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Rezension

Lokales Demokratie-Update
Wirkungen dialogorientierter und direktdemokratischer Bürgerbeteiligung

Oft schieben Verwaltungen dialogorientierte Beteiligungsmöglichkeiten an, um Bürger*innen bei konkreten Planungen oder Entscheidungen einzubinden. Der Bürgerhaushalt ist ein typisches Dialog-Instrument, die Anwaltsplanung (bestimmte „Bürgeranwälte“ vertreten artikulationsschwache Gruppen) ist ein weiteres. Beim Bürgerpanel werden Bürger*innen zu lokalpolitischen Themen befragt und deren Antworten in den politischen Prozess eingespeist. Die Charette schließlich ist ein mehrstufiges Partizipationsinstrument, bei dem sich Interessierte in eine festgelegte Reihe von Bürgerforen („Tische“) einbringen können.

Die Dissertation von Sabine Wagner wird vermutlich zwei Gruppen von Leser*innen weniger gefallen: Denjenigen, die mit Begeisterung mehr direkte Demokratie einfordern und denjenigen, die alles andere als eine rein repräsentative Demokratie für Teufelszeug halten. Denn in ihrer Analyse kommt sie zu dem Ergebnis, dass dialogorientierte Verfahren lokaler Verwaltungen stärker als beide zuvor genannten Politikformen die lokale Demokratiequalität verbessern können.

Schon auf theoretischer Grundlage entwickelt Sabine Wagner Argumente für eine Dialogorientierung von Verwaltungen, nicht unbedingt aber für eine direkte Demokratie. Direktdemokratische Instrumente können bestehende gesellschaftliche Spaltungen noch vertiefen (siehe den Brexit, dessen mahnendes Beispiel leider nicht erwähnt wird), anstatt sie zu mildern. Auch knüpft die Autorin argumentativ an die sehr ernst zu nehmenden Untersuchungen von Armin Schäfer zur schichtspezifischen Schieflage partizipativer Beteiligungsmuster an: Schon bei Wahlen sind es die eher einkommens- und bildungsstarken Schichten, die sich beteiligen. Bei den weitaus komplizierteren direktdemokratischen Verfahren ist diese Schieflage noch ausgeprägter. Letztlich entsprechen dagegen die dialogorientierten Beteiligungsmöglichkeiten zumindest theoretisch am ehesten dem, was Jürgen Habermas sich wohl unter einer deliberativen Demokratie vorgestellt hat.

Die Autorin selbst scheint als Verwaltungspraktikerin – sie ist Ortsvorsteherin einer Gemeinde in Baden-Württemberg – die Frage gereizt zu haben, ob Dialogverfahren als dritte Säule zwischen direkter Demokratie und Repräsentation eine positive Auswirkung auf die Akzeptanz staatlicher Entscheidungen und die erhöhte Partizipation von Bürgerinnen und Bürgern haben. Und es sieht sehr danach aus, dass dies zutrifft – zumindest wenn man auf die empirisch ermittelte Datenlage der Autorin schaut.

Überzeugend erarbeitet Wagner zunächst Einflussfaktoren auf die lokale Demokratiequalität. Nach einer grundsätzlichen Reflexion demokratietheoretischer Grundlagen und einer Betrachtung der Wirkungsweise von Bürgerbeteiligungen werden die für ihre Untersuchung interessanten Faktoren in Kontext- und Individualfaktoren isoliert und in die empirische Prüfung überführt. Die Darstellung des statistischen Vorgehens fällt etwas zu ausführlich aus. Aber das Buch ist nun einmal die Veröffentlichung der Dissertation, was man leider optisch sofort erkennt: Der Verlag hat keinerlei Mühen unternommen, die in Eigenregie erstellten Grafiken und Tabellen in eine besser lesbare Formatierung zu bringen.

Untersucht wurden von Wagner – wohl begründet – sechs Gemeinden, allesamt kleine Mittelstädte mit zwischen 20.000 und 50.000 Einwohnern, die in Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg und Bayern liegen. Jeweils zwei der Gemeinden stehen für einen eher direktdemokratischen, einen dialogorientierten und einen rein repräsentativen Stil lokaler Demokratie. Die methodisch hier anzubringende Kritik verfasst die Autorin selbst: In der Regel werde man „reine Typen“ des einen oder anderen Stils kaum scharf voneinander abgrenzend beschreiben, geschweige denn finden können. Wie so oft weise die Wirklichkeit hier bunteste Mischungen dieser gedanklichen Idealtypen auf.

Noch an zwei weiteren Stellen müssen die Ergebnisse in ihrer Aussagekraft relativiert werden: Zum einen arbeitet die Auflösung des Konstruktes „Demokratiequalität“ am Ende mit den Wahrnehmungen der befragten Personen (neben Bürger*innen noch die Räte und Teile der Verwaltung). Dies allein reicht für eine objektive Bewertung nicht ganz aus.

Ferner konnte zwar eine erhebliche Anzahl von Teilnehmer*innen für die sechs Befragungen gewonnen werden. Rein zahlenmäßig vielleicht gar in einem Korridor, der Repräsentativität verspricht. Da es sich jedoch um eine Online-Befragung handelte, kann nicht ausgeräumt werden, dass sich in überwiegendem Maße explizite Befürworter, Anhänger, Gegner oder Enttäuschte direktdemokratischer oder dialogorientierter Instrumente an diesen Umfragen beteiligt haben. Denn jeder von ihnen hätte eine höhere Motivation, sich an einer solchen Erhebung zu beteiligen. Es handelt sich um keine reine Zufallsauswahl.

Diese Probleme bei der Umsetzung ihrer Befragung dürften übrigens auch die Übertragung ihres erarbeiteten Instrumentes auf andere Städte und Gemeinden erschweren. Ursprünglich scheint die Arbeit dafür angelegt worden zu sein, ein Instrument für die Messung lokaler Demokratiequalität zu entwickeln. In der Praxis freilich dürfte dieses Instrument an seiner relativen Komplexität scheitern. Zumindest macht es den Einsatz nicht einfach.

Zu den Ergebnissen: Auf Seite 184 wird eine Tabelle vorgestellt, die einen Index lokaler Demokratiequalität der sechs untersuchten Gemeinden darstellt. Die dialogorientierten Gemeinden schneiden dabei im Vergleich zu den anderen Gemeinden auffallend gut ab. Wenn man die Ergebnisse unterteilt in eine Inhaltsdimension, eine Prozessdimension und eine Ergebnisdimension lokaler Demokratiequalität, dann sind die statistisch oftmals signifikanten Bewertungen der befragten Bürger*innen ausgesprochen interessant zu lesen. Nur in der einen Frage des Partizipationsgefühls liegen direktdemokratische Instrumente in der Bewertung vorn. Bei Fragen der wahrgenommenen Gleichheit zwischen den Bürger*innen, bei Fragen der Einflussmöglichkeiten, bei Fragen der Transparenz, der Zufriedenheit, des Vertrauens und der Responsivität liegt die Dialogorientierung stets vorne (und die reine Repräsentation stets hinten).

Die Publikation liefert noch weitere interessante Detailergebnisse. So wird die Strukturstärke einer Kommune als Einflussfaktor ebenso analysiert wie individuelle Faktoren (Bildung und Einkommen der Befragten). Alle Ergebnisse vorzustellen würde diese Rezension überfrachten, man sollte das Buch lesen. Denn trotz aller Kritik im Detail ist der Autorin eine interessante Studie gelungen. Wer sich im Verwaltungsmanagement oder den Verwaltungswissenschaften bewegt, sollte ihre Ergebnisse zur Kenntnis genommen haben.

Der asiatische Intellektuelle und Politikwissenschaftler Kishore Mahbubani hat dem Westen in seiner Provokation „Has the West lost it?“ vorgeworfen, zu stark auf immer mehr Demokratie und Beteiligung und zu wenig auf Effizienz und Ergebnisse politischer Systeme zu achten. Er hält ein flammendes Plädoyer für eine responsive Regierung und Verwaltung. Die Ergebnisse dieser Untersuchung dürften ihm das Gefühl vermitteln, sich bestätigt zu sehen.

 

Verfasst von:

Rainer Lisowski

Erschienen am:

5. November 2019

Sabine Wagner

Lokales Demokratie-Update. Wirkung dialogorientierter und direktdemokratischer Bürgerbeteiligung

Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften 2019

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