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Analyse

Einen Weg, der aus dem Dilemma der Entscheidungsfallen herausführen könnte, sieht Edgar Grande in der Politisierung von unten durch die Zivilgesellschaft. Ein Beispiel dafür könnte die Initiative „Pulse for Europe“ sein, hier bei einer Demonstration in Köln am 23. April 2017. Foto: Elke Wetzig, Wikimedia-CommonsEinen Weg, der aus dem Dilemma der Entscheidungsfallen herausführen könnte, sieht Edgar Grande in der Politisierung von unten durch die Zivilgesellschaft. Ein Beispiel dafür könnte die Initiative „Pulse for Europe“ sein, hier bei einer Demonstration in Köln am 23. April 2017. Foto: Elke Wetzig, Wikimedia-Commons



Das neue Europa und seine Krisen

Auswege aus den Entscheidungsfallen

 

„Viele Generationen lang war Europa immer die Zukunft“
(Europäische Kommission 2017, S. 6).

Gliederung

1. Einleitung: Europa im Umbruch
2. Reformbedarf und Reformvorschläge
3. Politische Blockaden und Integrationsfallen
4. Der problematische Ausweg: die schleichende Umwälzung Europas
5. Das Paradox der Politisierung: Wege zu einer Neugründung Europas

 

1. Einleitung: Europa im Umbruch

Das europäische Integrationsprojekt befindet sich derzeit inmitten einer großen Umwälzung, in einer Übergangsphase – und es ist derzeit noch offen, wie Europa am Ende dieser Umwälzung aussehen wird, ja, ob es dieses Projekt in seiner jetzigen Form noch geben wird. Dieser Transformationsprozess wird geprägt durch die Gleichzeitigkeit mehrerer Krisen: die Eurokrise, die Ukrainekrise, die Flüchtlingskrise, die Brexit-Krise und nicht zuletzt durch eine tief greifende Demokratie- und Vertrauenskrise, die bereits Mitte der 2000er-Jahre in der Verfassungskrise ihren ersten Ausdruck gefunden hat. Inzwischen ist im Zusammenhang mit der Europäischen Union (EU) zu Recht von „multiplen Krisen“ die Rede. Diese Krisen erstrecken sich über zentrale Politikfelder und sie berühren Grundfragen der institutionellen Architektur, der zwischenstaatlichen Solidarität und der politischen Stabilität der EU. Auch wenn die eine oder andere dieser Krisen inzwischen den Zenit der öffentlichen Aufmerksamkeit überschritten hat, gelöst ist noch keine von ihnen.


Was entsteht aus diesen Krisen? Krisen sind im europäischen Integrationsprozess bekanntlich nichts Neues. Optimist*innen behaupten sogar, in Europa sei ein Krisenparadox am Wirken: Demnach würde das europäische Projekt durch Krisen nicht geschwächt, sondern sei aus jeder gestärkt herausgegangen. Gerade die Konstruktionsmängel von Verträgen seien immer wieder Anlass für neue Integrationsschritte gewesen. Die EU ist, wie etwa Erik Jones, Daniel Keleman und Sophie Meunier (2016) argumentieren, bisher immer „nach vorne gescheitert“. Nach dieser Lesart sind Krisen der eigentliche Motor der Integration. Diese funktionalistische Logik wurde bereits von Jean Monnet, einem der Gründungsväter der EU, treffend formuliert: „L’Europe se fera dans les crises“ – Europa wird in Krisen gemacht. Wenn dem so ist, dann stellt sich die Frage: Welches Europa wird derzeit durch die multiplen Krisen gemacht?


Zu dieser Frage gibt es inzwischen nicht nur eine intensive öffentliche Debatte, sondern auch eine ausufernde wissenschaftliche Literatur, in der eine Vielzahl von Auswegen aus den aktuellen Krisen vorgeschlagen wird. Alle diese Vorschläge – sei es ein „neuer Gesellschaftsvertrag“ für die EU, wie ihn Ulrich Beck (2012) skizzierte, ein „neuer historischer Kompromiss“ für Europa (Tsoukalis 2016) oder die von Claus Offe (2016) vorgeschlagene große „Umverteilung zwischen Staaten, Klassen und Generationen“ – laufen auf eine Vertiefung der bisherigen Integration hinaus und erfordern mehr oder weniger weitreichende Änderungen der bestehenden Verträge. Selbst der Austritt eines Landes ist, wie die bislang ergebnislosen Brexit-Verhandlungen zeigen, nicht ohne aufwendige Verhandlungen über die künftigen Beziehungen mit der EU möglich. Folgt man dieser Debatte, dann geht es derzeit um nicht weniger als um eine Neugründung der EU, wie sie der französische Staatspräsident Emmanuel Macron in seiner viel beachteten Rede an der Pariser Sorbonne-Universität am 27. September 2017 gefordert hat (vgl. Macron 2017). Und die Zeit scheint zu drängen; das Jahr 2018 gilt für viele als „Schlüsseljahr“, wenn nicht als „Schicksalsjahr“ für Europa.


Vor diesem Hintergrund muss der Verlauf der europapolitischen Entscheidungsprozesse in den vergangenen Jahren frustrieren. Die Versuche der EU-Kommission, im Frühjahr 2017 mit einem Weißbuch zur „Zukunft Europas“ einen breiten öffentlichen Reflexionsprozess über die Weiterentwicklung des Integrationsprojekts zu initiieren, sind erkennbar gescheitert. Das Treffen des Europäischen Rates Ende Juni 2018 war symptomatisch hierfür: Die Ergebnisse zur Reform der Eurozone waren „überaus mager“ (Tagesspiegel, 30. Juni 2018: 7), die Beschlüsse zur Asyl- und Flüchtlingspolitik blieben vage und die Brexit-Verhandlungen stagnieren – um nur einige der wichtigsten Tagesordnungspunkte zu nennen.

Was bedeutet all das für die Zukunft der EU? Welche Entwicklungsperspektiven zeichnen sich derzeit für das europäische Projekt ab? Ist auch die EU Teil der gegenwärtigen Krise des Multilateralismus? Dieser Frage soll im Folgenden in vier Schritten nachgegangen werden. Zunächst wird erläutert, welcher Reformbedarf durch die multiplen Krisen in der EU entstanden ist und am Beispiel des Weißbuchs der EU-Kommission sowie der Sorbonne-Rede des französischen Präsidenten werden einschlägige Reformvorschläge skizziert. Im zweiten Schritt wird untersucht, weshalb die vorliegenden Reformvorschläge bislang keine Realisierungschancen hatten, und im dritten Schritt gezeigt, wie sich Europa aufgrund der bestehenden Reformblockaden dennoch schleichend verändert. Abschließend werden mögliche Wege aus den bestehenden Entscheidungsfallen diskutiert.


2. Reformbedarf und Reformvorschläge

Europa ist reformbedürftig. Zumindest in diesem Punkt scheint weitgehend Einigkeit zu bestehen. Ob es neue Herausforderungen sind – beispielsweise der „fundamentale Wandel von Wirtschaft und Gesellschaft“ und der „kalte Schrecken der jüngsten Terroranschläge“ –, wie sie die EU-Kommission (2017: 9, 11) in ihrem Weißbuch zum Ausgangspunkt nimmt, ob es die notorische Unvollständigkeit von Verträgen und die strukturellen Asymmetrien zwischen Mitgliedstaaten sind, wie in institutionalistischen Analysen unterstellt (Jones et al. 2016; Hall 2012), oder ob es politische Fehlentscheidungen in der Vergangenheit sind, wie von Ökonomen im Fall der Eurozone behauptet (Sinn 2012; Stiglitz 2018a) – alle Problemdiagnosen laufen darauf hinaus, dass der institutionelle Status quo der EU problematisch geworden ist und Reformen unvermeidlich sind.

An den Beispielen der Eurokrise und der Flüchtlingskrise kann dies exemplarisch illustriert werden. Beide Krisen hatten zwar äußere Ursachen: die globale Finanzkrise im einen Fall, die Bürgerkriege und den Zerfall von Staatlichkeit im Nahen Osten und in Nordafrika im anderen Fall. Die damit verbundenen Probleme – die Überschuldung von Staaten und die Flüchtlingsströme nach Europa – haben aber offengelegt, dass die bestehenden Verträge und Abkommen gravierende politische Fehlkonstruktionen und Mängel aufweisen. Sowohl die Wirtschafts- und Währungsunion als auch die Schengen- und Dublin-Abkommen haben sich als „Schönwetterrecht“ erwiesen. Darin waren die Herausforderungen der vergangenen Jahre nicht vorgesehen und sie sind auch nicht geeignet, mit diesen Herausforderungen effektiv umzugehen. Für die Eurozone hat Joseph E. Stiglitz (2018a: 20) dies drastisch formuliert: „Das Eurosystem ist kaputt, und wenn es nicht repariert wird, steigen die Kosten sehr schnell gigantisch. Selbst mit den jüngsten Reformen kann das gegenwärtige System langfristig nur um den Preis immenser Kosten für viele Bürger am Leben gehalten werden. Und die Kosten gehen weit über die ökonomischen Kosten hinaus.“

Deshalb erzwingen die multiplen Krisen weitreichende Umbrüche des europäischen Projekts. Kurz gesagt: Europa muss sich ändern! Das muss nicht zwangsläufig „mehr Europa“ bedeuten. Wenn man die Konstruktionsfehler der Wirtschafts- und Währungsunion beseitigen will, dann kann man entweder Ländern, denen die wirtschaftlichen Voraussetzungen für die Mitgliedschaft in der Eurozone fehlen, den Austritt ermöglichen – damit sie über die Abwertung ihrer Währung ihre Wettbewerbsfähigkeit zurückgewinnen. Oder man muss weitreichende institutionelle Reformen vornehmen, um die Anfälligkeit der Eurozone gegen „exogene Schocks“ zu verringern, um die Einhaltung europäischer Regeln zu verbessern und um die Handlungsfähigkeit der EU im Krisenfall zu vergrößern. Dies sollte mit umfangreichen Hilfsmaßnahmen für die von der Krise besonders stark betroffenen Länder verbunden werden, um deren wirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Desintegration zu verhindern. In ihrer jetzigen Zusammensetzung wird sich die Eurozone ohne eine weitere Übertragung von Autorität und Ressourcen an die EU und ohne einen substanziellen finanziellen Transfer zwischen den Mitgliedstaaten nicht dauerhaft wirtschaftlich und politisch stabilisieren lassen (vgl. Stiglitz 2018a).

Ähnliches gilt für die Asyl- und Flüchtlingspolitik. Das Schengen-/Dublin-Regime beruht ganz offensichtlich auf einer asymmetrischen Verteilung der Lasten für den Schutz der gemeinsamen Grenzen und der Zuständigkeit für Asylsuchende und Flüchtlinge zwischen den Mitgliedstaaten. Das Fehlen gemeinsamer europäischer Standards im Asylverfahren und bei der Betreuung von Flüchtlingen schafft zudem Anreize für nationale Politiken zulasten von Flüchtlingen und anderen Mitgliedstaaten. Wenn man die Mängel des Schengen-/Dublin-Regimes mit einer europäischen Lösung beseitigen und nicht zu nationalen Zäunen zurückkehren will, dann muss entweder der Schutz der gemeinsamen Grenzen effektiv vergemeinschaftet werden oder den EU-„Grenzstaaten“ muss eine substanzielle (insbesondere finanzielle, aber auch personelle und technische) Hilfestellung gegeben werden. Nur dann werden sie in der Lage sein, die Außengrenzen der EU wirkungsvoll zu schützen. Ein Schutz der Außengrenzen allein wird die Migrationsprobleme der EU jedoch nicht lösen können. Dadurch wird nicht gänzlich verhindert werden können, dass die EU das Ziel von Flüchtlingen und Asylsuchenden ist. Deshalb müsste ein europäisches Asylsystem mit einer fairen Verantwortungs- und Lastenteilung zwischen den EU-Mitgliedstaaten hinzukommen. All das sind Voraussetzungen für ein langfristig tragfähiges Asyl- und Migrationsregime innerhalb der EU.

Die beiden Beispiele machen deutlich, dass sich Europa grundlegend ändern muss! Die punktuelle Anpassung der gegebenen Politik – eine „Politik am Rande des Abgrunds“ (ebenda: 58) – dürfte wohl kaum ausreichen, um die Konstruktionsmängel der bestehenden Institutionen und Verträge zu beseitigen.

Einen ersten Eindruck davon, in welche Richtungen das gehen könnte, bekommt man durch das Weißbuch der EU-Kommission vom März 2017. Darin werden fünf Szenarien zur Zukunft Europas präsentiert.


1. Im ersten Szenario („weiter wie bisher“) wird die EU durch Reformen im Rahmen der bestehenden Aufgaben leistungsfähiger gemacht;

2. das zweite Szenario („Schwerpunkt Binnenmarkt“) sieht eine Konzentration auf den Binnenmarkt und den Rückzug aus anderen Politikfeldern (wie Migration, Sicherheit und Verteidigung) vor;

3. das dritte Szenario („wer mehr will, tut mehr“) skizziert Integrationsfortschritte in ausgewählten Politikfeldern durch „Koalitionen der Willigen“;

4. das vierte Szenario („weniger, aber effizienter“) sieht eine neue Prioritätensetzung und den Rückzug aus Politikfeldern von geringer Priorität (wie zum Beispiel der Regionalpolitik) vor;

5. das fünfte Szenario („viel mehr gemeinsames Handeln“) schließlich beschreibt die Vertiefung der Integration in allen wichtigen Politikfeldern.


Das Weißbuch der Kommission ist ein bemerkenswerter Versuch, verschiedene Entwicklungspfade für die Zukunft Europas zu identifizieren und zur Diskussion zu stellen. Nicht alle diese Szenarien streben „mehr Europa“ an, aber alle haben eine gemeinsame Schwäche. Sie setzen voraus, dass es keine Änderungen der bestehenden Verträge und keine finanziellen Umverteilungen zwischen Mitgliedstaaten geben wird und geben muss. Kurz gesagt: Europa soll sich weiterentwickeln, aber nur im vorgegebenen Rahmen.


An genau dieser Schwachstelle setzt Emmanuel Macron in seiner Sorbonne-Rede an. Er ist der einzige europäische Staats- und Regierungschef, von dem bislang ein substanzieller Beitrag zu der Reformdebatte gekommen ist, die von der Kommission initiiert wurde. Macrons Rede enthält einen umfangreichen und detaillierten Vorschlag zur Vertiefung der europäischen Integration. Sein Schlüsselbegriff lautet: „Europäische Souveränität“ (Macron 2017: 3). Damit ist eine umfassende Stärkung Europas in zahlreichen Politikfeldern gemeint: von der Außen- und Sicherheitspolitik über die Asyl- und Flüchtlingspolitik bis hin zum digitalen Binnenmarkt. Eine zentrale Rolle spielt für ihn die vertiefte Zusammenarbeit im Bereich der äußeren und inneren Sicherheit. Diese Politikfelder stehen am Anfang seiner Rede und in diesen Bereichen sind Macrons Vorschläge besonders ambitioniert. Im Bereich der Verteidigungspolitik beispielsweise schlägt er vor, dass Europa bereits „bis zum Beginn des kommenden Jahrzehnts […] eine gemeinsame Einsatztruppe, einen gemeinsamen Verteidigungshaushalt und eine gemeinsame Handlungsdoktrin“ besitzen sollte (ebenda: 4).


Macrons Vision eines „gerechten, schützenden und ehrgeizigen Europas“ (ebenda: 14) ist einer der ambitioniertesten Vorschläge zur Weiterentwicklung des europäischen Integrationsprozesses, die in den zurückliegenden Jahren unterbreitet wurden. Seine Ideen gehen teilweise weit über den gegebenen vertraglichen Rahmen hinaus. Was immer man von ihnen im Einzelnen halten mag – Macrons Vision veranschaulicht beispielhaft, in welche Richtung sich Europa weiterentwickeln könnte, wenn es eine Antwort auf seine zahlreichen Krisen finden will.

 

3. Politische Blockaden und Integrationsfallen

Wie realistisch sind solche Reformvorschläge? Verschiedene politikwissenschaftliche Analysen zeigen, dass die politischen Voraussetzungen für ihre Umsetzung derzeit ungünstig sind. Alle institutionellen Reformen, mit denen die bestehenden Fehlkonstruktionen und Mängel der EU nachhaltig verbessert werden könnten und die eine Änderung der bestehenden Verträge verlangen, sind politisch blockiert. Dafür gibt es zwei Gründe, die sich gegenseitig verstärken:


Der eine Grund sind die zunehmenden Interessenkonflikte zwischen den Mitgliedstaaten. Solche hat es auch in der Vergangenheit gegeben. Durch die aktuellen Krisen sind sie aber noch größer geworden, durch die Gleichzeitigkeit mehrerer Krisen wurden die Konfliktkonstellationen komplizierter und durch den bevorstehenden Austritt Großbritanniens aus der EU sind die finanziellen Handlungsspielräume und die Möglichkeiten zu „Ausgleichszahlungen“ kleiner geworden. All das sind denkbar schlechte Voraussetzungen für eine Einigung zwischen Staaten unter den Bedingungen von Einstimmigkeit, wie bereits Fritz W. Scharpf (1985) in seiner Theorie der „Politikverflechtungs-Falle“ feststellte. Die EU besitzt inzwischen zwar ein umfangreiches Handlungsrepertoire, um auch unter schwierigen Bedingungen zu einer Einigung zwischen den Mitgliedstaaten zu gelangen (vgl. Héritier 1999; Falkner 2011). Die Geschichte des europäischen Integrationsprozesses zeigt jedoch, dass tief greifende Interessenkonflikte besonders dann überwunden werden konnten, wenn die Eigeninteressen der Mitgliedstaaten „reflexiv“ wurden, das heißt, wenn sich bei ihnen die Einsicht durchsetzte, dass gerade europäische Lösungen im wohlverstandenen nationalen Interesse liegen (vgl. Beck/ Grande 2004, S. 129 ff.).


Wie die Reaktionen der Mitgliedstaaten und der europäischen Institutionen in den derzeitigen Krisen zeigen, scheint beides immer weniger gegeben zu sein. Die Antwort des CSU-Landesgruppenchefs im Deutschen Bundestag Alexander Dobrindt auf Macrons Vorschläge ist typisch für die nationale Blickverengung in den derzeitigen Krisen. Dobrindt begründete seine Ablehnung von Macrons Plänen für ein Eurozonenbudget mit dem Argument: „Ich habe überhaupt keine Veranlassung, Macrons persönliche Glücksgefühle zu meinem politischen Programm zu machen“ (Bild, 18. April 2018: 2). Genau darauf kommt es aber an! Aus der Geschichte des europäischen Integrationsprozesses ist bekannt, dass langfristig das „deutsche Glück“ ganz entscheidend vom „französischen Glück“ abhängt, dass das eine ohne das andere nicht mehr zu haben ist. Bereits die ersten Integrationsschritte in den 1950er-Jahren waren von der Einsicht geleitet, dass nationale Interessen am besten mit europäischen Mitteln verfolgt werden können und dass eine europäische Einigung von beiderseitigem Vorteil sein muss. Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft war bekanntlich ein „Koppelungsgeschäft“ zwischen Deutschland und Frankreich: „Die deutsche Industrie erhielt freien Zugang zu dem französischen Markt. Als Gegenleistung wurde der deutsche Markt für französische landwirtschaftliche Güter geöffnet, und die Landwirtschaft weitestgehend vor Zumutungen der freien Marktwirtschaft abgeschirmt.“ (Brunn 2002: 115) Der gleichen Logik folgte Ende der 1980er-Jahre der Entscheidungsprozess um die Einführung der Wirtschafts- und Währungsunion, bei der bekanntlich die deutsche Zustimmung zu einer gemeinsamen Währung die Voraussetzung für die französische Einwilligung zur deutschen Wiedervereinigung war. Dieser Logik folgt schließlich auch Macrons Vorschlag zur Neugründung Europas, bei dem der französische Verzicht auf nationale Souveränität mit der deutschen Bereitschaft zu finanziellen Transfers verknüpft wird. Er zielt darauf ab, mit zwei Tabus zugleich zu brechen: „Das Unaussprechliche auf Deutsch ist der Finanztransfer, das Unaussprechliche auf Französisch ist die Vertragsänderung. Wenn wir langfristig Europa erhalten wollen, werden wir beides brauchen.“ (Macron 2017: 17)


Im Übrigen sollte man bei all dem die „persönlichen Glücksgefühle“ des französischen Staatspräsidenten nicht völlig außer Acht lassen. Denn wenn Macron politisch scheitert, dann könnte das französische Parteiensystem eine ähnliche Entwicklung nehmen wie das italienische nach dem Scheitern Matteo Renzis.


Um die politischen Blockaden, die aus solchen Interessenkonflikten resultieren, zu umgehen, setzt Macron bei der Umsetzung seiner ehrgeizigen Pläne bewusst auf eine „Avantgarde“, eine „Koalition der Willigen“. Kein Land solle „die Möglichkeiten haben, diejenigen zurückzuhalten, die schneller und weiter vorankommen wollen“ (Macron 2017: 20). Er übernimmt damit Konzepte der differenzierten Integration und eines Europas der „unterschiedlichen Geschwindigkeiten“, wie sie in der Europadebatte seit den 1970er-Jahren immer wieder vorgeschlagen worden sind (vgl. Beck/ Grande 2004: 368 ff.; Fabbrini 2015). Der deutsch-französischen Zusammenarbeit kommt für ihn dabei eine besondere Bedeutung zu. Ohne eine aktive Beteiligung Deutschlands, so Macrons Annahme, wird eine Neugründung Europas nicht möglich sein! Seine Rede enthält deshalb ein weitreichendes Kooperationsangebot an Deutschland, das Angebot zu einer „neuen Partnerschaft“ (Macron 2017: 21). Kurz gesagt: Einer der Schlüssel für die weitere Entwicklung des europäischen Projekts liegt in Berlin!


Der europäische Integrationsprozess wird jedoch nicht nur durch Interessenkonflikte zwischen den Mitgliedstaaten blockiert, sondern auch durch die Folgen der Demokratie- und Vertrauenskrise der EU. Wie Umfragen zeigen, ist die politische Unterstützung für die EU in den vergangenen zwanzig Jahren deutlich zurückgegangen, die Bürger*innen sind europaskeptischer geworden (Hobolt / de Vries 2016; Leconte 2010). Ein Ausdruck dieses Vertrauensverlusts ist das Erstarken neuer europaskeptischer politischer Bewegungen und Parteien, aber auch die Zunahme innerparteilicher Konflikte zu europapolitischen Themen in den etablierten Parteien. Dadurch wurde, wie die Theorie des Postfunktionalismus argumentiert, der europäische Integrationsprozess politisiert – und durch diese Politisierung haben sich die politischen Vorzeichen für das europäische Projekt geändert (vgl. Hooghe/ Marks 2009; Hutter et al. 2016). Anders als von vielen erhofft (unter anderen Beck 2012; Habermas 2011; Risse 2014), hat diese Politisierung den Entscheidungsspielraum der politischen Eliten bislang jedoch nicht erweitert, sondern zunehmend eingeschränkt: Die Europapolitik ist in die „Politisierungs-Falle“ geraten. In der Eurorettungspolitik ist dies besonders deutlich geworden. Die politischen Entscheidungen standen nicht nur im Zeichen hochgradiger ökonomischer Unsicherheit, sie waren auch durch eine zunehmende politische Unsicherheit geprägt. Jede weitergehende Vertragsreform drohte – und droht noch immer – am Veto der Wähler*innen (insbesondere in nationalen Referenden) zu scheitern, so wie das bereits mit dem Verfassungsvertrag 2005 der Fall war, der bekanntlich in Frankreich und den Niederlanden in nationalen Referenden abgelehnt wurde.


Vor diesem Hintergrund ist es durchaus nachvollziehbar, dass die politischen Eliten in der Eurokrise versucht haben, nationale Referenden zu vermeiden und das Europathema in nationalen Wahlkämpfen herunterzuspielen (besonders offensichtlich in den beiden zurückliegenden deutschen Bundestagswahlkämpfen). Aus genau diesem Grund sehen die von der EU-Kommission vorgelegten Reformszenarien keine Änderung der bestehenden Verträge vor. Ziel der Kommission sind Reformen der EU ohne eine weitere Politisierung des Europathemas in den Mitgliedstaaten.


Damit sind sie nicht nur in ihrer Reichweite begrenzt. Das Problem dieser Entpolitisierungsstrategie besteht zudem darin, dass dadurch die ohnehin existierenden Demokratie- und Legitimationsprobleme in der EU weiter vergrößert werden. Zum einen erweitert sie das Demokratiedefizit der EU, weil der Einfluss des Europäischen Parlaments geschwächt wird; zum anderen erzeugt sie demokratische Legitimationsprobleme in den Mitgliedstaaten, weil sowohl in den „Geber“-Ländern als auch in den zu Austeritätspolitiken gezwungenen „Schuldner“-Ländern die Entscheidungsspielräume nationaler Parlamente schrumpfen. Auf diese Weise ist ein politischer Raum für neue populistische europaskeptische Parteien und politische Bewegungen entstanden – und dieser wurde von ihnen in den vergangenen Jahren immer erfolgreicher genutzt.


Radikale populistische Parteien mit nationalistischen und europaskeptischen Orientierungen sind in Europa keine Randerscheinungen mehr. Solche Parteien sind inzwischen in einer ganzen Reihe von EU-Mitgliedstaaten in der Regierung vertreten und das auch in Kernländern der Eurozone – wie etwa Italien und Österreich. Der „neue europäische Zeitgeist“ scheint nicht mehr von Jean Monnet und Robert Schumann verkörpert zu werden, sondern von Victor Orbán, er ist „nationalistisch, autoritär und fremdenfeindlich“ (Münch 2018: 1). Das hat zur Folge, dass die beiden Entscheidungsfallen, die Politikverflechtungsfalle und die Politisierungsfalle, nun zunehmend ineinandergreifen. Auf diese Weise erhalten extreme nationalistische Positionen im europäischen Entscheidungsprozess direkte Vetomöglichkeiten. Die Auseinandersetzungen um die Asyl- und Flüchtlingspolitik auf dem Treffen des Europäischen Rats Ende Juni 2018 haben gezeigt, dass die neuen national-populistischen Regierungen diese Blockademöglichkeiten auch mit großem Selbstbewusstsein nutzen.

 

4. Der problematische Ausweg: die schleichende Umwälzung Europas

Europa ist durch die verschiedenen Krisen in ein Integrationsdilemma geraten: Einerseits sind immer mehr Mitgliedstaaten und eine immer größere Anzahl ihrer Bürger*innen nicht bereit, weitere Zuständigkeiten an die EU abzutreten, andererseits ist fraglich, ob effektive Problemlösungen in den von den Krisen besonders betroffenen Politikfeldern – zum Beispiel der Fiskal- und Währungspolitik, der Außen- und Sicherheitspolitik oder der Flüchtlings- und Asylpolitik – ohne eine vertiefte Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten möglich sind.


In der Asyl- und Flüchtlingspolitik wird derzeit besonders drastisch vorgeführt, welche fatalen Folgen es hat, wenn nationale Egoismen aufeinanderprallen. Auf dem EU-Gipfel Ende Juni 2018 kämpfte Italien dafür, sich seiner mit der Dublin-Verordnung eingegangenen Verpflichtungen als „Erstaufnahmeland“ zu entledigen; Frankreich wehrte sich aus nationalem Interesse dagegen, sich mit seinen Mittelmeerhäfen als Erstaufnahmeland zu qualifizieren, um Italien zu entlasten; und die Visegrád-Staaten (Ungarn, Polen, Tschechien und Slowakei) weigerten sich standhaft, Migrant*innen aus anderen EU-Mitgliedstaaten nach verpflichtenden Quoten zu übernehmen. In Deutschland stand gleichzeitig die Regierung auf dem Spiel, weil die CSU darauf bestand, dass bereits in einem anderen Land registrierte Asylsuchende direkt an der Grenze wieder zurückgewiesen werden. Der zwischen den Unionsparteien schließlich gefundene „Asylkompromiss“ löste umgehend vehemente Gegenreaktionen in Österreich aus, wo ein „Dominoeffekt in Richtung Süden“ befürchtet wird. Das österreichische Drohpotenzial beschrieb Tirols Landeshauptmann Günther Platter mit deutlichen Worten: „Wenn wir in der aktuellen Situation den Brenner sperren, würden dort nicht Hunderte Flüchtlinge, sondern Hunderttausende deutsche Touristen auf die Heimreise warten. Deutschland soll sich auch überlegen, was passieren würde, wenn wir im Gegenzug Grenzkontrollen in Kiefersfelden Richtung Süden durchführen würden. Ein Stau bis Nürnberg wäre die Folge“ (Kronen-Zeitung online, 5. Juli 2018).


All das zeigt: Europa muss sich ändern, kann es aber nicht! Dies hat zum einen zur Folge, dass die EU in vielen Bereichen – in der Außen- und Sicherheitspolitik, bei der Regulierung und Besteuerung der Internetkonzerne, der Bekämpfung des Klimawandels oder der Besteuerung von Finanzspekulationen, um nur einige Beispiele zu nennen – hinter dem zurückbleibt, was möglich und notwendig wäre.
Das heißt aber nicht, dass Europa einfach so bleibt, wie es ist. Es mag paradox klingen, aber gerade wegen der hier skizzierten politischen Blockaden wird es seit einigen Jahren grundlegend verändert. Denn die Handlungszwänge der Krisen und ihre Folgen haben es nicht zugelassen, dass einfach nichts getan wird. Dadurch wurden die europäischen Institutionen und die Regierungen der Mitgliedstaaten immer wieder zu weitreichenden Entscheidungen und folgenreichen institutionellen Reformen gezwungen. Aber weil der Weg zu Vertragsreformen politisch blockiert ist, hat sich Europa auf andere Weise weiterentwickelt, es geriet in den „Sog der Technokratie“ (Habermas 2013).


Das neue Europa, das sich in den Krisen herausgebildet hat, ist durch die folgenden Merkmale gekennzeichnet:


• die Auslagerung von politischen Entscheidungen in politikferne Institutionen auf europäischer Ebene (Europäische Zentralbank – EZB, Troika etc.);
• Vereinbarungen im Rahmen zwischenstaatlicher Verträge außerhalb der Gemeinschaftsverträge (zum Beispiel die „Rettungsschirme“ und die bilateralen Abkommen in der Asyl- und Flüchtlingspolitik);
• die zunehmende Bedeutung von intergouvernementalen (Europäischer Rat) und informellen Gremien („Eurogroup“) in der EU;
• versteckte Transfers und Umverteilungen (zum Beispiel durch die Niedrigzinspolitik der EZB, durch Umschuldungsmaßnahmen für Krisenländer);
• ein zunehmendes Machtgefälle zwischen größeren und kleineren, wirtschaftlich leistungsfähigen und schwächeren Mitgliedstaaten;
• das Dulden von nationalen Alleingängen und der Missachtung europäischen Rechts durch einzelne Mitgliedstaaten, wie im Fall der Weigerung der Visegrád-Staaten zur Aufnahme registrierter Flüchtlinge.


Die Folge dieser Entwicklung ist ein schleichender, informeller Umbau der EU, durch den sie sich insgesamt grundlegend verändern wird. Durch die verschiedenen Krisenbewältigungspolitiken und die durch sie ausgelösten Umwälzungen werden vier grundlegende Annahmen des europäischen Projekts außer Kraft gesetzt:


Erstens die Annahme des gemeinsamen Nutzens: Der europäische Integrationsprozess basierte von Anbeginn nicht nur auf gemeinsamen Ideen, sondern auf der Erwartung gemeinsamen Nutzens für alle Mitgliedstaaten und ihre Bürger*innen. Von der Gründung der Europäischen Gemeinschaften sollten alle Mitgliedstaaten mehr oder weniger stark profitieren. Kritische Analysen der wirtschaftlichen Integration Europas (vgl. exemplarisch Scharpf 1999) haben immer schon darauf hingewiesen, dass diese Erwartung angesichts des wirtschaftlichen Leistungsgefälles zwischen den Mitgliedstaaten und der fehlenden „sozialen Dimension“ des gemeinsamen Marktes unrealistisch ist. Mit der Eurokrise wurde die Gleichsetzung von politischer Einheit, Wohlstand und Sicherheit in Europa nun endgültig aufgehoben. Die Mitgliedschaft in der EU wird inzwischen von vielen EU-Bürger*innen zu Recht als Ursache für Verluste, Opfer und Einschränkungen wahrgenommen. Die Flüchtlingskrise zeigt zudem, dass immer mehr Mitgliedstaaten die gemeinsamen europäischen Werte missachten, um ihren nationalen Wohlstand und ihre nationale Identität gegen unerwünschte „Eindringlinge“ zu verteidigen. Kurz gesagt: In den Krisen zeigt sich, dass Europa auch ein hässliches Gesicht haben kann.


Zweitens die Annahme der Einheitlichkeit, also die Vorstellung von Europa als einem einheitlichen Integrationsprojekt, das nicht auf Zwang, sondern auf dem Konsens aller Beteiligten basiert und dessen Entscheidungssystem davon abhängig ist, dass alle Mitgliedstaaten auch konsensfähig und konsenswillig sind. Durch die zahlreichen Krisen wurde auch diese Annahme brüchig. In diesen Krisen wurden bestehende Spaltungen, insbesondere zwischen leistungsfähigeren „reichen“ und weniger leistungsfähigen „armen“ Mitgliedstaaten, vertieft. Gleichzeitig sind mehrere neue Spaltungslinien entstanden: in der Eurokrise im Besonderen zwischen „Geberländern“ und „Nehmerländern“ sowie zwischen der Eurozone und dem Rest der EU. Die Flüchtlingskrise hat weitere Spaltungen hervorgebracht: zwischen den südeuropäischen „Grenzstaaten“ und den mittel- und nordeuropäischen „Zielländern“, aber auch zwischen den west- und osteuropäischen Ländern. In diesen Konflikten sind neue „Koalitionen der Unwilligen“ entstanden, die gemeinsame europäische Lösungen verhindern. Eine Reform der Eurozone wird derzeit nicht nur durch Deutschland blockiert, sondern vor allem durch eine Koalition kleinerer mittel- und nordeuropäischer „Nordländer“, zu denen Österreich, Luxemburg, Belgien, die Niederlande, Finnland und die baltischen Staaten zählen, aber auch die Nicht-Euro-Länder Dänemark und Schweden. Eine einheitliche europäische Migrations- und Asylpolitik, die über den verstärkten Schutz der Außengrenzen hinausgeht, wird derzeit insbesondere durch eine „Koalition der V-4“ – der Visegrád-Staaten Ungarn, Polen, Tschechien und Slowakei – verhindert.


Drittens die Annahme der Gleichheit der Mitgliedstaaten, das heißt die Vorstellung, dass alle EU-Mitgliedstaaten nicht nur rechtlich gleich sind, sondern dass die Unterschiede in der Größe eines Landes unter dem Dach der EU keine Rolle spielen. Gerade kleinere Mitgliedstaaten haben mit dem Beitritt die Erwartung verbunden, dass sie dadurch in einer sich globalisierenden Welt nicht an Einfluss verlieren, sondern – ganz im Gegenteil – gewinnen werden. Dies setzt jedoch voraus, dass verhindert wird, dass sich innerhalb Europas die wirtschaftliche Stärke großer Mitgliedstaaten, insbesondere Deutschlands, unmittelbar in politische Macht umwandelt. Im Zuge der zahlreichen Krisen mit ihrem Trend zu einem „neuen Intergouvernementalismus“ (Bickerton et al. 2015) und zur Informalisierung von Entscheidungen aber wurde die deutsche Macht innerhalb der EU institutionell „entfesselt“. Das Ergebnis, die Herausbildung eines „deutschen Europas“ (Beck 2012), ist also nicht nur die Folge einer egoistischen Verfolgung nationaler Interessen durch die deutsche Regierung, es ist auch Ausdruck der Schwäche supranationaler Institutionen, europäische Interessen gegenüber der neuen Dominanz großer Mitgliedstaaten durchzusetzen. Davon profitiert im Übrigen nicht nur Deutschland. Die neue Ohnmacht der EU-Kommission gegenüber Vertragsverletzungen durch große Mitgliedstaaten brachte Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker im Juni 2016 in einem Satz treffend auf den Punkt. In einer französischen TV-Sendung antwortete er auf die Frage, warum seine Behörde gegenüber Frankreich Nachsicht walten lasse: „Weil es Frankreich ist.“ Die neue Dominanz großer Mitgliedstaaten muss jedoch nicht von Dauer sein. Die Flüchtlingskrise hat auch gezeigt, dass gerade die wirtschaftliche, politische und administrative Schwäche kleiner Mitgliedstaaten eine Gefahrenquelle für die großen sein kann.


Viertens die Annahme der Unumkehrbarkeit, also die Vorstellung, dass der europäische Integrationsprozess irreversibel ist. In diesem Prozess gab es zwar immer wieder Stagnationsphasen und Krisen, aber keine Rückschritte. Bereits in der politischen Debatte um die Eurokrise wurde jedoch ein Tabubruch begangen: Es wurde erstmals ernsthaft über den Austritt beziehungsweise den Ausschluss eines Landes diskutiert – und seither gibt es in mehreren west- und osteuropäischen Ländern politische Kontroversen über den „Exit“ aus der EU. Im Fall Griechenlands (dem „Grexit“ aus der Eurozone) blieb es bei der Diskussion, im Fall Großbritanniens („Brexit“) wird daraus Realität. Das britische Brexit-Referendum zeigt, dass es durchaus möglich ist, dass sich die Bürger*innen eines EU-Mitgliedstaates mehrheitlich gegen die weitere Mitgliedschaft ihres Landes aussprechen. Auch wenn dies mit hohen Kosten verbunden sein dürfte: Der Rückschritt im Integrationsprozess ist inzwischen eine realistische Alternative geworden und es gibt keinen Grund für die Annahme, dass Großbritannien ein Einzelfall bleiben wird.


Kurz gesagt: Durch den schleichenden Umbau der EU als Reaktion auf die „multiplen Krisen“ – die alle noch keineswegs beendet sind! – werden die Fundamente des europäischen Projekts angegriffen. Auch wenn es das erklärte Ziel aller Entscheidungen und Nichtentscheidungen der vergangenen Jahre gewesen ist, nach „europäischen Lösungen“ zu suchen, die EU in ihrer bestehenden Form zu erhalten und letztlich Europa zu retten, so ist doch das Gegenteil der Fall: Auf diese Weise wird das Fundament Europas geschwächt – und nicht gestärkt. Die EU wird dadurch in mehrerlei Hinsicht desintegriert und destabilisiert:


• ökonomisch, weil innerhalb der Eurozone die Kluft zwischen den wettbewerbsfähigen und den weniger wettbewerbsfähigen Mitgliedstaaten immer größer wird;
• institutionell, weil das Vertrauen in die bestehenden Institutionen und Regeln weiter geschwächt wird;
• politisch, weil die demokratischen Institutionen und Verfahren auf beiden Ebenen, sowohl in den Mitgliedstaaten als auch in der EU, geschwächt und die Bürger*innen entmündigt werden.


Kurz gesagt: Europa verändert sich grundlegend, aber so, wie es sich ändert, wird es keine Zukunft haben.

 

5. Das Paradox der Politisierung: Wege zu einer Neugründung Europas

Es gibt also gute Gründe, über eine Neugründung Europas zu diskutieren und nach Wegen zu suchen, wie es dem „Sog der Technokratie“ entkommen kann. Eine Neugründung, wie auch immer diese aussieht, ist aber nur möglich, wenn die Europapolitik aus den Entscheidungsfallen befreit wird, in denen sie derzeit steckt. Die Schlüsselfrage für die Zukunft Europas lautet folglich: Welche Auswege aus der Politikverflechtungs- und der Politisierungsfalle gibt es für die EU? Meine Antwort auf diese Frage mag zumindest teilweise paradox klingen, denn sie lautet: mehr Politisierung. Damit ist die politische Mobilisierung der Bürger*innen für Europa gemeint! Eine solche Politisierung Europas könnte auf drei Wegen erfolgen:


1. Der erste Weg wäre die Mobilisierung von oben durch die etablierten Institutionen und Parteien. Die EU-Kommission wollte mit ihrem Weißbuch eine „breite Debatte“ initiieren, die „den ganzen Kontinent miteinbezieht, darunter das Europäische Parlament, die nationalen Parlamente, die Regionen und Kommunen und die gesamte Zivilgesellschaft“ (EU-Kommission 2017, S. 3). Ein solcher Diskussionsprozess ist bislang offensichtlich nicht in Gang gekommen. Deutschland bildet hierbei keine Ausnahme, von den etablierten Parteien scheint in der EU insgesamt nicht viel zu erwarten zu sein. Im jüngsten Bundestagswahlkampf war Europa nur ein Randthema. Der Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD trägt zwar den Titel „Ein neuer Aufbruch für Europa“, er bleibt zu diesem Thema aber vage und unverbindlich. Und die bisherigen Reaktionen auf Macrons weitreichende Reformvorschläge und Kooperationsangebote in Deutschland fallen ernüchternd aus. Die „Süddeutsche Zeitung“ (SZ Online, 19. April 2018) kritisierte die deutschen Reaktionen auf Macrons Vorschläge zu Recht: „Und was kommt aus Berlin? Bislang nichts, was wirklich Substanz ausweisen könnte. […]. Deutschland? Die Kanzlerin? Ihre Koalition? Ihre Parteifamilien? Sie alle geben zurzeit – gelinde gesagt – ein miserables Bild ab.“ Die Bundeskanzlerin hat im Juni 2018, nach neun Monaten, in einem Zeitungsinterview eine erste ausführliche Antwort auf die Vorschläge Macrons gegeben – und das mit einem enttäuschenden Ergebnis: „Meilenweit sind die vorgelegten Vorschläge zur Reform der Währungsunion von den Forderungen Macrons, aber auch der Europäischen Kommission entfernt“ (Hacker 2018: 2). Noch drastischer kommentierte Joseph E. Stiglitz (2018b: 2) ihre Antwort: „Die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel […] hat ihn mit seinen Vorschlägen faktisch auflaufen lassen, indem sie lächerlich kleine Beiträge für Investitionen in Bereichen vorgeschlagen hat, in denen dringender Investitionsbedarf besteht.“

2. Der zweite Weg ist die Politisierung von unten durch die Zivilgesellschaft. Das ist jene Alternative, auf die Jürgen Habermas (2011), Ulrich Beck (2012), Claus Leggewie (2017) und andere setzen. Habermas (2011: 128) schreibt am Ende seines Buches „Zur Verfassung Europas“: „Vielleicht geht der Blick nach oben, auf die politischen Eliten und die Medien, überhaupt in die falsche Richtung. Vielleicht können die einstweilen fehlenden Motivationen nur von unten, aus der Zivilgesellschaft selbst erzeugt werden.“ Aber er selbst macht wenig Hoffnung: „Eine soziale Bewegung für Europa liegt nicht in der Luft“, fährt er fort. Diese Einschätzung wird durch empirische Studien zu politischem Protest und zur Zivilgesellschaft in Europa bestätigt. Im Unterschied zu den öffentlichen Debatten, in denen Europa immer stärker politisiert wurde, blieb es in der Eurokrise in den zivilgesellschaftlichen Aktivitäten von Graswurzelbewegungen, den „subterranean politics“ (Kaldor/ Selchow 2012, 2015), weitestgehend unsichtbar. Und dort, wo die Bürger*innen – etwa in den südeuropäischen Ländern – im Zuge der Eurokrise aktiv wurden, haben sich soziale Bewegungen zunehmend von Europa abgewandt und ihre nationalen und lokalen Bezüge stärker betont (della Porta/d Parks 2018). Das könnte sich derzeit ändern. Als Reaktion auf das Brexit-Referendum, die Wahl Trumps und den Aufstieg europaskeptischer Parteien und Bewegungen beginnt Europa, die Bürger*innen – besonders die Jugend – wieder zu bewegen (vgl. Leggewie 2017; vgl. den Beitrag von Sinko in diesem Band). Das zeigen neue Initiativen wie „Pulse for Europe“, deren Mobilisierungsfähigkeit aber noch gering ist und deren Zielsetzungen noch diffus erscheinen.

3. Seit Kurzem zeichnet sich noch ein dritter Weg ab, nämlich die Politisierung Europas durch eine neue politische Bewegung von oben. Die Initiative dazu kommt von Macron selbst. In seiner Sorbonne-Rede stieß Macron zur Umsetzung seiner ehrgeizigen Ziele einen innovativen politischen Prozess mit einem detaillierten Zeitplan an. Er regte an, „demokratische Konvente“ zur Beteiligung der Bürger*innen einzurichten und eine „offene, freie, transparente und europäische Debatte zu organisieren“, die ihre Zuspitzung schließlich in den Europawahlen im kommenden Jahr finden soll (vgl. Macron 2017: 17). Die Neugründung Europas soll bis zum Ende der nächsten Legislaturperiode des Europäischen Parlaments, also im Jahr 2024, abgeschlossen sein. Ausgehend von Paris wird derzeit europaweit intensiv daran gearbeitet, für die nächste Europawahl eine neue politische Bewegung, „Europe en marche“, zu organisieren, die sich Macrons Kampagne im zurückliegenden französischen Präsidentschaftswahlkampf zum Vorbild nimmt. Ziel dieser grenzüberschreitenden Kampagne ist es, die verschiedenen proeuropäischen politischen Bewegungen und Initiativen zu bündeln und ihnen eine gemeinsame inhaltliche Plattform zu geben.


Ob einer dieser Wege letztlich zum Erfolg führen wird, ist derzeit offen. Eines sollte aber deutlich geworden sein: Wenn es in den kommenden Jahren nicht gelingt, politische Mehrheiten für Europa zu mobilisieren, gerade auch in Deutschland, dann wird Europa keine Zukunft haben!

 


 

Der Beitrag basiert auf der „Tutzinger Rede“ zum Thema „Die Zukunft Europas“, die der Autor am 7. Mai 2018 in der Evangelischen Akademie Tutzing gehalten hat.

 


 

Literatur

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Die Target-Falle: Gefahren für unser Geld und unsere Kinder,
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Europa spart sich kaputt: Warum der Euro einen Neustart braucht,
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Tsoukalis, Loukas (2016)
In Defence of Europe. Can the European Project Be Saved?
Oxford.

Verfasst von:

Edgar Grande

Erschienen am:

12. Septemberr 2018

Aus den Denkfabriken

Ein Weg aus der Krise: das Europa der mehreren Geschwindigkeiten. Das Weißbuch der Europäischen Kommission

Im März 2017 präsentierte Jean-Claude Juncker das Weißbuch zur Zukunft Europas und löste mit den darin skizzierten fünf Szenarien erneut eine Diskussion über eine flexible Integration aus. Während einige Wissenschaftler*innen in einem Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten die Chance erkennen, Blockaden zwischen den Mitgliedstaaten zu lösen, sehen andere in den Vorschlägen des Weißbuches nicht das geeignete Instrument, um die Zukunft der Union zu gestalten.
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Analyse

Fünf Szenarien zur Zukunft Europas. Das Weißbuch der Kommission lotet die Chancen der EU aus


In dem von Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker im März 2017 vorgelegten Weißbuch zur Zukunft Europas finden sich sowohl eine kritische Analyse des Zustands der Europäischen Union als auch fünf Szenarien zur Zukunft Europas. Darin skizziert die Kommission, wie die EU im Jahr 2025 aussehen könnte. Otto Schmuck geht auf die Ausgangslage, die jahrelange krisenhafte Situation in der EU ein, beschreibt die fünf Modelle und bewertet sie.
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Essay

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„Wir haben vergessen, Europa zu verteidigen!“, so lautet eine Kernaussage der zweistündigen Rede des französischen Präsidenten, die er im September 2017 an der Pariser Universität Sorbonne gehalten hat. In seiner Auswertung zeigt Grischa Beißner, dass sich Macron explizit gegen nationalistische Bestrebungen, gegen Rechtspopulisten und -extremisten wendet. Er schlägt vor, dass sich die EU grundlegend reformiert, sie sollte sogar neu gegründet werden. Ziel müsse eine demokratische Vertretung aller Europäer sein, die Freiheit, Wohlstand und Rechtssicherheit garantiere.

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Literatur

Claus Leggewie
Europa zuerst!
Berlin, Ullstein Verlag 2017

Fabrizio Micalizzi
Habermas und die Europäische Union. Perspektiven für eine Legitimitätssteigerung der europäischen Institutionen
Baden-Baden, Nomos 2017



zum Thema
Die Krise der Europäischen Union

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