherheit) in der Bevölkerung werde die Exekutive immer stärker in Versuchung gebracht, dieses „autoritäre Gelegenheitsfenster“ auszunützen: „Im Angesicht von Angst und Unsicherheit frisst Sicherheit Freiheit“ (228).


Hierbei proklamiert der Autor aber keineswegs ein egoistisches Interesse der Machtmaximierung in den Exekutiven in Bund und Ländern. Im Gegenteil stärke die um sich greifende Angst (und Unsicherheit) in der Bevölkerung insgesamt eine Bereitschaft, Sicherheit über Freiheit zu stellen. Der Autor sieht also weniger die Regierung in der Verantwortung, sondern vielmehr attestiert er eine allgemeine Angst, die schwerlich zu lindern sei. In diesem Punkt unterscheidet sich der Autor von Autoren wie Wolfgang Merkel oder Markus Gabriel, die dezidiert der deutschen Regierung vorwerfen, mit dem „Regieren durch Angst“ (Wolfgang Merkel in der ZEIT vom 14. Oktober 2020) die Demokratie mit der Pandemiepolitik auszuhöhlen.


Lemke sieht vor allem in der föderalen Struktur Deutschlands eine positive Ressource für eine angemessene Krisenpolitik. Er stimmt nicht ein in den vielstimmigen Chor, der eine mangelnde nationale Konzertierung und einen sich bunt entrollenden Teppich unterschiedlicher Pandemiepolitiken in den Ländern (und Landkreisen) ausmacht. Hierbei teilt er die Perspektive vieler juristischer wie politik- oder verwaltungswissenschaftlicher Expertisen, die ja just in einer Pandemie mit lokal divergierenden Infektionsdynamiken eine bessere Reaktionsfähigkeit dezentral und föderal organisierter Gemeinwesen sieht.


In diesem Punkt greifen Lemkes Interpretationen zu kurz. Sicherlich ist die Pandemie ein Zustand allgemeiner Unsicherheit, der durchaus eine Kooperation erfordert, wie sie in einem kooperationsgeneigten Föderalismus wie in Deutschland auch zu erreichen ist. Damit kann Subsidiarität so umgesetzt werden, dass nur die notwendigen Maßnahmen zentral erfolgen, die wichtigsten Maßnahmen aber dezentral nach lokal sich unterschiedlich dynamisierendem Infektionsgeschehen umgesetzt werden. Diese Argumentation des Autors übersieht allerdings, dass der zentralstaatliche Gestaltungswille in Deutschland in der Pandemie sehr groß ist, zu groß vielleicht für eine effiziente und lokal differenzierte Pandemiepolitik. Und diese überbordende Steuerungseuphorie (man denke nur an die Beschlüsse des Bund-Ländergipfels vom 3. März 2021) gründet kaum in unzulänglicher Kommunikation allein, sondern hat ihre Wurzeln im Zusammenspiel von Parteienwettbewerb und Föderalismus beziehungsweise einer expertokratisch und zunehmend technokratisch ausgerichteten Krisenpolitik in Deutschland.


Nach Lemke dürfe ein „autoritärer“ Reflex der Krisenpolitik durchaus nicht auf Dauer die für eine Demokratie notwendigen Kontroversen verhindern. Hierzu müsse aber eine besondere Kommunikationsstrategie zum Einsatz kommen: „Statt weniger und zentralisiert zu kommunizieren, erscheint folglich eine möglichst breit gefächerte, zielgruppenorientierte Kommunikation in der Krise essenziell.“ (218)


Spätestens an dieser Stelle (These 2 bei Lemke) keimt der Verdacht auf, dass für den Autor das Problem der Pandemiepolitik vor allem im „Framing“ eines pandemiepolitisch notwendigen „Narrativs“ besteht. Zu wenig werden die institutionellen oder strategischen Rahmenbedingungen daraufhin abgeklopft, wie sie durch die Pandemiepolitik die Angst der Bevölkerung verschärfen. Wie wirken die Einschränkungen der Grundrechte und der mitunter harsche Einsatz von Bußgeldern auf die Einstellungen und Gefühlslagen der Menschen? Es ist mit guten Gründen zu vermuten, dass der „virologische Imperativ“ (Markus Gabriel) der Pandemiepolitik eher Angst schürt. Dies sind dann beste Voraussetzungen für eine demokratieschädigende Politik des „starken Mannes“ beziehungsweise der „starken Frau“, mit der zwar Entschlossenheit und exekutive Durchsetzungsfähigkeit signalisiert wird, die aber eigentlich am Ende des Tages eher Regierungsversagen verhüllt (so argumentiert Lemke zutreffend in seiner These 4).


Krisenpolitik ist die Zeit der Exekutive – aber auch der Konjunktive. Der Rekurs der Politik auf wissenschaftliche Erkenntnisse greift stets dann zu kurz, wenn die Wissenschaft selber keine gesicherten Erkenntnisse zum Infektionsgeschehen oder zu wirksamen Mitteln der Infektionsabwehr bereitstellen kann. Einerseits wird durch die wissenschaftliche Einbettung der Krisenpolitik eine durchaus elitäre virologische Expertokratie eingesetzt, die vermeintliche Wahrheiten in die exekutiven und legislativen Prozesse einspeist, ohne darauf zu verweisen, dass gesichertes Wissen in einer solchen Situation schwerlich vorliegt beziehungsweise noch nicht vorliegen kann. Gefährlich wird dieses nur bruchstückhafte Wissen, wenn es vermischt wird mit dem strategischen Ziel von parteipolitischen Akteuren, sich im Parteienwettbewerb als Krisenmanager zu behaupten.


Stärker als dies Lemke tut, wäre meines Erachtens zu kritisieren, dass durch den Parteienwettbewerb in Bund und Ländern – 2021 ist Superwahljahr (!) – just das nicht ermöglicht wird, was eine expertokratische und effiziente Pandemiepolitik eigentlich benötigen würde, den Rückschritt demokratischer Parteipolitik (die immer an Wiederwahlen interessiert ist und Wahltermine als Fokus strategischer Überlegungen nicht ausblenden kann) hinter den wissenschaftlichen Sachverstand. Hier hätte dem Buch eine etwas breitere Perspektive auf unterschiedliche Strategien der Pandemiepolitik in anderen europäischen Ländern sehr gut getan. Die Brisanz der schwedischen Pandemiepolitik liegt zum Beispiel gerade darin, dass sich die Politik (zumindest bis Ende 2020) explizit aus der Formulierung von Krisenmaßnahmen heraushielt, vorwiegend darum bemüht war, die von den Expert*innen vorgelegten Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung zu ermöglichen sowie deren Folgen aus sozialer und egalitärer Perspektive abzufedern – und hierüber auch bewusst demokratische Kontroversen und Untersuchungskommissionen zuzulassen.


Die deutsche Pandemiepolitik offenbart eher einen „nervösen Staat“ (Tristan Barczak) in einer dezentralen, digitalisierten und freizügigen Sicherheitsgesellschaft. Die Pandemiepolitik in Deutschland zeigt, dass die Exekutive kaum ernsthaft den „Notstand“ ausruft, sondern vielmehr durch eine Vielzahl an Gesetzen und Verordnungen bestrebt ist, eine „Ausnahmezustandsvorsorge“ zu betreiben, bei der zum Beispiel „Ausgangssperren nicht nach Erklärung des Notstands, sondern bereits zur Vermeidung eines solchen verhängt werden“ (Tristan Barczak: Der nervöse Staat, S. 677).


Darin liegt letztlich das Versagen der Oppositionen im Besonderen sowie der Parlamente in Bund und Ländern im Allgemeinen. Die überbordende Regulierungsinflation und durchdringende zentralstaatliche Koordination wurde kaum von oppositionellen Akteuren infrage gestellt. Hier möchte ich Lemke widersprechen, der ausführt, dass von einer Entmachtung des Parlaments „keine Rede“ sein könne, weil die „Konsensorientierung“ nicht von außen aufgedrängt, sondern „selbstgewählt“ sei (226). Dass eine Exekutive die Kontrolle nicht verlieren will, dies mag ihr rationales (aber auch ein wenig altmodisches) Ziel sein. Aber es müsste Aufgabe der Opposition und der Parlamente sein, diesen steuerungsverliebten Kontrollambitionen Grenzen zu setzen, zumindest dort, wo Freiheitsrechte mit Verfassungsrang über lange Zeit eingeschränkt werden. Versäumt sie es, leidet die demokratische Qualität.


Lemke attestiert, dass die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen durchaus gewahrt blieb (228). Ferner hätten zumindest die Gerichte unverhältnismäßige Maßnahmen der Exekutive verhindert. Dies mag auf den ersten Blick zutreffen. Allerdings zeitigen langfristige Einschränkungen von Freiheitsrechten eine zermürbende Wirkung auf das Vertrauen in demokratische Politik – wie wir in den Umfragen ablesen können. Deshalb stimme ich den Schlusssätzen von Lemke zu: „Der unterlassene Ausnahmezustand ist die einzige Variante exekutiver Kompetenzerweiterung, die mit der offenen Gesellschaft in Einklang steht. Denn infektiös ist nicht nur das Corona-Virus, sondern auch die autoritäre Versuchung“ (229).


Ich hätte mir lediglich gewünscht, dass der Autor diese „autoritäre Versuchung“ nicht nur auf kommunikative Framings bezogen hätte, sondern auch auf die sich selber regulativ überschätzende Politik der exekutiven Gefahrenabwehr im deutschen Sicherheits- und Vorsorgestaat, die mit ihrer Regulierungsmacht nicht nur demokratische Prozesse aushöhlt, sondern auch das Vertrauen in die deutsche Demokratie mindert, umso stärker, je länger die Pandemie andauert.


Matthias Lemke hat ein wichtiges Buch vorgelegt, das die Debatten zur Pandemiepolitik maßgeblich beeinflussen wird.

Abschließend möchte ich dem Autor drei Fragen stellen:


1) Verändern sich Ihre Schlussfolgerungen durch die Pandemiepolitik der zweiten Welle?

2) Müsste ein effizienter Föderalismus nicht in der Lage sein, mit regional unterschiedlichen Maßnahmen auch regional unterschiedliche Infektionsdynamiken gezielter zu bekämpfen? Also bräuchten wir nicht mehr Föderalismus bzw. mehr regionale Ungleichzeitigkeit und weniger zentralstaatliche Steuerung?

3) Tristan Barczak („Der nervöse Staat“) formuliert die These, dass sich in jüngster Zeit der Ausnahmezustand politisch und rechtlich wandelt und wir die Tendenz zu einem „Präventions- und Vorsorgestaat“ beobachten können. Der umtriebige („nervöse“) Staat versuche, jegliches Risiko, jegliche Gefahrenquelle bereits im Vorfeld zu eliminieren, um so „Kontrolle“ zu bewahren und zu demonstrieren. Damit einher gehe aber die Gefahr, dass eine solche präventive und freiheitsgefährdende „Ausnahmezustandsvorsorge“ zur Normalität zu werden drohe, mit allen Einschränkungen von Freiheitsrechten. Wie stehen Sie zu dieser These?

Verfasst von:

Sven Jochem

Erschienen am:

10. März 2021

Matthias Lemke

Deutschland im Notstand? Politik und Recht während der Corona-Krise

Frankfurt a. M., Campus 2021

Interview

Im Folgenden können Sie die Antworten des Autors Matthias Lemke auf die drei Fragen des Rezensenten Sven Jochem anhören.

 


Rezensionen

Martin Florack / Karl-Rudolf Korte / Julia Schwanholz (Hrsg.).

Coronakratie. Demokratisches Regieren in Ausnahmezeiten

Frankfurt a. M., Campus Verlag 2021

Wie belastbar sind Demokratien in Ausnahmezeiten? So lautet die zentrale Frage dieses Sammelbandes, in dem eine Zwischenbilanz der bisherigen deutschen Corona-Politik gezogen wird und der „Reaktionen von Politik und Gesellschaft aus verschiedenen Perspektiven illustriert“. Die Pandemie stelle eine besondere Herausforderung für die Demokratie dar, so Rezensent Michael Kolkmann. Doch die Zwischenbilanz könne uns optimistisch stimmen, halten die Herausgeber fest: Für die Bundesrepublik habe sich bisher gezeigt, „wie resilient und stabil“ unsere Demokratie in der Krise geblieben sei.

weiterlesen

 


Jens Kersten / Stephan Rixen

Der Verfassungsstaat in der Corona-Krise

München, C.H. Beck 2020

Die Rechtswissenschaftler Jens Kersten und Stephan Rixen legen dar, wie der Verfassungsstaat auch und gerade in der Krise funktioniert. „Zielkonflikte zwischen dem vorsorgenden Sozialstaat und dem freiheitsverpflichtenden Rechtsstaat“ seien „an der Tagesordnung und kein Grund, die Nerven zu verlieren“, so die Autoren. Es komme vielmehr darauf an, wie der Staat auf Rechtsverletzungen reagiere. Der deutsche Verfassungsstaat verfüge über alle notwendigen Voraussetzungen, in der Coronakrise nicht nur zu bestehen, sondern sogar gestärkt aus ihr hervorzugehen.

weiterlesen

 

 

Matthias Lemke (Hrsg.)

Ausnahmezustand. Theoriegeschichte – Anwendungen – Perspektiven

Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften 2017

Der Ausnahmezustand stellt die extremste Form der Behebung einer existenziellen Staatskrise dar, die determiniert, wer eigentlich der wahre Souverän der konkreten politischen Ordnung ist. In diesem von Matthias Lemke herausgegebenen Sammelband wird dessen Theoriegeschichte reflektiert und seiner Anwendung – oder Unterlassung – an höchst unterschiedlichen Beispielen (wie USA, Russland, Türkei, Griechenland oder Mexiko) empirisch nachgegangen. Auffällig ist dabei allerdings, dass die Analysen zumeist leitmotivisch eng den Definitionen Carl Schmitts verhaftet bleiben, wie Arno Mohr kritisch aufzeigt.

weiterlesen

 

 


Lektüre

Tristan Barczak
Der nervöse Staat
Ausnahmezustand und Resilienz des Rechts in der Sicherheitsgesellschaft
Tübingen, Mohr Siebeck 2020


Markus Gabriel
Moralischer Fortschritt in dunklen Zeiten
Universale Werte für das 21. Jahrhundert
Berlin, Ullstein 2020

„Ich nenne das: Regieren durch Angst“
Wie demokratisch ist die Corona-Politik noch? Der Forscher Wolfgang Merkel kritisiert einen Alarmismus der Regierenden und die Zurückhaltung des Parlaments.
Interview: Lenz Jacobsen, zeit.de, 14. Oktober 2020


zur Übersicht
Neue Beiträge

Suchen...