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Rezension

Die Grenz- und Asylpolitik der Europäischen Union
Eine Politikfeldgenese vor dem Hintergrund der Schengen-Kooperation

Domenica Dreyer-Plum präsentiert ein politikwissenschaftliches Lehrbuch, das die Probleme der EU-Asylpolitik beleuchtet: Als 1952 mit Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, den Niederlanden und Luxemburg sechs Staaten den Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl unterzeichneten, wurde die Montanunion aus der Taufe gehoben. Gemäß der politischen Agenda sollten wirtschaftlicher Fortschritt und Wohlstand generiert werden. In den darauffolgenden 70 Jahren wurden die wirtschaftlichen, politischen und juristischen Prozesse der Europäischen Gemeinschaft durch eine Reihe von neuen Verträgen erweitert und die Integration vertieft.

Die Römischen Verträge, die 1958 in Kraft traten, hatten eine wirtschaftliche Ausrichtung, zielten sie doch auf die Schaffung eines gemeinsamen Marktes. Am 14. Juni 1985 wurde ein weiterer völkerrechtlicher Vertrag, das Schengener Abkommen, unterzeichnet.
Die Einheitliche Europäische Akte, 1987 in Kraft getreten, vertiefte die Kooperation in den Bereichen Umwelt-, Sozial-, Außen- und Sicherheitspolitik sowie auf dem Gebiet von Forschung und Technologie. Infolge des 1993 in Kraft getretenen Maastrichter Vertrags wurde die Zusammenarbeit in den Bereichen der Justiz- und Innenpolitik, der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit gestärkt sowie die Schaffung der Wirtschafts- und Währungsunion. In dem 2009 in Kraft getretenen Vertrag von Lissabon wurden die Vereinheitlichung in der Grenz-, Asyl- und Einwanderungspolitik ausgeweitet.

Die Autorin widmet sich dem Schengener Abkommen, berichtet, wie es zustande gekommen ist und welche Implikationen es für die Grenz- und Asylpolitik hat. Sie hebt hervor, dass die ersten Gründerstaaten des grenzfreien Schengen-Raums „gewachsene liberale Demokratien mit solider Wirtschaftskraft und stabilen Sozialsystemen“ (27) waren. Der Schengen-Raum sei progressiv gewachsen und zähle inzwischen 26 Anwenderstaaten.

Die europäische Grenzpolitik steuere und kontrolliere die Einreisen in den Schengen-Raum. Infolge des Vertrages von Maastricht von 1993 erhielt die Europäische Union erste Kompetenzen für ein Grenzmanagement. Die vertraglichen Vereinbarungen zum integrierten Grenzschutzsystem wurden durch die Verträge von Amsterdam von 1999 und Lissabon von 2009 fortgeschrieben. Frontex, die 2004 gegründete Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache, agiert an der Schnittstelle zwischen der Union und den Mitgliedstaaten. Aber „streng genommen“ (41) gebe es keine Grenzpolitik der EU. Denn Grenzpolitik zähle zur Innenpolitik eines Landes und die nationale Sicherheit somit zu den „Grundpfeilern der staatlichen Aufgaben“ (42).

Daher wird dieser Politikbereich auf europäischer Ebene mit dem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts umschrieben, dessen Rechtsgrundlage und Konsequenzen die Autorin darlegt.

Die Freiheit und Sicherheit der Bürger*innen werden „gegenüber Dritten“ (43) abgesichert „Das bedeutet auch, dass im aktuell gültigen Schengenrecht weniger Asylsuchende die landumschlossenen Schengenstaaten erreichen“ (48).
Spätestens im Zuge der Terroranschläge von Paris im Januar und November 2015 sei die „Sicherheitsthematik wieder stärker in den Vordergrund der Schengenpolitik gerückt“ (50). Die Wiedereinführung von Grenzkontrollen sei gemäß des Schengenrechts rechtmäßig, sofern außergewöhnliche Umstände vorherrschen.

Terrorismus wirke sich direkt auf Grenzkontrollen aus: Die Terroranschläge in den USA im Jahr 2001 und die Anschläge von Madrid im März 2004 hätten die sicherheitspolitischen Überlegungen in Europa eindeutig beeinflusst. Der Europäische Rat habe gefordert, dass „Informationen und Daten über Wanderungsbewegungen erhoben und ausgetauscht“ (52) werden, um Migrationsbewegungen zu steuern. Die Grenzpolitik sei „eine unmittelbare Folge des gemeinsamen Marktes und seiner Ziele“ (58).

Dreyer-Plum geht auf den Frontex-Einsatz „Hera“ im Juli 2006 ein, als etwa 5.000 Menschen aus Westafrika die Kanarischen Inseln erreichten. Frontex habe Spanien unterstützt, die Migranten zu identifizieren und „daraufhin Rückführungen vorzubereiten“ (64). Das zentrale Mandat von Frontex als eine Agentur der Grenzsicherung sei die Eindämmung der irregulären Einreise in die Europäische Union. Frontex verstehe sich immerhin „als Hüter des Schengenraumes“ (66). Die Einhaltung des Einreiserechts habe hohe Priorität. Die Autorin erinnert indes daran, dass „im Zeitraum von 2000 bis 2014 mindestens 23.000 Menschen“ (83) ihr Leben im Mittelmeer verloren haben.

Die Autorin kritisiert, dass die irreguläre Asylzuwanderung „bisher nicht durch eine langfristige Politikstrategie beantwortet“ (84) worden sei. Lediglich bilaterale Rückführungsabkommen und Grenzschutzeinsätze in Gebieten, wie vor den Kanaren, seien durchgeführt worden. Die irregulären Grenzübertritte bildeten dennoch nur einen Bruchteil der Grenzübergänge in der Gesamthöhe von etwa 700 Millionen an den Außengrenzen der Europäischen Union. Die ordnungswidrige irreguläre Einreise erhalte dennoch die größte Aufmerksamkeit.

Eine Dokumentation von Frontex deute darauf hin, so die Autorin, dass unter den Migranten zehn- bis hunderttausende Menschen seien, die vor Kriegen, kriegsähnlichen Situationen, Terrorismus oder repressiven Regimen fliehen. Zwar würden die Flüchtlinge zunächst in benachbarten Ländern Schutz suchen, aber da diese ihnen meist keinen langfristigen Schutz böten und sich die Situation in den Heimatländern nicht unmittelbar verbessere, sei es nicht verwunderlich, dass die Menschen eine langfristige Lösung für ihre Situation herbeizuführen suchten.

Seit zehn Jahren zählten die zentrale und die östliche Mittelmeerroute zu den beiden wichtigsten Routen. Geflüchtete seien überwiegend über die „Türkei nach Griechenland in den Schengenraum“ (90) eingereist. Geflüchtete aus Nord- und Subsahara-Afrika würden meist über Libyen fliehen und die Route über das Mittelmeer wählen. Frontex gehe in einer Analyse aus dem Jahr 2018 davon aus, dass „die irreguläre Einreise über das Mittelmeer der wichtigste Weg für Schleuser bleibe, der bisweilen humanitäre Unterstützung in Form von Seenotrettung erfordert“ (93). Frontex setze auf bemannte Grenzschutzaktivitäten im Mittelmeer, um der irregulären Einreise zu begegnen.

Die Autorin geht davon aus, dass das „Recht an der Grenze durchgesetzt“ (97) werden müsse. Ebenso müssten das Seerecht, das internationale Flüchtlingsrecht und das europäische Asylrecht beachtet werden. Rückführungen seien nur dann legitim, wenn das Nichtzurückweisungsprinzip nicht missachtet werde.

Ein Problem stellten IS-Rückkehrer dar: Etwa 5.000 Unionsbürger hätten sich terroristischen Organisationen angeschlossen. Nicht die desillusionierten Rückkehrer seien das Problem, aber von den „gewaltbereiten Personen mit Kampferfahrungen“ (99) mit einer islamistischen Grundhaltung gehe eine Gefahr aus. Die IS-Rückkehrer hätten sich ideologisch radikalisiert und seien im Umgang mit Waffen und Sprengstoff geschult.

Dreyer-Plum benennt einige Herausforderungen, die in diesem Kontext für die Europäische Union entstehen, zu denen folgende Punkte gehören: Risikobewertung, Gefahrenabschätzung und Strafverfolgung. Hinzu komme der europäische Austausch von Informationen über die Rückkehrer und Ausstiegsprogramme.

Die europäische Politik sei schrittweise in den 1990er-Jahren gewachsen, aber die Geflüchteten sehen die divergierenden Lebensstandards in den einzelnen Staaten: „Die Aufnahme in Italien oder Griechenland bedeutet für Asylsuchende eher Obdachlosigkeit als in Schweden oder Deutschland“ (110). Diese Situation habe sich im Zuge der Finanz- und Staatsschuldenkrise weiterhin verschärft. Einschneidende Einsparungen in den Sozialsystemen seien die Folge, welche die Asylpolitik tangieren.
Die Autorin geht auf die besondere Verantwortung Deutschlands in der Flüchtlingsfrage ein. Deswegen sei das Grundrecht auf Asyl im Grundgesetz verankert worden. Es sei unbestritten, dass das „internationale Flüchtlingsrecht wesentlich aufgrund der Verfolgungshandlungen der Nationalsozialisten und dem damit verbundenen Holocaust entstanden“ (113) sei. Infolge der Judenverfolgung seien mit der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe, der Verfolgung aus religiösen und aus politischen Gründen drei Verfolgungsgründe in die Genfer Flüchtlingskonvention eingegangen. Von den Geflüchteten werde erwartet, dass sie im ersten sicheren Drittstaat ihren Asylantrag stellen. Diese rechtliche Veränderung habe zur „Marginalisierung des Asylschutzes im Sinne des Grundgesetzes“ (114) beigetragen.

Das Dubliner Übereinkommen von 1990 regele, welcher Mitgliedstaat des Schengenraumes einen Asylantrag bearbeitet.
Dass die Öffnung der innereuropäischen Grenzen de facto gemeinsame Außengrenzen zur Folge habe, die aber de jure nationales Hoheitsgebiet bleiben, kritisiert die Autorin. Sie fügt hinzu, dass Asylsuchende nicht mit einem humanitären Visum einreisen können, weshalb sie auf „irreguläre Einreisen zurückgreifen müssen“ (139).

Allen Beteiligten sei klar, dass die „Dublin-Regeln nicht funktionieren“ (140). Die Außengrenzen-Anrainerstaaten prüften die Asylanträge nicht. Auch wenn Deutschland und Schweden geografisch kaum direkt erreichbar seien, seien die hohen Antragszahlen in diesen Ländern konstant geblieben. Es gebe indessen neue Verhandlungen über die Richtlinien der Dublin-Verordnung, um eine „dauerhafte Verteilungsquote für Asylsuchende innerhalb der Europäischen Union festzulegen“ (197).

In ihrer Schlussbetrachtung stellt Dreyer-Plum fest, dass die Asylpolitik der Europäischen Union „deutlich stärker europäisiert [sei] als die Grenzpolitik“ (201). Es existiere eine rechtliche Vereinheitlichung des Asylsystems, aber die Aufnahmebedingungen seien sehr unterschiedlich. Insgesamt stelle sich ein „weiterhin sehr heterogenes europäisches Asylsystem dar, das von dem politisch gewollten einheitlichen europäischen Asylstatus weit entfernt bleibt“ (201). In der Krise von 2015 sei deutlich geworden, dass manche Staaten sich weigerten, Asylsuchende aufzunehmen. Dies „erschwert dringend notwendige Reformen zur fairen Verantwortung bei der Aufnahme und Versorgung von Flüchtlingen“ (202).

Verfasst von:

Wahied Wahdat-Hagh

Erschienen am:

22. September 2020

Domenica Dreyer-Plum

Die Grenz- und Asylpolitik der Europäischen Union

Tübingen, UTB Verlag 2020

Digirama

Marco Funk
Verpflichtete Solidarität
IPG-Journal, 28. September 2020

Steffen Angenendt et al.
Das neue EU-Migrations- und Asylpaket: Befreiungsschlag oder Bankrotterklärung?
SWP-Aktuell 2020/A 78, September 2020

Nick Malkoutzis
Inszenierte Kulanz
IPG-Journal, 25. September 2020

Europäische Kommission
Ein Neuanfang in der Migrationspolitik: Aufbau von Vertrauen und Schaffung eines neuen Gleichgewichts zwischen Verantwortung und Solidarität
Pressemitteilung, 23. September 2020

Bundeszentrale für politische Bildung
Vor 25 Jahren: Der Schengen-Raum wird Realität
Hintergrund aktuell, 25. März 2020

Lars Castellucci
Koalition der Menschlichkeit
IPG-Journal, 19. März 2020

Petra Bendel
Offenen Auges in die Katastrophe
IPG-Journal, 4. März 2020


Aus der Annotierten Bibliografie

Ulrike Jureit / Nikola Tietze (Hrsg.)

Postsouveräne Territorialität. Die Europäische Union und ihr Raum

Hamburg: Hamburger Edition 2015; 302 S.; 35,- €; ISBN 978-3-86854-287-5
In der klassischen staatstheoretischen Perspektive beruht politische Souveränität auf der Verknüpfung von (anerkanntem) staatlichem Gewaltmonopol und Territorium; in dieser Begrifflichkeit haben sich die historischen Prozesse niedergeschlagen, die im 19. Jahrhundert Nationalstaaten als zentrale politische Kollektivsubjekte durchsetzten. Folgen wir jedoch den Autorinnen und Autoren des Bandes, so sollte uns die Empirie des europäischen Integrationsprozesses mit dem Gedanken vertraut machen, dass ...weiterlesen

Juliane Seehase

Die Grenzschutzagentur FRONTEX. Chance oder Bedrohung für den Europäischen Flüchtlingsschutz

Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft 2013 (Nomos Universitätsschriften: Recht 820); 380 S.; brosch., 98,- €; ISBN 978-3-8487-0740-9
Rechtswiss. Diss. Bielefeld; Gutachter: F. C. Mayer, C. Gusy. – Bietet die Grenzschutzagentur Frontex eine Chance für den europäischen Flüchtlingsschutz oder stellt sie eher eine Bedrohung für eine den Menschenrechten und humanitären Grundsätzen verpflichtete Politik gegenüber Flüchtlingen dar? Zwischen diesen beiden Polen verläuft die öffentliche Diskussion: Einerseits kann Frontex als ein Ausdruck der mitgliedstaatlichen Bereitschaft verstanden werden, die komplexe Aufgabe der Migration an den Außengrenzen gemeinsam bearbeiten zu wollen. Andererseits atmet ...weiterlesen

Stephanie Deimel

Frontex. Das EU-Außengrenzmanagement vor dem Hintergrund kontemporärer Migrationsbewegungen

Frankfurt a. M. u. a.: Peter Lang 2012 (Politik und Demokratie 28); XIII, 172 S.; geb., 34,95 €; ISBN 978-3-631-63353-3
Diplomarbeit. – Die Abwehr illegaler Migration gehört zu den Kernthemen der europäischen Innen‑ und Justizpolitik. Die Grenzsicherungspolitik hat deshalb in den vergangenen Jahren in der Forschung eine verstärkte Aufmerksamkeit erfahren. Mit den Schengener Übereinkommen haben die Mitgliedstaaten die (formellen) Kontrollen an den Binnengrenzen aufgegeben und die Überwachung der Außengrenzen zu einer Gemeinschaftsaufgabe gemacht. Die Verantwortung für den praktischen Grenzschutz ist in...weiterlesen

Tillmann Löhr

Schutz statt Abwehr. Für ein Europa des Asyls

Berlin: Verlag Klaus Wagenbach 2010 (Politik bei Wagenbach); 95 S.; 9,90 €; ISBN 978-3-8031-2628-3
Verfolgung, Menschenrechtsverletzungen und Bürgerkriege zwingen viele Menschen zur Flucht. Internationale Verträge verpflichten potenzielle Aufnahmestaaten dazu, Flüchtlinge zu schützen. Der Autor ist allerdings der Auffassung, dass Staaten den in den Verträgen gesetzten Maximen nicht gerecht werden. Er untersucht die Herausforderungen, vor denen die Weltgemeinschaft beim humanitären Schutz von Flüchtlingen steht. Löhr geht es hierbei nicht nur um die Frage nach der Anerkennung von Flüchtlingen ...weiterlesen


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