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Analyse / 03.07.2024

Mein rechter, rechter Platz ist frei – Fraktionsbildungen nach der Europawahl 2024

CC-BY-4.0: © European Union 2019 – Source: EP
CC-BY-4.0: © European Union 2019 – Source: EP

Vor dem Hintergrund des laufenden Konstituierungsprozesses der Fraktionen im Europäischen Parlament wirft Oliver Kannenberg, Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Parlamentarismusforschung (IParl) einen genaueren Blick auf die Regeln, Grenzen und Dynamiken innerhalb und zwischen den europäischen Parteien und Fraktionen. Insbesondere im rechten Spektrum seien noch viele Fragen offen, etwa was den Fraktionsstatus der AfD, der ungarischen Fidesz oder der italienischen Movimento Cinque Stelle (M5S) betreffe. Auch die fraktionelle Zusammensetzung und politische Dynamik zwischen der konservativen EVP, der national-konservativen EKR und der rechtsextremen ID seien noch nicht geklärt.

Mit großer Spannung wurden die Wahlen zum Europäischen Parlament (EP) 2024 verfolgt. Zwar konnten die Parteien rechts der Mitte deutliche Zugewinne erzielen, ein bisweilen prognostizierter und/oder befürchteter Erdrutschsieg der (extremen) Rechten blieb jedoch aus. Die Parteien, die in den 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union antreten, ordnen sich in den allermeisten Fällen einer europäischen Parteifamilie zu, die im Nachgang der Wahlen eine gemeinsame Fraktion im Europäischen Parlament bilden.

In der jüngeren Vergangenheit kam es jedoch in verschiedenen Parteifamilien und Fraktionen zu Konflikten um die Mitgliedschaft einzelner Parteien. Von den Sozialdemokraten und Konservativen über die liberale Renew-Fraktion bis hin zum Ausschluss der AfD aus der Fraktion Identität und Demokratie (ID), wurden in nahezu allen politischen Lagern Debatten über die Suspendierung oder gar den Ausschluss von Mitgliedern geführt. Gleichzeitig bringt die neue Zusammensetzung des EP nach der Wahl einige neue Parteien in den eingespielten Parlamentsbetrieb, die auf europäischer Ebene bislang über keinerlei Zugehörigkeit verfügten. Im Folgenden soll vor dem Hintergrund des aktuell stattfindenden Konstituierungsprozesses ein genauerer Blick auf die Regeln, Grenzen und Dynamiken in und zwischen den europäischen Parteien und Fraktionen geworfen werden.

Einigkeit in Vielfalt? – Die europäischen Parteifamilien

Angesichts der Vielzahl von Mitgliedern – die konservative Europäische Volkspartei (EVP) setzt sich zum Beispiel aus über 50 nationalen Parteien zusammen – verwundert es nicht, dass die europäischen Parteien als sehr komplexe Gebilde wahrgenommen werden. So liegt es schon fast in der Natur der Sache, dass etwa konservative Parteien in Deutschland oder Portugal programmatische Abweichungen von ihren Schwesterparteien in beispielsweise Finnland oder der Slowakei aufweisen. Dennoch trügt der Schein, dass in den europäischen Parteien eine Vielzahl äußerst heterogener Parteien einen Minimalkonsensus zu erreichen versucht. In einer umfassenden Längsschnitt-Studie konnte nachgewiesen werden, dass die einzelnen Parteien innerhalb einer Familie hinsichtlich ihrer inhaltlichen Ausrichtung nicht allzu weit voneinander entfernt sind (Camia/Caramani 2012). Dies ist zudem kein neues Phänomen, denn im Zeitverlauf (1945-2009) der Untersuchung ist kein Europäisierungs-Trend, also eine weitere Annäherung der Parteiprogramme, festzustellen.

Anders formuliert könnte man sagen, dass die europäischen Parteifamilien schon zu Beginn eine relativ hohe programmatische Ähnlichkeit aufgewiesen haben, die sich in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten nicht allzu groß verändert hat. Gleichzeitig verbleiben die europäischen Parteifamilien sehr lose Organisationen. Dies ist u.a. auf das Fehlen einer internationalen Öffentlichkeit sowie die vergleichsweise geringe Bedeutung der EP-Wahlen in einigen Mitgliedsländern (Stichwort: Second order elections / Nebenwahlen) zurückzuführen. Daraus resultiert im Vergleich zur nationalen Ebene eine herausgehobene Bedeutung der EP-Fraktionen im Verhältnis zur Partei.

Nahezu alle Parteifamilien haben unterschiedliche Formen der Mitgliedschaft. Dies lässt sich am Beispiel der Sozialdemokratischen Partei Europas (PES; englisch: Party of European Socialists) zeigen. Zum aktuellen Zeitpunkt weist diese 32 Vollmitglieder, elf assoziierte Mitglieder und 14 Parteien mit Beobachterstatus aus. Um Vollmitglied zu werden, muss eine Partei zwei Kriterien erfüllen: Erstens muss das Land, in dem die Partei aktiv ist, EU-Mitglied sein oder den EU-Beitrittsvertrag unterschrieben haben. Letzteres betrifft Staaten zumeist nur für den kurzen Zeitraum vor dem endgültigen Beitritt zur Europäischen Union.

Ergänzend muss die Partei in einer der letzten beiden Wahlperioden mindestens eine Abgeordnete oder einen Abgeordneten im nationalen Parlament gestellt haben. Dieses Kriterium gilt auch für die assoziierten Mitglieder, die entweder aus einem Land mit (potenziellem) Kandidatenstatus oder einem Land mit Mitgliedschaft in der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) oder den Ländern der EU-Nachbarschaftspolitik stammen.

In diese Kategorie fallen beispielsweise die sozialdemokratische Partei aus Serbien (DS), die Schweizer SP oder die türkische Republikanische Volkspartei (CHP). Die Parteien mit Beobachterstatus, also der dritten Kategorie, kommen aus den Ländern der erweiterten EU-Nachbarschaftspolitik oder der EU-Zollunion. Hierzu zählen aktuell etwa die Sozialistische Union der Volkskräfte aus Marokko sowie die kosovarische Bewegung Selbstbestimmung (LVV). Die assoziierten und beobachtenden Mitglieder können zwar an den Kongressen der PES teilnehmen und mitdiskutieren, die vollwertigen Stimm- und Antragsrechte sind jedoch den Vollmitgliedern vorbehalten.

Zur EP-Wahl 2024 waren zehn Parteien bei der Behörde für europäische Parteien und europäische politische Stiftungen gemeldet.

Parteiname

Vollmitglieder

Ideologische Position

Deutsche Parteien

Europäische Volkspartei (EVP)

51

Konservatismus

Christdemokratie

CDU, CSU

Sozialdemokratische Partei Europas (SPE)

32

Sozialdemokratie

SPD

Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE)

57

Liberalismus

FDP

Identität und Demokratie Partei (IDP)

10

Rechtspopulismus bis -extremismus

AfD

Europäische Grüne Partei (EGP)

40

Ökopolitik

Bündnis 90/Die Grünen

Europäische Konservative und Reformer (EKR)

13

National-Konservatismus

Wir Bürger (ehem. ALFA)

Partei der Europäischen Linken (EL)

25

Sozialismus bis Kommunismus

Die Linke

Europäische Demokratische Partei (EDP)

19

Zentrismus

Freie Wähler

Europäische Freie Allianz (EFA)

39

Regionalismus

Separatismus

Bayernpartei, SSW

Europäische Christliche Politische Bewegung (ECPM)

24

Christdemokratie

Bündnis C, Familienpartei


Fraktionen auf europäischer Ebene 

Bereits im Vorläufer der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, formierten sich in der Gemeinsamen Versammlung die von den Nationalstaaten entsandten Vertreterinnen und Vertreter entlang ideologischer Linien und nicht etwa entlang nationaler Gruppen. Dieses Prinzip ist im Zuge der verschiedenen Aufwertungen des Europäischen Parlaments – in abgeschwächter Form durch die eingeführte Direktwahl 1979, aber vor allem durch die Verträge von Maastricht 1992 und Lissabon 2007 – erhalten geblieben. Für eine gelingende Funktionserfüllung des EP ist die Arbeit in und durch die Fraktionen unerlässlich. Gleichwohl gibt es Unterschiede im Vergleich zur Fraktionsarbeit in nationalen Parlamenten. Dies liegt insbesondere daran, dass sich die exekutiven EU-Institutionen (z. B. Rat oder Kommission) auf unterschiedliche Legitimations- und Verantwortungsketten stützen.

Der Kommissionspräsident bzw. die Kommissionspräsidentin wird vom Europäischen Rat[1] vorgeschlagen und vom Parlament mit absoluter Mehrheit bestätigt. Die designierten Kommissionsmitglieder werden von den jeweiligen thematisch zuständigen parlamentarischen Ausschüssen angehört und benötigen zur Bestätigung eine sogenannte positive Beurteilung. Eine Abwahl der Kommission ist lediglich in Gänze möglich und nur dann, wenn „der Misstrauensantrag mit der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen und mit der Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments angenommen“ (Art. 234 AEUV) wird.

Wenngleich es im EP im Unterschied zu der weit überwiegenden Anzahl nationaler Volksvertretungen also keine feste Regierungskoalition gibt, so besteht dennoch eine gewisse Notwendigkeit, Koalitionspolitik auch über die Wahl der Kommission hinaus zu betreiben. Ausgehend von den beiden größten Fraktionen (EVP und S&D), die im neunten Europäischen Parlament (2019-2024) erstmals keine absolute Mehrheit der Stimmen auf sich vereinen konnten, wurden insbesondere Renew und die Grünen in das „Regierungsprogramm“ der Europäischen Kommission eingebunden und bei der Ausarbeitung von Gesetzen berücksichtigt.

Die Voraussetzungen, um eine Fraktion zu gründen, sind in Artikel 33 (2) der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments festgehalten: „Jeder Fraktion müssen Mitglieder angehören, die in mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten gewählt wurden. Zur Bildung einer Fraktion bedarf es mindestens 23 Mitglieder.“ Bei neuerdings 720 Abgeordneten im EP entsteht so eine Fraktionshürde von 3,4 Prozent, die damit leicht unterhalb der notwendigen fünf Prozent im Deutschen Bundestag liegt. Durch die qualitative Zusatzbedingung, dass Abgeordnete aus mindestens sieben Mitgliedsländern vertreten sein müssen, soll sichergestellt werden, dass sich keine rein nationalen Fraktionen aus den Parteien der bevölkerungsstärksten Länder gründen. Nach den Wahlen 2024 könnten ohne diese Diversitätsklausel etwa die CDU (auch ohne CSU), der Rassemblement National (RN) aus Frankreich oder Giorgia Melonis Partei Fratelli d’Italia (FdI) aufgrund ihrer Mandatszahl eigene Fraktionen bilden.

Aus zehn Parteien bildeten sich im neunten Europäischen Parlament von 2019 bis 2024 sieben Fraktionen. Im Wesentlichen entsprechen die Fraktionen den Parteifamilien. Lediglich diejenigen Parteien, die nicht genügend Abgeordnete zum Erreichen der Fraktionsmindestgröße aufweisen, verteilen sich auf die anderen Fraktionen. Dabei müssen sie sich nicht zwangsläufig geschlossen für eine Gruppe entscheiden. So haben sich beispielsweise die fünf gewählten Vertreter der Europäisch Christlichen Politischen Bewegung (ECPM) auf die EVP- und EKR-Fraktion verteilt. Die Grünen und die Europäische Freie Allianz bilden seit 1999 einen festen Fraktionszusammenschluss. Die Renew-Fraktion ist erstmals in der zurückliegenden Wahlperiode als Zusammenschluss aus der ALDE mit der Europäischen Demokratischen Partei sowie der französischen Renaissance-Partei (damals noch: La République en Marche) von Emmanuel Macron hervorgegangen.

Immer Ärger mit der (Partei-)Familie! – Ausschlussverfahren in den EP-Fraktionen

Die Fraktionszusammensetzungen sind keineswegs starr, schließlich versammeln sich im Europäischen Parlament Vertreterinnen und Vertreter von etwa 200 nationalen Parteien. Während Fraktionswechsel keine allzu große Seltenheit sind, erregen Ausschlüsse von einzelnen Mitgliedern und ganzen nationalen Parteidelegationen nach wie vor eine gewisse Aufmerksamkeit. Der Ausschluss eines oder mehrerer Mitglieder aus einer Fraktion wird in den jeweiligen Fraktionsgeschäftsordnungen geregelt. Die am IParl durchgeführte, international vergleichende Untersuchung dieser Statuten in nationalen Parlamenten hat einen breiten Variationsgrad an rechtlichen Ausschlussgrundlagen gezeigt (Nebel/Schindler/Kannenberg 2024). Mehr als zwei Drittel der untersuchten Fraktionen weisen eine konkrete Regelung dazu auf, wobei es große Unterschiede hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung gibt.

Auf der europäischen Ebene dürfte der bekannteste Fall der jüngeren Vergangenheit das Verhältnis zwischen der ungarischen Fidesz-Partei und der EVP-Fraktion gewesen sein. Aufgrund der zunehmenden innerstaatlichen Autokratisierungstendenzen und der mehrfach von der EU bemängelten Aushöhlung rechtsstaatlicher Prinzipien in Ungarn wollte eine Mehrzahl der EVP-Mitglieder nicht länger mit der Partei von Premierminister Viktor Orbán zusammenarbeiten. Das Problem war jedoch, dass die Fraktionsgeschäftsordnung der EVP bislang keine Regelung für den Ausschluss einer gesamten Delegation, sondern lediglich für den Einzelfall, also eine Abgeordnete oder einen Abgeordneten, vorsah. Daraufhin wurde eine Änderung der Geschäftsordnung angestrebt, die einen kollektiven Ausschluss ermöglichen sollte.

Die Fidesz-Abgeordneten kamen dieser Geschäftsordnungsreform zuvor und verließen geschlossen die EVP-Fraktion. Angesichts der Möglichkeit, dass sich ein solcher Fall in Zukunft wiederholen könnte, wurden im März 2021 dennoch die rechtlichen Grundlagen für ein solches Verfahren geschaffen. Im Artikel 7 der EVP-Fraktionsgeschäftsordnung wird nun unterschieden, ob der Vorschlag, einen oder mehrere Abgeordnete auszuschließen, aus der Fraktion kommt oder zuvor bereits die Mitgliedschaft in der EVP-Partei ausgesetzt wurde. Im ersten Fall (Vorschlag der Fraktion) muss eine Zwei-Drittel-Mehrheit an Stimmen dem Ausschluss zustimmen. Gleichzeitig muss diese Mehrheit mindestens 50 Prozent der Gesamtmitglieder umfassen. Bei einem zuvor erfolgten Parteiausschluss sinkt diese Hürde auf die notwendige Bestätigung mit einfacher Mehrheit, während das Quorum bestehen bleibt.

Anders gelagert war der Fall bei der Fraktion Identität und Demokratie (ID), die unmittelbar vor der Wahl die AfD ausgeschlossen hatte. Grund dafür waren neben anschwellenden Unstimmigkeiten im Umfeld des sogenannten Potsdam-Treffens, bei dem die Abschiebung von Menschen mit Migrationshintergrund diskutiert worden war, vor allem die geschichtsrevisionistischen Aussagen des AfD-Spitzenkandidaten Maximilian Krah. Insbesondere die französische Partei Rassemblement National (RN) hatte darauf gedrängt, in der kommenden Wahlperiode nicht länger mit der AfD in einer Fraktion zu sitzen.

Dieses Vorhaben wurde durch ein Ausschlussvotum bereits wenige Wochen vor der Wahl vorweggenommen. Dazu wurde eine Mehrheitsentscheidung der nationalen Delegationen innerhalb der Fraktion mit fünf zu drei Stimmen für einen Ausschluss herbeigeführt.[2] Unlängst bekräftigte die Parteivorsitzende Le Pen (im Angesicht anstehender nationaler Parlamentswahlen) diese Entscheidung und sprach davon, dass auch in dieser Wahlperiode die AfD, ob mit oder ohne Maximilian Krah, kein Teil der ID-Fraktion sein werde.

Neben den rechtlichen Bedingungen muss in einer Fraktion natürlich auch ein geschlossener Wille für den Ausschluss eines Mitglieds vorliegen. Dieser fehlte zuletzt in der Renew-Fraktion und sorgte für eine persönliche Niederlage der Fraktionsvorsitzenden Valérie Hayer. Die Abgeordnete der französischen Partei Renaissance, der auch Staatspräsident Emmanuel Macron angehört, sorgte unmittelbar vor der Wahl zum EP für Aufsehen, als sie ohne ausreichende Rücksprache mit der eigenen Fraktion ankündigte, dass in der kommenden Wahlperiode die niederländische Volkspartei für Freiheit und Demokratie (VVD) nicht mehr Teil der Renew-Fraktion sein werde.

Die VVD war nach langwierigen Verhandlungen in eine Koalition mit der von Gert Wilders angeführten, rechtspopulistischen PVV eingetreten. Bereits kurz nach der Ankündigung machten sich Misstöne aus der Fraktion breit. Insbesondere die Anhänger der ALDE-Partei, darunter auch Abgeordnete der FDP, sahen die Äußerungen der Fraktionsvorsitzenden kritisch. Die EP-Wahlen brachten Valérie Hayer und ihrer Partei Renaissance zudem eine herbe Niederlage (minus 10 Prozentpunkte und minus zehn Sitze) ein und schwächten ihre Position innerhalb der Fraktion deutlich. So überraschte es nicht, dass bei der ersten Pressekonferenz nach der Wahl nur noch davon gesprochen wurde, dass man intern über die Sache beraten wolle (Gutschker 2024).

Auch in der zweitgrößten Fraktion im Europäischen Parlament, den europäischen Sozialdemokraten, kam es unlängst zu unüberbrückbaren Dissonanzen. Die slowakische Partei Smer-SD trat im Herbst 2023 unter der Führung von Robert Fico in eine Regierungskoalition mit der ultranationalistischen SNS ein. Die proklamierte Regierungspolitik in den Themenfeldern Migration und (sexuelle) Minderheitenrechte sowie die russland-freundliche Haltung im Ukraine-Krieg wurden in den Reihen der europäischen Sozialdemokraten nicht toleriert, woraufhin die Mitgliedschaft der Smer-SD in der Partei und in der Fraktion suspendiert wurde (Zmušková 2023). In diesem Fall folgte der Fraktionsausschluss einer vorhergehenden Parteientscheidung, was, wie zuvor im Fall der EVP, häufig mit niedrigeren Abstimmungshürden einhergeht.

Das große Stühlerücken nach der Wahl 2024

Unmittelbar nachdem die ersten (noch vorläufigen) Ergebnisse allmählich aus jedem Mitgliedsland veröffentlich wurden, begannen die Diskussionen über die zukünftige Zusammensetzung des Parlaments und der Fraktionen. Dabei ging es insbesondere um die Veränderungen auf der rechten Seite des politischen Lagers. Zu den großen Wahlgewinnern zählten die italienischen Fratelli d’Italia (FdI) unter Georgia Meloni sowie Marine Le Pens RN. In der zurückliegenden Wahlperiode waren diese noch in getrennten Fraktionen vertreten. Der RN in der extremeren ID und die FdI bei den EKR. Seit längerem ist jedoch bekannt, dass insbesondere Le Pen eine Vereinigung der beiden Fraktionen anstrebt, um mehr politisches Gewicht und Mitspracherecht im Parlament zu erhalten.

Eine solche gemeinsame Fraktion würde auf eine ähnliche Abgeordnetenzahl wie die Sozialdemokraten kommen und könnte dadurch der EVP eine rechtsgerichtete Alternative für fallabhängige Koalitionen anbieten. Dies antizipierend, hatte die alte und voraussichtlich neue Kommissionpräsidentin von der Leyen bereits im Wahlkampf intensiv um die Gunst von Melonis FdI geworben und ist weiterhin voll des Lobes für die italienische Regierungschefin. Dabei ging es nicht zwangsläufig um einen Eintritt der Fratelli d‘Italia in die Europäische Volkspartei, sondern vielmehr darum, die EKR als Pol zwischen Konservativen und Rechtsextremen fester an sich zu binden.

Darüber hinaus haben die Unabhängigen, also jene Abgeordneten und Parteien, die nicht (mehr) in einer festen Assoziation mit einer Parteifamilie stehen, in absoluten Zahlen die meisten Mandate hinzugewonnen (plus 24). Zu diesen mandatsstarken Parteien zählten unter anderem die AfD, Fidesz oder der italienischen Movimento Cinque Stelle (M5S). Die AfD hatte ihrerseits ursprünglich angekündigt eine eigene Fraktion mit dem Namen „Die Souveränisten“ gründen zu wollen. Neben der deutschen Rechtsaußen-Partei sollten die weiteren Mitglieder u.a. aus Rumänien, Polen und Ungarn kommen, um die notwendige Diversitätsregel zu erfüllen. Diese Pläne wurden jedoch kurze Zeit später wieder auf Eis gelegt, da aus den Reihen der AfD die Sorge geäußert wurde, dass die potentiellen Partner im EP zu extremistische Positionen vertreten würden.

Die hohe Dynamik der gegenwärtigen Fraktionsformierung zeigte sich wiederum nur wenige Tage später als die österreichische FPÖ, die tschechische ANO und Fidesz die Gründung der Allianz „Patriots for Europe“ (Patrioten für Europa) verkündeten. Auch ihr Ziel ist es eine Fraktion im EP zu gründen. Dabei wäre eine Zusammenarbeit mit der AfD durchaus vorstellbar, und auch Le Pens RN soll Interesse angekündigt haben. Dies würde die „Patrioten für Europa“ zu einem (im Sinne der Abgeordnetenzahl) gewichtigen Faktor im Europäischen Parlament machen und gleichzeitig das Lager der rechten Parteien weiter zersplittern.

Auch in den Reihen links der Mitte, das heißt S&D, Grüne/EFA und Die Linke (GUE/NGL), könnte einige Bewegung zwischen den Fraktionen entstehen. Die große Unbekannte, die den Stein ins Rollen bringen könnte, ist dabei das Bündnis Sarah Wagenknecht (BSW). Mit sechs Abgeordneten im Europäischen Parlament vertreten, wurde dort nach der Wahl selbstbewusst bekannt gegeben, dass man sich nicht einer bestehenden Fraktion anschließen werde, sondern sich bereits in Verhandlungen für die Neugründung einer Fraktion befinde (Reinecke/Bax/De Masi 2024). Angesichts des programmatischen Zuschnitts dürften zwar nicht allzu viele weitere Parteien und Abgeordnete für eine solche Fraktion in Frage kommen. Dennoch wird vor allem die linke Fraktion aufgrund der für den Fraktionsstatus notwendigen Abgeordnetenzahl und nationalen Diversität sehr darum bemüht sein, kein weiteres Mitglied zu verlieren.

Abschließend ist festzuhalten, dass die Fraktionsmitgliedschaften auch nach den anfänglichen Verhandlungen nicht in Stein gemeißelt sind. Innerhalb einer Wahlperiode wechseln einzelne Abgeordnete oder gar ganze nationale Delegationen zwischen den Gruppen oder schließen sich (teils unfreiwillig) den Fraktionslosen an. In der zurückliegenden Wahlperiode haben vor allem die EVP und die ECR von diesen Fraktionswechslern profitiert.[3] Das Stühlerücken im Europäischen Parlament wird also weitergehen, und insbesondere auf die Fraktionen rechts der Mitte sollte in der bevorstehenden Wahlperiode geachtet werden.


Anmerkungen

[1] Der Europäische Rat setzt sich aus den Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedsländer sowie dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Präsidenten der Europäischen Kommission zusammen. 

[2] Laut Nachrichtenquellen wurde sich dabei eines schriftlichen Verfahrens bedient, da die Fraktion vor der Parlamentswahl keine regulären Sitzungen mehr abgehalten hätte (Tagesschau 2024)

[3] https://infogram.com/2024-parliament-by-the-numbers-group-changes-1h1749wvrm58l2z

 

Literatur

 

DOI: https://doi.org/10.36206/AN24.2
CC-BY-NC-SA
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