Portal für Politikwissenschaft

Dieser Artikel wurde veröffentlicht von: Logo
Portal für Politikwissenschaft
Osterstraße 124 | 20255  Hamburg 

Essay

Demonstration in Barcelona im September 2017. Foto: Màrius Montón / Wikimedia CommonsDemonstration in Barcelona im September 2017. Foto: Màrius Montón / Wikimedia Commons

Zwischen Autonomie und Unabhängigkeit
Katalonien, Spanien und die Europäische Union



Der Stand-off

Es ist die Zeit der Verantwortungslosigkeit und der Scheinheiligkeit. Verantwortungslos war das unilaterale Referendum zur Unabhängigkeit Kataloniens, von dem die Initiatoren wussten, dass selbst eine weniger intransigente Regierung als die des Ministerpräsidenten Mariano Rajoy es unter keinen Umständen würde anerkennen können – und dessen einzige realistische Chance, eine Mehrheit für die Unabhängigkeit auszuweisen, in seiner Illegalität und der dadurch gewährleisteten geringen Beteiligung lag. Scheinheilig ist die Haltung der katalanischen Regierung post-Referendum, die Regierung in Madrid zu „Gesprächen ohne Vorbedingungen“ aufzufordern und dabei zur Vorbedingung zu machen, dass das Recht der Katalanen auf eine Entscheidung für die Unabhängigkeit anerkannt werden müsse (eine Entscheidung übrigens, die, so die Lesart der Befürworter eines unabhängigen Kataloniens, durch die letzten katalanischen Parlamentswahlen und das jüngste Referendum bereits getroffen sei). Verantwortungslos war der rabiate Polizeieinsatz, den die Regierung Rajoy für den Tag des Referendums angeordnet hatte, scheinheilig ihr Beharren darauf, die durch den katalanischen Nationalismus aufgeworfenen politischen Fragen ausschließlich als verfassungsrechtliche zu betrachten und sich damit ihrer Behandlung weitgehend zu verweigern. Barcelona und Madrid haben sich ohne Not in eine Zwangslage gebracht. Es wird schwer sein, daraus wieder herauszufinden – selbst wenn das gelingen sollte, wird der bleibende Schaden erheblich sein.


Zentralismus und Autonomie

Nach Spanien kam die Demokratie spät und unter Schmerzen. Die Schlüsselfrage für die politische Ordnung nach Francisco Franco lag im alten Zentrum-Peripherie-Konflikt zwischen dem kastilischen, auf Madrid zentrierten Spanien und den spanischen Regionen, die für sich eine eigene kulturelle oder nationale Identität reklamierten. Was Frankreich im Laufe des 19. Jahrhunderts geschafft hatte, nämlich die Integration der Regionen in einen resolut zentralistischen‚ „napoleonischen“ Staat, gelang in Spanien nicht (Italien scheiterte am gleichen Vorhaben). Im Spanischen Bürgerkrieg korrelierten die politischen Lager augenfällig mit diesem Zentrum-Peripherie-Konflikt: Der Kampf zwischen Republikanern und Monarchisten war auch ein Kampf insbesondere der katalanischen und baskischen Regionen gegen Kastilien, und selbst die Franco-Diktatur sah sich trotz aller Repression außerstande, die peripheren Nationalismen auszuschalten.

Insbesondere nach dem repressiven Zentralismus der langen bleiernen Zeit war klar, dass die Demokratie ohne Respekt für die Selbstregierungswünsche der Regionen nicht zu haben sein würde. Der Kompromiss, der in der Verfassung von 1978 realisiert wurde, sah einerseits einen Einheitsstaat vor – daher die Unteilbarkeitsprovision –, der aber andererseits „das Recht auf Autonomie der Nationen und Regionen“, aus denen er sich zusammensetzt, anerkennt (siehe Artikel 2 der Verfassung von 1978). Das hatte zur Folge, dass die Regionen mit dem spanischen Staat Autonomiestatute aushandeln konnten, in denen der Umfang ihrer Selbstregierungsrechte festgelegt wurde. Die Verfassung sah dafür zwei Wege vor: einen „schnellen“ für die „historischen Nationalitäten“ wie das Baskenland, Galizien, Andalusien oder Katalonien sowie einen „langsamen“ für die anderen Regionen. Die historischen Nationalitäten wurden dadurch zur Avantgarde der Selbstregierung; im Weiteren bemühte man sich um eine allmähliche Harmonisierung, indem die Autonomierechte der anderen autonomen Gemeinschaften näher an die der historischen Nationalitäten herangeführt wurden. Das Resultat ist ein hochgradig regionalisierter und dezentralisierter spanischer Staat, dem zum Föderalismus allerdings die verfassungsrechtliche Absicherung der regionalen Autonomierechte fehlt.

Spanien lag damit an der Spitze eines Trends, der für die Mitgliedstaaten der EG/EU charakteristisch wurde: der Trend zur Dezentralisierung im Allgemeinen und zur Stärkung der Selbstbestimmungsrechte staatenloser Minderheiten im Wege der Autonomie im Besonderen. Was die EU damit zu tun hat, soll weiter unten erörtert werden.


Geschichte einer Entfremdung

Der spanische Kompromiss zwischen Einheitsstaatlichkeit und Autonomie war im Großen und Ganzen ein erstaunlicher Erfolg. Nicht einmal der militante Nationalismus der baskischen Euskadi Ta Askatasuna (ETA), die zwischen ihrer Gründung 1959 und der Einstellung ihrer militärischen Operationen 2011 den Tod von über 800 Menschen verantwortete, konnte das erreichte Equilibrium zwischen Staat und Regionen zerstören. Angesichts dessen mag man sich fragen, wieso sich die verantwortlichen Akteure in Madrid und Barcelona auf das Vabanquespiel eingelassen haben, den Gründungskompromiss der spanischen Demokratie infrage zu stellen.

Initiiert wurde die gegenwärtige Eskalationsdynamik durch eine Entscheidung des spanischen Verfassungsgerichts im Jahr 2010. Seit 2004 hatten sich die Regierung in Madrid und eine Reihe von Regionalregierungen, darunter die katalanische, darangemacht, neue Autonomiestatute auszuhandeln. Im Rahmen dieses Prozesses wurde für Katalonien 2006 ein neues Statut sowohl vom katalanischen Parlament als auch von einer sozialdemokratisch geführten Mehrheit in der spanischen Cortes verabschiedet. Die damals oppositionelle Partido Popular (PP), die Partei des heutigen Ministerpräsidenten, erhob dagegen eine Normenkontrollklage. Vier Jahre später erklärte das Verfassungsgericht wesentliche Teile des Statuts für nicht verfassungskonform. Es war der Beginn einer katalanischen Entfremdung vom spanischen Staat, die durch die Austeritätspolitik in Reaktion auf die große Rezession noch verstärkt wurde: In Katalonien verfestigte sich der Eindruck, dass die Region durch die Fiskalpolitik des spanischen Staates unverhältnismäßig belastet wird.

Dass die konservative PP, die im spanischen Parteiensystem die Rolle übernommen hatte, die Kräfte der Falange zu binden, 2011 die sozialdemokratische PSOE als Regierungspartei ablöste, trug nicht zur Entspannung des schwelenden Konflikts zwischen Madrid und Barcelona bei. Das Verhältnis der PP zur Autonomie der Regionen war immer gespannt gewesen. Man akzeptierte sie eher als ein unabwendbares Übel. Es fehlte ein „credible commitment“ zur regionalen Autonomie, was seinen Teil zur Transformation des katalanischen Nationalismus von der Autonomie- zur Unabhängigkeitsbewegung beitrug.

Aber die entscheidende Dynamik hinter diesem Radikalisierungsprozess liegt gar nicht im Verhältnis zwischen Madrid und Barcelona. Es handelt sich eher um zwei Dynamiken: eine innerhalb des katalanischen und eine zweite innerhalb des spanischen Regierungs- und Parteiensystems. Beide sind von der relativen Schwäche der Protagonisten nicht zu trennen:

  • Auf der katalanischen Seite ist es der Bruch der dauerregierenden Parteienföderation Convergència i Unió (CiU) im Jahr 2015, der sowohl die Schwäche der Protagonisten als auch ihre Neigung zum demonstrativen Muskelspiel bedingt. Spannungen zwischen der moderaten Unió Democràtica de Catalunya (UDC) und der radikaleren Convergència Democràtica de Catalunya (CDC), die gemeinsam die CiU gebildet hatten, waren seit dem Verlust ihrer absoluten Mehrheit bei den Regionalwahlen 2012 immer deutlicher geworden. Der Grund des Zerwürfnisses war der Kurs in Richtung Unabhängigkeit: Während die CDC den schnellen Weg zur katalanischen Unabhängigkeit ohne Rücksicht auf Fragen der Legalität suchte, wollte die UDC das gleiche Ziel auf dem Verhandlungsweg erreichen. Damit war ein Zustand hergestellt, der sich häufig bei sozialen und insbesondere bei nationalistischen Bewegungen beobachten lässt, sofern sie sich in einen moderaten und einen radikalen Flügel spalten: Der radikalere Flügel treibt die Moderaten vor sich her, indem er sie zu Verrätern der gemeinsamen Sache erklärt.

    Als Vertreter des radikalen Separatismus bildete sich im Vorfeld der Regionalwahlen 2015 ein neues Parteienbündnis unter Einschluss der CDC. Politisch ist JxSi ein bunter Strauß aus rechten und linken Parteien, der lediglich durch die gemeinsame Festlegung auf einen raschen Weg zur Unabhängigkeit zusammengehalten wird. Für die absolute Mehrheit reichte es entgegen der Erwartungen nicht; um eine parlamentarische Mehrheit zu zimmern, musste man die UDC wieder ins Boot holen. Im Sommer 2017 – wenige Monate vor dem Unabhängigkeitsreferendum – verschärften sich die Spannungen innerhalb der Regierung: Einige Minister bezweifelten die Weisheit eines unilateralen Kurses zur Unabhängigkeit. Aber JxSi war unter Zugzwang, insbesondere weil es bereits die Parlamentswahl als vorweggenommenes Plebiszit zur Unabhängigkeit ausgerufen hatte. Präsident Carles Puigdemont nutzte zwei Kabinettsumbildungen, um die Zauderer durch entschlossene Separatisten zu ersetzen.

    Erst die Spaltung der alten nationalistischen CiU-Föderation und die Gründung von JxSi als einer Koalition, deren Sinn nicht der katalanische Nationalismus, sondern dezidiert die staatliche Unabhängigkeit war, brachte eine Situation hervor, in der die Regierung sich unter Handlungszwang sah. Sie hatte nur das Unabhängigkeitsreferendum – ohne das war alles nichts. Gleichzeitig scheinen Puigdemont und seine Regierung nun allmählich zu realisieren, auf welch schmalen Planken sie sich bewegen. Ihre Rhetorik, am Tag nach dem Referendum noch durch kompromisslose Entschlossenheit geprägt, wurde wenig später so nebulös, dass Betrachter wie Beteiligte nicht mehr in der Lage waren, anzugeben, ob Puigdemont Kataloniens Unabhängigkeit nun erklärt oder die Erklärung angekündigt oder ein Gesprächsangebot an Madrid abgegeben hat.

  • Auch für die Regierung Rajoy gilt, dass ihr Muskelspiel aus Schwäche geboren ist. Im Zuge der Wirtschaftskrise und dramatischer Korruptionsvorwürfe hatten mit Podemos und Ciudadanos in den Parlamentswahlen 2015 zwei neue Parteien das alte Duopol aus PP und Partido Socialista Obrero Españo (PSOE) gebrochen. Seit 1978 hatten sich Konservative und Sozialdemokraten in der Regierung abgewechselt; nun war keine von ihnen in der Lage, eine Regierung zu bilden. 2016 kam es zu vorgezogenen Neuwahlen, in denen die PP zwar Zugewinne verzeichnen konnte, aber die in Spanien bis dato übliche absolute Mehrheit deutlich verfehlte, selbst mit der Unterstützung durch Ciudadanos. Schlussendlich und weil irgendjemand ja doch regieren musste, erlaubte die PSOE im Wege der Stimmenthaltung die Bildung der Minderheitsregierung Rajoy. Deren Position war von Anfang an prekär, die Möglichkeiten zu positiver Politikgestaltung angesichts der Fragmentierung des Parlaments minimal. Insofern präsentierte die Radikalisierung des katalanischen Nationalismus den schwachen Ministerpräsidenten mit einem Moment der Exekutive, wie er ihn sich schöner nicht hätte malen können: Hier konnte er auch ohne parlamentarische Mehrheiten Handlungsfähigkeit demonstrieren und den Hüter der Verfassung und Wächter der spanischen Einheit geben.

Sezession

Das Staatensystem präferiert Stabilität über Wandel, insbesondere was den territorialen Zuschnitt der Systemelemente anbetrifft. Dennoch ändern sich Grenzen: Alte Staaten vergehen (DDR!), neue entstehen (Georgien!), Territorien gehen von der Kontrolle durch einen Staat in die Kontrolle eines anderen Staates über (Krim!). Territoriale Änderungen finden zwar statt, aber meist sind es Ausnahmesituationen, die das ermöglichen – etwa als Ergebnis von Friedensordnungen am Ausgang von Kriegen. Im Laufe des 20. Jahrhunderts gab es drei Wellen der Gründung neuer Staaten: eine erste nach dem Ersten Weltkrieg, als aus der Erbmasse der Habsburgischen, Osmanischen und Russischen Reiche gemäß der Wilson‘schen Doktrin in Osteuropa und auf dem Balkan neue Nationalstaaten entsprangen; eine zweite zwischen dem Ende des Zweiten Weltkriegs und den 1970er-Jahren im Zuge der Entkolonisierung Afrikas und Asiens sowie eine dritte Anfang der 1990er-Jahre, als die ex-sozialistischen Ethnoföderationen, also die Sowjetunion, die Tschechoslowakei und Jugoslawien, zerfielen. Außerhalb solcher Wellen beschleunigter Geschichte ist Sezession ein vergleichsweise seltenes Ereignis, nicht zuletzt, weil Sezessionsstaaten auf die Zertifizierung durch andere Staaten, also auf diplomatische Anerkennung angewiesen sind. In jüngerer Vergangenheit erlangte der Kosovo Unabhängigkeit von Serbien (allerdings keine vollständige Anerkennung: Für eine UN-Mitgliedschaft hat es noch nicht gereicht), und der Sudan hat sich in einen Nord- und einen Südteil geteilt. In beiden Fällen waren der Sezession Bürgerkrieg und sogenannte ethnische Säuberungen vorausgegangen.

Es gibt also durchaus Umstände, unter denen die Staatengemeinschaft bereit ist, sich mit Sezession abzufinden oder sie sogar zu befördern. Wie hoch die Hindernisse gleichwohl sind, zeigt ihr entschlossenes Festhalten an der territorialen Integrität eines so hoffnungsarmen Staates wie dem Irak oder die schiere Unmöglichkeit eines kurdischen Staates. Geo- und regionalpolitische Erwägungen, Bündnissolidarität und das Interesse an Stabilität wiegen stärker als selbst ein so starkes Streben nach einem eigenen Nationalstaat wie das der Kurden.

Angesichts der Beispiele staatlicher Neugründungen aus der jüngeren Vergangenheit wird deutlich, dass Katalonien in diese Reihe nicht passt: Es handelt sich nicht um eine Kolonie; den Ausgang aus der Diktatur hat es in und mit Spanien bewältigt. Die Katalanen werden nicht diskriminiert, das Recht auf Sprache und Kultur ist gesichert und Katalonien hat Selbstregierungsrechte, die ähnlich weit gehen wie die der kleineren Einheiten in den klassischen Föderalstaaten wie etwa in der Schweiz, in Deutschland, Australien oder den USA oder sie sogar übersteigen. Der Verfassungskompromiss aus Einheitsstaat und regionaler Autonomie war 1978 auch in Katalonien mit deutlicher Mehrheit angenommen worden, wohingegen über das jüngste Referendum noch nicht einmal die Hälfte der dazu aufgerufenen Katalanen abgestimmt hat.

Ein allgemeines Sezessionsrecht lässt sich aus dem Selbstbestimmungsrecht der Völker ohnehin nicht ableiten, denn dem steht das Recht des Staates auf Schutz seiner territorialen Integrität entgegen. In der Abwägung der beiden wäre die Selbstbestimmung nur dann höher zu bewerten als die territoriale Integrität des sezessionsbedrohten Staates, wenn der die Minderheitenrechte des sezessionswilligen Landesteils offenkundig verletzte. Das ist in Katalonien nicht der Fall, unbeschadet des Umstands, dass viele Katalanen sich fiskalpolitisch übervorteilt sehen. Insofern haftet dem Vergleich mit dem Kosovo, den Befürworter der katalanischen Unabhängigkeit gelegentlich anführen, eine gewisse Infamie an – als wären Katalanen von kastilischen Nationalisten aus ihren Dörfern vertrieben worden.

Unter den Bedingungen von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und regionaler Autonomie besteht der einzig gangbare Weg zur katalanischen Eigenständigkeit in einer im beiderseitigen Einverständnis ausgehandelten Trennung – einer „velvet divorce“ wie von Tschechen und Slowaken 1993.

Das ergibt sich übrigens auch aus dem Demokratieprinzip, mit dem von Unterstützern der katalanischen Sache in letzter Zeit viel herumgefuchtelt wird: Es sei doch Sache der Katalanen, heißt es, ob sie ihren eigenen Staat haben wollen oder nicht, und wenn ihnen dieser verwehrt wird, obwohl sie sich mehrheitlich dafür ausgesprochen haben, sei das undemokratisch. Abgesehen davon, dass mit Fug und Recht bezweifelt werden darf, ob es eine katalanische Mehrheit für die Eigenstaatlichkeit gibt, ist das Argument nicht stichhaltig. Das Demokratieprinzip besagt, dass die Entscheidungsbetroffenen auch Entscheidungsbeteiligte sein sollen. Es kann aber kein Zweifel bestehen, dass ein Austritt Kataloniens aus dem spanischen Staat Entscheidungsbetroffenheit auch außerhalb Kataloniens generiert – nicht zuletzt deswegen, weil Spaniens wohlhabendste Region abhandenkäme. Man würde ja auch nicht ernsthaft argumentieren wollen, dass es für Menschen in Bremen, im Saarland oder in Mecklenburg-Vorpommern unerheblich sei, wenn sich Baden-Württemberg, Bayern und Hessen als Süddeutschland von der Bundesrepublik verabschieden würden.


Autonomie und Minderheitennationalismus in der Europäischen Union

Eine gütliche Scheidung hätte etwa vorgelegen, wenn das schottische Referendum von 2014 erfolgreich gewesen wäre. Denn dort hatte das Parlament signalisiert, dass man Schottland zwar lieber im Vereinigten Königreich halten wolle, aber den schottischen Wunsch nach Unabhängigkeit gegebenenfalls respektieren würde. Dahinter stand natürlich Londons Kalkül, dass eine Mehrheit für ein unabhängiges Schottland ohnehin nicht zustande kommen und ein gescheitertes Referendum die SNP und die lästige Frage nach der schottischen Unabhängigkeit auf absehbare Zeit beerdigen würde. Es wurde dann doch knapper als erwartet.

Es ist also nicht so, dass innerhalb der EU die Sezession eines Teilstaats und die Gründung eines neuen Staates ganz und gar ausgeschlossen wären. Man könnte sich etwa durchaus vorstellen, dass eines Tages Flamen und Wallonen entscheiden, dass das bisschen Belgien, das noch übrig ist, den Aufwand auch nicht mehr lohnt (dem steht eigentlich nur die Unklarheit darüber im Wege, was mit Brüssel geschehen würde – etwa ein EU-Regierungsbezirk nach dem Vorbild des District of Columbia?). Für nicht einvernehmliche Trennungen sind die Hürden innerhalb der EU aber noch höher als im internationalen System im Allgemeinen. Denn im Falle einer feindseligen Trennung verlöre der aus der Sezession hervorgegangene Staat auch die Mitgliedschaft in der EU – und vor den Wiedereintritt haben die EU-Verträge das Vetorecht eines jeden Mitgliedstaates und damit auch desjenigen, der durch die Sezession beschädigt worden war, gestellt. Selbst wenn Kataloniens Unabhängigkeit gelänge, könnte Rest-Spanien es also in Sachen EU am ausgestreckten Arm verhungern lassen – ein Bild, das angesichts des hohen Grades, zu dem die katalanische Wirtschaft europäisch verflochten ist, durchaus wörtlich genommen werden kann.

Die EU hält sich im Hinblick auf die spanisch-katalanische Causa ausgesprochen bedeckt. Es handle sich, so der Standpunkt, um eine nationale Angelegenheit, in der die EU prima facie mit dem sezessionsbedrohten Mitgliedstaat solidarisch zu sein habe und auch eine Mediatorenrolle nur dann übernehmen könne, wenn sie von der spanischen Regierung dazu gebeten würde. Ihr Schweigen hat der Union seit dem Referendum keine gute Presse eingebracht, und zwar nicht nur unter den Befürwortern der katalanischen Unabhängigkeit. Insbesondere wurde ihr vorgeworfen, mit zweierlei Maß zu messen: Auf Polen und Ungarn wurde verwiesen, gegen die die EU Normverletzungsverfahren eingeleitet hat; auf den Kosovo, dessen Unabhängigkeit von Serbien die EU unterstützte, und auch auf Schottland, wo niemand Zweifel geäußert hatte, dass ein neu gegründeter schottischer Staat rasch den Weg in die EU finden könnte.

Die Vergleiche hinken allesamt: der mit dem Kosovo, weil die Unterstützung der EU für seine Eigenstaatlichkeit vor dem Hintergrund ethnischer Säuberungen gewährt wurde; der mit Schottland, weil das Vereinigte Königreich sich der schottischen Unabhängigkeit nicht in den Weg stellen wollte, und der mit Polen und Ungarn, weil sich die EU-Verfahren auf Vertragsverletzungen – insbesondere die Bedrohung der Unabhängigkeit der Justiz – beziehen, wohingegen Fragen der territorialen Gliederung der Mitgliedstaaten in den EU-Verträgen nicht vorkommen. Die EU hat überhaupt nur zwei winzig kleine Hebelchen, mit denen sie Einfluss nehmen kann auf das Verhältnis zwischen ihren Mitgliedstaaten und deren Regionen:

  • Im Falle nationaler Minderheiten – egal, ob regional konzentriert oder nicht – geht es ausschließlich um deren Recht, nicht Objekt diskriminierender Behandlung zu sein. Das gehört unter das breitere Dach des Rechtsstaatsprinzips und schließt zwar das Recht auf Bewahrung von Sprache und kulturellen Traditionen, nicht aber das auf Selbstbestimmung ein.
  • Hinsichtlich der internen Gliederung der Mitgliedstaaten hat die EU das sogenannte NUTS-Regime (Nomenclature des unités territoriales statistiques) etabliert. Es handelt sich dabei um territoriale Einheiten, die insbesondere zur Allokation von Geldern aus den EU-Strukturfonds dienen. Allerdings fordert die EU lediglich den Ausweis dieser territorialen Gliederungen als statistische Einheiten; Rechte auf Selbstregierung oder auch nur Selbstverwaltung sind damit nicht verbunden.

Und dennoch spricht einiges dafür, dass die EU, wenn auch auf sehr indirekte Weise, Einfluss nimmt auf innerstaatliche Dezentralisierungsprozesse im Allgemeinen und im Besonderen auf die Möglichkeit der Aushandlung von Autonomierechten für Regionen, die für sich eine eigenständige nationale oder kulturelle Identität reklamieren. Gerade im Hinblick auf Letzteres sind Nationalstaaten traditionell zögerlich, weil sie stets die Gefahr wittern, dass Autonomie nur ein erster, taktischer Schritt zur Sezession als dem eigentlichen Ziel von Autonomieforderungen sein könnte. Trotzdem ist es in den Dekaden seit Beginn der EU-Integration gelungen, zahlreiche nationalistische Konflikte, die bereits seit dem 19. Jahrhundert schwelten, durch begrenzte Autonomie zu entschärfen. Als Beispiele seien genannt die schottische und walisische Devolution in Großbritannien, die Konföderalisierung Belgiens entlang kultureller und territorialer Linien, die Regionalisierung Italiens und insbesondere die Stärkung der Autonomie der Regione a statuto speciale (das sind, neben den Inselregionen Sizilien und Sardinien, die kulturell distinkten Regionen des Nordens: Val d’Aosta, Trentino-Alto Adige und Friuli-Venezia Giulia) und eben die Regionalisierung Spaniens in seine autonomen Gemeinschaften.

Bei genauerer Betrachtung bestätigt sich dieser Eindruck: Während zwischen 1950 und 2006 das Niveau der Selbstregierung für national distinkte Regionen in Demokratien außerhalb der EG/EU stabil blieb oder sich geringfügig verringerte, verzeichneten solche Regionen innerhalb der EG/EU erhebliche Zugewinne an Selbstregierung.

Sehen wir uns das mithilfe des Regional Authority Index etwas genauer an: Der RAI vermisst in den beiden Dimensionen self-government (also regionale Selbstregierung und -verwaltung) und shared government (das meint den Einfluss, den die Region auf politische Entscheidungen des Zentrums ausüben kann) die Autorität von Regionen, ihre eigenen Geschicke zu bestimmen. Für ein Forschungsprojekt an der University of Florida haben wir vor einigen Jahren diesen Datensatz um zwei Variablen ergänzt: Die eine unterscheidet zwischen Regionen in Staaten innerhalb und außerhalb der EU, die andere zwischen Regionen mit und ohne eigenständige kulturelle oder nationale Identität.1 Durch Kreuztabellierung dieser beiden Variablen kann man vier Typen von Regionen unterscheiden und betrachten, wie sich die regionale Autorität für die einzelnen Typen im Zeitverlauf entwickelt hat.2

In der Darstellung sind Regionen ohne ausgeprägte kulturelle oder nationale Eigenidentität als homogenous regions, solche mit als heterogeneous regions ausgewiesen. Es zeigt sich, dass die Periode insgesamt für Dezentralisierungsprozesse günstig war, was sich mit der Literatur über Public Choice und New Public Management deckt. Auffällig aber ist die Divergenz der Entwicklungen für Regionen mit nationaler Eigenidentität innerhalb und außerhalb der EU: Sofern sie außerhalb der EU liegen, ist die Kurve für solche Regionen flach; sofern sie innerhalb der EU liegen, verzeichnen sie mit Abstand die größten Zugewinne an regionaler Autorität von allen Regionentypen.

03 Schirmer Grafik 

Aufwändigere statistische Auswertungen haben den Eindruck, den die Deskriptivstatistik vermittelt, bestätigt: Unter den getesteten Modellen ist dasjenige, das Entwicklungen regionaler Autonomie auf der Grundlage der Interaktion von EU-Mitgliedschaft (ja/nein) und der Präsenz oder Absenz nationaler Eigenidentität abschätzt, das mit Abstand erklärungskräftigste, und es sind die national distinkten Regionen innerhalb der EU, die die höchsten Zugewinne an regionaler Autorität erzielen.3

Damit ist freilich noch nicht erklärt, auf welche Weise die EU Einfluss auf einen Prozess ausübt, in dem sie kein Akteur ist. Diese Erklärung kann im Moment nicht empirisch, sondern nur theoretisch gegeben werden. Sie weist der EU die Rolle einer Umweltvariable zu, die die Opportunitätsstrukturen, innerhalb derer sich die nationalstaatlichen und regionalen Akteure bewegen, so umformt, dass die Aushandlung von Autonomieregelungen erleichtert wird. Dabei sind, der Theorie zufolge, zwei Mechanismen entscheidend, nämlich ein Sozialisationsmechanismus und ein Rückversicherungsmechanismus.

Sozialisation: In einer „flachen“ Welt der Nationalstaaten sind Fragen von Souveränität und Mitgliedschaft zumindest im Prinzip einfach zu beantworten: Eine politische Einheit besitzt Souveränität oder sie tut es nicht; ein Dazwischen gibt es nicht. Eine Person ist entweder Bürger eines Staates oder sie ist es nicht; partielle Staatsbürgerschaften sind nicht vorgesehen (obwohl es in der Praxis sehr wohl die Sonderfälle sowohl der Staatenlosigkeit als auch der Mehrfachstaatsbürgerschaft gibt). Der Prozess der europäischen Integration hat dieses Ein-Ebenen-System der flachen Welt der Nationalstaaten in ein Mehrebenensystem verwandelt, in dem die Mitgliedstaaten zwar formal souverän bleiben, in der Praxis aber ihre Souveränitätsrechte geteilt und gepoolt haben. Die Einführung einer EU-Bürgerschaft (und bereits davor die aufenthaltsrechtliche Sonderstellung von Gemeinschaftsbürgern, die sich außerhalb ihres Heimatstaates aufhielten) hat gleichermaßen im Hinblick auf die Kategorie der Staatsbürgerschaft Ambiguitäten erzeugt, die dazu führen, dass EU-Bürger im EU-Ausland zwar nicht die vollen, aber doch begrenzte Staatsbürgerrechte genießen. Dadurch sind komplexe Souveränitäten und Mitgliedschaften entstanden, die sich in die politische Kultur und Praxis der Mitgliedstaaten eingeschrieben haben. Die EU sozialisiert ihre Mitglieder zur Komplexitätstoleranz.

Regionale Autonomie repliziert strukturell im Verhältnis von Staat und Region das, was die EU ihren Mitgliedstaaten im Verhältnis von EU und Staat bereits abverlangt hat, nämlich sich auf komplexe Souveränität und komplexe Mitgliedschaft einzustellen. Wenn es also an die Aushandlung von Autonomierechten für national distinkte Regionen geht, muss der Staat nur bereit sein, auf seine interne Gliederung anzuwenden, was er im Verhältnis zur EU bereits trainiert hat. Das erklärt, wieso zumindest erfolgreich sozialisierte EU-Staaten geringere Probleme haben, sich auf subnationale Autonomie einzulassen als solche außerhalb der EU, die nicht genötigt waren, vergleichbare Komplexitätstoleranz auszubilden.

Rückversicherung: Aber selbst diese Sozialisationsleistung ändert nichts an dem Umstand, dass Staaten in der Regel an der Wahrung ihrer territorialen Integrität gelegen ist. Spanien führt das gerade in aller Deutlichkeit vor (dass das Vereinigte Königreich die schottische Unabhängigkeit hinzunehmen bereit war, lag nicht nur an David Camerons taktischem Kalkül, dass das Referendum ohnehin scheitern würde, sondern auch an der Konzeption des Königreichs als einer Union verschiedener Nationen). Hier kommt zum Tragen, dass die Mitgliedschaft in der EU die ohnehin hohen Hürden zur sezessionistischen Staatsgründung noch einmal drastisch erhöht, und zwar in zweierlei Hinsicht: Erstens wird die Suche nach internationaler Anerkennung weiter erschwert, weil sich sowohl die EU als auch die anderen Mitgliedstaaten mit dem sezessionsbedrohten Staat solidarisch zeigen werden. Zweitens zieht die Sezession automatisch den Verlust der EU-Mitgliedschaft nach sich und gibt durch das Vetorecht dem geschädigten Staat die volle Kontrolle über die Erfolgsaussichten eines eventuellen Aufnahmegesuchs durch den Sezessionsstaat.

Zur Zukunft subnationaler Autonomie

Was immer in näherer Zukunft geschieht: Dass am Ausgang ein eigenständiger, unabhängiger katalanischer Staat steht, ist unwahrscheinlich. Und wenn das Unwahrscheinliche doch eintreten sollte, fände sich dieser neue Staat in einer Situation, gegen die der Brexit ein Kindergeburtstag ist. Die jüngsten Veränderungen in der katalanischen Regierungsrhetorik weisen darauf hin, dass man sich dieses Umstands in Barcelona allmählich auch bewusst wird.

Aber auch wenn das Ärgste abgewendet werden sollte, würde erheblicher Schaden bleiben, und zwar auf drei Ebenen:

Die erste ist die katalanische, wo es immer die Differenz gab zwischen Nationalisten und Nicht-Nationalisten, und, unter den Nationalisten, zwischen Autonomisten und Independistas. Der ausgesprochen zivile katalanische Nationalismus konnte diese Differenzen stets gut absorbieren, ohne dass es zu größeren Spannungen gekommen wäre. Ob er diese Fähigkeit nun, nachdem die Differenz als Spaltung offensichtlich geworden ist, behalten oder wiedererlangen kann, muss sich zeigen.

Zweitens ist im Moment schwer absehbar, welche Konsequenzen der katalanische Vorstoß für die Verhältnisse in Spanien haben wird. An dem katalanischen Wunsch nach eigener Steuerhoheit und einer Neuverhandlung der Finanzbeziehungen zwischen Staat und Region ist nichts Verwerfliches, aber er signalisiert eine Entsolidarisierung mit den ärmeren Regionen, die das Land vor erhebliche Probleme stellen könnte – zumal andere wohlhabende Regionen vermutlich nachziehen würden.

Drittens werden sich die Rahmenbedingungen für alle europäischen Regionen auf der Suche nach Selbstbestimmung verschlechtern. Wie oben dargestellt, hatte die Autonomie in der EU insgesamt einen guten Lauf, nicht zuletzt, weil die Union eine Umwelt bereitstellte, in der sowohl nationalistische Regionen als auch die Staaten, denen sie angehören, glaubhafte Bekenntnisse zur Autonomie und gegen Sezession beziehungsweise Rezentralisierung abgeben konnten. Katalonien hat in den vergangenen Wochen sein Bestes gegeben, um den Nachweis zu erbringen, dass der Rückversicherungsmechanismus gegen eine sezessionistische Eskalation von Autonomieforderungen doch nicht so zuverlässig funktioniert wie angenommen.

Sowohl in Spanien als auch in anderen EU-Staaten, die sich potenziell sezessionistischen Bestrebungen ausgesetzt sehen, wird sich dadurch die Bereitschaft verringern, Autonomieprozesse fortzuführen oder neu zu beginnen. Umgekehrt werden sich potenziell sezessionistische Nationalisten – ebenso in Spanien wie EU-weit – durch Rajoys Drohung mit der Suspension der katalanischen Autonomie daran erinnert sehen, dass Autonomie eben doch nur die halbe Miete und der eigenständige Nationalstaat der große Preis ist. In anderen Worten: Die Welt würde wieder ein bisschen flacher und einfältiger.


1 Die Identifizierung solcher Regionen ist nicht ohne Tücke. Schottland oder Katalonien als Regionen mit nationaler Eigenidentität zu kodieren ist unproblematisch; im Falle der Lombardei oder der Bretagne wird es schwieriger. Wir gingen davon aus, dass, wie in der Nationalismusforschung im Allgemeinen, askriptive Merkmale wie Sprache oder Ethnie nicht hilfreich sind und achteten stattdessen darauf, ob es eine auf regional-nationale Autonomie oder Selbstständigkeit gerichtete nationale Bewegung und eine in Wahlen konkurrenzfähige politische Partei gibt.
2 Das Projekt wurde von mir in Kollaboration mit Betul Gokkir durchgeführt. Siehe Dietmar Schirmer/Betul Gokkir, „European Integration, Minority-Nationalism and the Territorial Restructuring of Government”, APSA 2012 Annual Meeting Paper. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2104638.
3 In den anderen Modellen testeten wir alternative Erklärungen, insbesondere die Möglichkeiten, dass die uns interessierenden Regionen (in der EU; mit nationaler Eigenidentität) von einem insgesamt dezentralisierungsfreundlichen Klima profitierten beziehungsweise dass sie auf den Schultern anderer Regionen innerhalb einer am Subsidiaritätsprinzip orientierten EU reisten.

Verfasst von:

Dietmar Schirmer

Erschienen am:

19. Oktober 2017

Digirama


1. Ausgewählte Publikationen, die vor dem Referendum erschienen sind

Francisco de Borja Lasheras
Three myths about Catalonia’s independence movement. Commentary
European Council on Foreign Relations, 22. September 2017

Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.)
Streit über Referendum in Katalonien
29. September 2017

Katy Collin
Order from Chaos. The referendum in Catalonia, explained
Brooking Institution, 29. September 2017

Claus Hecking
Abstimmung in Katalonien. Tag der Entscheidung
SPIEGEL ONLINE, 1. Oktober 2017

Kai-Olaf Lang
Katalonien auf dem Weg in die Unabhängigkeit? Der Schlüssel liegt in Madrid
SWP-Aktuell 2013/A 50, August 2013

Pol Morillas
Possible European Union mediation
Barcelona Centre for International Affairs
Opinion 501, September 2017

Sabine Riedel
Katalonien: EU muss Alternativen zur Unabhängigkeit aufzeigen
SWP, 11. November 2014

Sabine Riedel
Föderalismus statt Separatismus. Politische Instrumente zur Lösung von Sezessionskonflikten in Europa
SWP-Studien 2016/S 05, April 2016, 36 Seiten

Sabine Riedel
Katalonien und die Unabhängigkeit: Inkonsistente Strategie
Neue Zürcher Zeitung, 22.September 2017

2. Ausgewählte Publikationen, die nach dem Referendum erschienen sind

Maggie Chapman
Freiheit für Katalonien. Die Katalanen sollten frei über ihre Zukunft entscheiden können
IPG 5. Oktober 2017
Maggie Chapman ist Co-Vorsitzende der Scottish Green Party.

R. Joseph Huddleston
The Roots of the Catalan Independence Crisis
And What Madrid's Next Steps Should Be
Foreign Affairs, 30. Oktober 2017

Gero Maaß
¡O weh! Gero Maaß in Madrid zur Eskalation der katalanischen Unabhängigkeitsfrage
IPG 25.September 2017
Gero Maaß leitet seit 2016 das Büro der Friedrich-Ebert-Stiftung in Madrid.

Ana Palacio
Spanien ist unteilbar! Die Autonomie Kataloniens wird von identitätsfixierten Separatisten missbraucht
IPG 4. Oktober 2017
Ana Palacio ist ehemalige spanische Außenministerin und Vizepräsidentin der Weltbank.

Sabine Riedel
Katalonien und andere Separatisten: Reiche wollen unter sich bleiben. Unabhängigkeitsbewegungen gibt es derzeit in vielen europäischen Staaten, es drohen neue Konflikte. Viel anzubieten haben sie aber nicht.
TAZ, 6. Oktober 2017

Dietmar Schirmer
Unabhängigkeitsreferendum in Katalonien. Spanien in der Sackgasse
ZU-Daily, 5. Oktober 2017

Dietmar Schirmer
Kleine Geschichte der Sezessionen. Katalanen-Dämmerung
ZU-Daily, 10. Oktober 2017

Thomas Urban
Putin knüpft an die alte Strategie an.
Die russische Einmischung in die spanische Innenpolitik dürfte sich als Eigentor erweisen.
Der Bund (Schweiz), 14. November 2017


Aus der Annotierten Bibliografie

Tilbert Stegmann / Martí Sancliment-Solé (Hrsg.)

Katalonien. Der diskrete Charme der kleinen Staaten

Berlin: Lit 2014; II, 90 S.; brosch., 9,90 €; ISBN 978-3-643-12629-0
Die Region Katalonien stellt in gewisser Weise eine Anomalie im europäischen territorialen Gefüge dar. Einerseits hat Katalonien eine reiche, jahrhundertealte, eigenständige Geschichte und ist als Kulturraum integraler Bestandteil Europas; andererseits wird diese Rolle oft übersehen und Katalonien nur als ein Teilgebiet von Spanien betrachtet, in dem es vielleicht regionale Eigenheiten gibt, aber keineswegs ein eigenes Volk oder gar einen eigenen Staat. Tilbert Stegmann und Martí...weiterlesen

Sören Brinkmann

Katalonien und der Spanische Bürgerkrieg. Geschichte und Erinnerung

Berlin: edition tranvía - Verlag Walter Frey 2007; 160 S.; 17,80 €; ISBN 978-3-938944-12-7
Brinkmann zeigt, dass die drei zentralen Etappen der jüngeren Geschichte Spaniens (Republik, Bürgerkrieg und Franquismus) in den Regionen des Landes unterschiedlich erfahren wurden und folglich auch die Erinnerung daran regionale Besonderheiten aufweist. In Katalonien habe die Existenz einer starken nationalistischen Bewegung aber nicht nur den Ablauf der historischen Ereignisse beeinflusst, sondern auch den öffentlichen Umgang mit der Vergangenheit, der hier im Vergleich zum übrigen Spanien sub...weiterlesen

Rafael Sevilla / Marc Domingo Gygax / Jordi Jané Lligé (Hrsg.)

Katalonien - Tradition und Moderne. Länder und Regionen der Iberischen Halbinsel

Bad Honnef: Horlemann 2004 (Edition Länderseminare); 310 S.; kart., 14,90 €; ISBN 3-89502-194-6
Die Autorinnen und Autoren des vom Zentrum für wissenschaftliche Kommunikation mit Ibero-Amerika in Tübingen herausgegebenen Sammelbandes werfen einen Blick auf die vielfältigen Aspekte der wirtschaftlich und kulturell prosperierenden spanischen Region Katalonien. Die Artikel des Buches, das vom Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg und der „Generalitat de Catalunya“ gefördert wurde, sollen dabei vor allem deutschen Lesern einen Überblick über die dortige Identität, Sprache, Wirts...weiterlesen


zum Thema
Die Krise der Europäischen Union

zur Übersicht
alle neuen Beiträge

Suchen...