Die Wohnsitzauflage – ein integrationspolitisches Instrument? Rechtliche Grundlagen, aktueller Stand und alternative Modi der Verteilung
17.10.2018
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Zusammenfassung
In Reaktion auf die Fluchtmigrationsbewegungen der jüngeren Vergangenheit verabschiedete der Deutsche Bundestag im Jahr 2016 das Integrationsgesetz. Das Artikelgesetz folgt dem politischen Konzept von „Fördern und Fordern“ und beinhaltet unter anderem eine Verschärfung des Aufenthaltsrechts. Seitdem sind viele Personen, die nach Abschluss des Asylverfahrens asylberechtigt sind oder denen Flüchtlings- beziehungsweise subsidiärer Schutz gewährt oder eine Aufenthaltserlaubnis erteilt wurde, verpflichtet, über den positiven Abschluss ihres Asylverfahrens hinaus in dem Bundesland ihren Wohnsitz zu nehmen, dem sie im Zuge des Aufnahmeverfahrens zugewiesen wurden (gesetzliche Wohnsitzpflicht). Darauf aufbauend können die Landesregierungen eigene Regelungen erlassen und anerkannten Geflüchteten konkrete Wohnsitze innerhalb des Bundeslandes vorschreiben oder ihnen untersagen, an einzelne Orte zu ziehen (behördliche Wohnsitzauflage). Die gleichmäßigere geografische Verteilung der Migranten, so der zugrunde liegende Leitgedanke, fördere die Integration. Bislang haben neun der sechzehn Bundesländer eigene Verordnungen ausgearbeitet, um die landesinterne Wohnsitznahme zu steuern. Wenige Wochen nachdem das Gesetz in Kraft trat, erließ Bayern als erstes Bundesland eine Regelung zur Verteilung. Sechs Länder folgten seither dem Beispiel des Freistaates und weisen auf der Grundlage unterschiedlicher Berechnungen anerkannten Geflüchteten einen Wohnsitz zu. Nur bei einer Minderheit dieser Länder fließen integrationspolitische Kennzahlen in die Berechnung der Verteilschlüssel ein. Bislang erließen zwei Bundesländer eine negative Wohnsitzauflage und untersagten dadurch anerkannten Geflüchteten den Zuzug in einzelne Städte.
Paragraf 12a Aufenthaltsgesetz: Wohnsitzregelung
In Deutschland erfolgt die Aufnahme und Unterbringung von Asylsuchenden in einem System geteilter Zuständigkeiten. Nach einer Ersterfassung werden ankommende Asylsuchende auf der Grundlage des Königsteiner Schlüssels auf die Bundesländer verteilt und zunächst in Erstaufnahmeeinrichtungen untergebracht.
Verteilquoten nach dem Königsteiner Schlüssel für das Jahr 2017 (Daten: BAMF, Darstellung: MIDEM / TU Dresden)
Anschließend werden Asylbewerberinnen und Asylbewerber, die nicht aus als sicher definierten Herkunftsstaaten stammen, mithilfe eines landesintern festgelegten Verteilungsschlüssels einer kreisfreien Stadt oder einem Landkreis zugewiesen. Bis zum Abschluss ihres Asylverfahrens leben sie dort entweder in Gemeinschaftsunterkünften oder dezentral in Wohnungen. In den ersten drei Monaten ihres Aufenthalts in der Bundesrepublik und solange die Verpflichtung besteht, in einer Erstaufnahmeeinrichtung zu wohnen, ist die Bewegungsfreiheit der Asylsuchenden räumlich beschränkt (Paragraf 56, Paragraf 59a Asylgesetz). Diese Beschränkung wird häufig als Residenzpflicht bezeichnet, von der die im Jahr 2016 in Kraft getretene und rechtlich umstrittene Wohnsitzauflage zu unterscheiden ist. Letztere beschränkt das Recht der freien Wohnortwahl von Personen, die das Asylverfahren erfolgreich durchlaufen haben, und verstetigt somit die räumlichen Effekte der Verteilung durch den Königsteiner Schlüssel.
Die gesetzliche Wohnsitzpflicht im Bundesland der Erstaufnahme gilt für drei Jahre (Paragraf 12a Abs. 1 Aufenthaltsgesetz) und betrifft Personen, deren Asylverfahren nach dem 1. Januar 2016 positiv entschieden wurden. Paragraf 12a Aufenthaltsgesetz ist mit einer Sunset-Regelung versehen und tritt zum 6. August 2019 außer Kraft (Art. 8 Abs. 5 Integrationsgesetz). Das Steuerungsinstrument zielt vor allem auf die Teilgruppe der anerkannten Geflüchteten, die staatliche Transferleistungen bezieht. Geflüchteten, die in einem gewissen Umfang einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung nachgehen oder eine solche aufnehmen, soll keine Wohnsitzauflage erteilt werden. Dies gilt ebenso für Personen, die in einem Ausbildungs- oder Studienverhältnis stehen oder ein solches beginnen. Darüber hinaus kann die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit zur Zusammenführung der Kernfamilie sowie zur Vermeidung einer Härte aufgehoben werden. Des Weiteren können die Bundesländer eigene Regelungen für Personen, die unter den Anwendungsbereich von Paragraf 12a Aufenthaltsgesetz fallen, erlassen, um die Wohnsitznahme innerhalb des Bundeslandes weiter zu beeinflussen. Die landesinterne Verteilung der Geflüchteten kann entweder durch die Verpflichtung, an einem bestimmten Ort den Wohnsitz zu nehmen (positive Wohnsitzauflage), oder durch das Verbot, an einen bestimmten Ort zu ziehen (negative Wohnsitzauflage), gesteuert werden. Den Kommunen als aufnehmende Einheiten wird kein Mitbestimmungsrecht eingeräumt. Sie werden durch die landesrechtlichen Regelungen zur Aufnahme gemäß den zugeteilten Quoten verpflichtet.
Sowohl der Entwurf des Integrationsgesetzes als auch der Paragraf selbst betonen, dass mit dem Steuerungsinstrument eine Förderung der Integration angestrebt wird, und nennen explizit die drei Bereiche Sprache, Wohnen und Arbeit. Die Betonung der integrationsfördernden Zielstellung von Paragraf 12a Aufenthaltsgesetz hängt auch mit einer Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zusammen.
Wohnsitzauflagen und supranationales Recht
Im Jahr 2016 kam dieser im Rahmen einer Vorabentscheidung zu Wohnsitzauflagen für subsidiär Schutzberechtigte zu dem Ergebnis, dass die Erteilung von Wohnsitzauflagen das durch Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates garantierte Freizügigkeitsrecht von Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt wurde, einschränkt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass sie prinzipiell unzulässig wären, denn im Weiteren definierte der Gerichtshof, mit welcher Zielstellung die Einschränkung der Freizügigkeit erfolgen darf. So sind Wohnsitzauflagen, die allein mit dem Zweck verhängt werden, die Lasten durch gewährte Sozialleistungen angemessen zu verteilen, nicht mit der Richtlinie vereinbar. Ist die betroffene Personengruppe im Vergleich zu anderen Nicht-EU-Bürgern jedoch mit besonderen Integrationsschwierigkeiten konfrontiert, sind Wohnsitzauflagen, die die Integration erleichtern, zulässig (Gerichtshof der Europäischen Union 2016).
Menschenrechtsorganisationen, Wohlfahrtsverbände und der Deutsche Gewerkschaftsbund bezweifeln, dass die Regelungen nach Paragraf 12a Aufenthaltsgesetz eine integrationsfördernde Wirkung entfalten. Vor allem die Verpflichtung zur Wohnsitznahme im Bundesland der Erstzuweisung auf der Grundlage eines „Verteilmechanismus, der zur Kostenverteilung dient, lediglich das Steueraufkommen und die Bevölkerungsgröße [gemeint ist der Königsteiner Schlüssel, die Verf.] berücksichtigt, aber keine Indikatoren berücksichtigt, die für die ökonomische und gesellschaftliche Integration relevant sind“ (Deutscher Gewerkschaftsbund 2016, S. 11), wird als Beleg für die Rechtswidrigkeit des restriktiven Steuerungs- und Kontrollinstruments angeführt.
Vergleichbare Regelungen aus der Vergangenheit und in anderen Ländern Europas
Versuche in der Vergangenheit, die räumliche Verteilung von Migrantinnen und Migranten zu steuern, erwiesen sich als nicht erfolgreich oder hatten allenfalls einen negativen Einfluss auf Teilhabechancen. Als Reaktion auf die hohe Arbeitsmigration und zwei Jahre nach dem Anwerbestopp wurde im Jahr 1975 die Möglichkeit geschaffen, Migrantinnen und Migranten den Zuzug in Städte zu untersagen. In der Folge verhängten über 55 westdeutsche Städte Zuzugssperren. Unter anderem auf Druck der Arbeitgeber, die auf die migrantischen Arbeitskräfte angewiesen waren, und weil der Zuzug in die gesperrten Gebiete trotz eines Verbotes weiter anhielt, wurde die Regelung bereits zwei Jahre nach der Einführung nahezu überall aufgehoben (Münch 2010: 297-299).
Vor dem Hintergrund des vermehrten Zuzugs von (Spät-)Aussiedlerinnen und (Spät-)Aussiedlern trat im Jahr 1989 das Wohnortzuweisungsgesetz (WoZuG) in Kraft, das zwanzig Jahre lang die Wohnsitznahme dieser Personengruppe reglementierte.
Das Wohnortzuweisungsgesetz zitieren sowohl Befürworter als auch Kritiker der aktuell gültigen Wohnsitzauflagen als Beleg für den Erfolg beziehungsweise Misserfolg des Einsatzes dieses Steuerungsinstrumentes. Die Auswirkungen des Gesetzes wurden im Auftrag des Bundesministeriums des Innern umfassend evaluiert (Haug / Sauer 2007). Während die kommunalen Expertinnen und Experten angaben, dass sich durch das Gesetz die „Planbarkeit infrastruktureller Maßnahmen und von Integrationsangeboten erhöht“ (Haug / Sauer 2007: 63) hat, konnten keine positiven Effekte auf die Integration der betroffenen Personengruppe gemessen werden. Vielmehr zeigen die Ergebnisse, dass von Wohnsitzauflagen betroffene (Spät-)Aussiedlerinnen und (Spät-)Aussiedler schlechter in den drei Integrationsbereichen Sprache, Arbeitsmarkt und Wohnen abschnitten als die von der Regelung nicht betroffene Vergleichsgruppe. Auch konnte kein Einfluss des Wohnortzuweisungsgesetzes auf die ethnische Segregation von (Spät-)Aussiedlerinnen und (Spät-)Aussiedlern nachgewiesen werden (Haug / Sauer 2007: 124-127).
Auch in anderen europäischen Staaten wie Dänemark, Schweden und den Niederlanden wurden und werden ähnliche Strategien verfolgt. Nicht immer zielen diese Niederlassungspolitiken ausschließlich auf die Gruppe der Migrantinnen und Migranten. Gemein ist ihnen aber, dass durch die Steuerung der Wohnsitznahme eine räumliche Desegregation der betroffenen Gruppe angestrebt wird. In Deutschland warb Sigmar Gabriel dafür, die Niederlassungsfreiheit einzuschränken, da sonst „Ghettoprobleme“ (sueddeutsche.de 2016) in den Großstädten entstünden und die Bundesregierung (o. J.) befürchte, dass der Zuzug von anerkannten Geflüchteten in die Ballungsräume die Integration erschwere. Nachteilige Effekte auf die gesellschaftliche Teilhabe von Migrantinnen und Migranten ausgelöst durch ethnische Segregation sind jedoch wissenschaftlich umstritten und nicht hinreichend empirisch belegt (Münch 2014, S. 328).
Rechtsgrundlagen der landesinternen Umsetzung von Paragraph 12a AufenthG und Verteilschlüssel für anerkannte Geflüchtete sowie für Asylbewerberinnen und Asylbewerber in den Bundesländern mit Wohnsitzauflage
Aktueller Stand der Umsetzung von Paragraf12a AufenthG in den Bundesländern
Seit August 2016 haben neun der sechzehn Bundesländer durch Erlasse oder Änderungen im Flüchtlingsaufnahmegesetz eigene landesinterne Regelungen zur Verteilung anerkannter Geflüchteter eingeführt. Nur zwei Bundesländer machen von der Möglichkeit Gebrauch, Zuzugssperren zu verhängen: Niedersachsen sperrte die Städte Salzgitter, Delmenhorst und Wilhelmshaven für den Zuzug und Rheinland-Pfalz untersagt anerkannten Geflüchteten, in die Stadt Pirmasens zu ziehen. Die übrigen Bundesländer greifen auf Verteilungsschlüssel zurück.
Fünf der sieben Bundesländer, die anerkannten Geflüchteten anhand von Quoten einen Wohnort zuweisen, nutzen denselben Schlüssel, den sie auch für die Verteilung von Asylbewerberinnen und Asylbewerbern anlegen. Überwiegend bildet dabei lediglich der Anteil der Einwohnerinnen und Einwohner der Landkreise und kreisfreien Städte an der Gesamtbevölkerung des Landes die Berechnungsgrundlage für die Quoten. Lediglich in Nordrhein-Westfahlen und Sachsen-Anhalt fließen Kennzahlen, die die Lage auf dem Arbeits- und/oder Wohnungsmarkt abbilden sollen, in die Berechnungen mit ein.
Alternative Modi der Zuweisung
Durch die landesinterne Verteilung anerkannter Geflüchteter anhand von Quoten sind nun auch Gebiete, die bislang kaum über Expertise im Bereich der Integration verfügen, in diesem kommunalen Aufgabenbereich gefordert. Dies gilt insbesondere – aber nicht nur – für die neuen Bundesländer, die aufgrund ihrer Historie nur über geringe Erfahrungen bei der Integration von Migrantinnen und Migranten verfügen und deren Situation durch einen anhaltenden demografischen Wandel geprägt ist. Ein Schlüssel, der lediglich auf der Einwohnerzahl beruht, greift hier zur kurz, denn dieser kann die verschiedenen Integrationspotenziale der einzelnen ost- und westdeutschen Kommunen nicht abbilden.
Naheliegend ist, zunächst die in Paragraf 12a Aufenthaltsgesetz genannten Integrationsbereiche in die Berechnung einzubeziehen, also die Verfügbarkeit von Wohnraum, freien Plätzen in Sprachkursen und die Lage auf dem Arbeits- und Ausbildungsmarkt zu berücksichtigen und so einen differenzierteren Verteilungsschlüssel zu bilden. Ein umfassenderes Bild über die lokale Situation entsteht dann, wenn für die einzelnen Integrationsbereiche verschiedene Indikatoren herangezogen werden. So könnten in eine differenzierte Bewertung der jeweiligen Arbeitsmarktsituation Zahlen zum Verhältnis von gemeldeten erwerbsfähigen Personen zu offenen Stellen, die prozentuale Höhe sozialversicherungspflichtig Beschäftigter im Zeitverlauf und der Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten über 50 Jahren einfließen (siehe dazu auch Plankl et al. 2016).
Aber auch ein differenzierter Schlüssel zeichnet kein detailliertes Bild der tatsächlichen Situation, wie zum Beispiel darüber, welche Wohnungsgrößen verfügbar sind und in welchen Branchen Arbeits- und Ausbildungskräfte gesucht werden. Ein Matching – vergleichbar mit Verfahren, die bei der Vergabe von Organspenden und Studienplätzen angewendet werden –, das die Angebotsstruktur der Kommunen mit den Merkmalen der zugewiesenen Geflüchteten abgleicht, könnte dieses Problem lösen. Freie Wohnungsgrößen, der spezifische Fachkräftebedarf, Bildungsmöglichkeiten, vorhandene Unterstützungsangebote, Plätze in Kindergärten und Schulen an einem Ort würden so mit den individuellen Bedürfnissen der Geflüchteten in Einklang gebracht. In einer solchen landesinternen Feinsteuerung liegen zwei Chancen: Zum einen wird eine derartige Form der Zuweisung der Zielsetzung von Paragraf 12a Aufenthaltsgesetz gerecht, denn den Geflüchteten wird dadurch eine gute Grundlage zur Integration geboten, zum anderen kann sie sich positiv auf soziodemografische Entwicklungen auswirken. Damit das Steuerungsinstrument eine solche Wirkung entfaltet, müssen die Kommunen der Aufnahme von Geflüchteten jedoch positiv gegenüberstehen und deren Ansiedlung als Chance begreifen, denn erst dann werden diese auch nach Ablauf der Bindungsfrist in den Kommunen wohnen bleiben. Ein wettbewerblicher Ansatz, der auf Anreize setzt und besonders aufnahmebereiten Kommunen mit Integrationspotenzialen mehr Geflüchtete zuweist als die Quote vorsieht, stärkt dabei das Mitbestimmungsrecht der Kommunen. Der Nachteil dieses Modells liegt im komplexen Steuerungsprozess, denn neben den Daten über die spezifischen Integrationspotenziale der Kommunen werden Informationen über die individuelle Situation der Geflüchteten benötigt.
Unabhängig davon, anhand welchen Verfahrens die Zuweisung anerkannter Geflüchtete erfolgt, werden sich die Auswirkungen der gesetzlichen Wohnsitzauflage und der Implementationen auf der Ebene der Bundesländer erst in einigen Jahren zeigen und beurteilen lassen. Allzu hohe Erwartungen sollten allerdings nicht an das Steuerungsinstrument geknüpft werden: Angesichts dessen, dass die Zahl der Asylerstanträge stark rückläufig ist (Bundesamt für Migration und Geflüchtete 2018) und nicht alle Bundesländer landesinterne Regelungen erlassen haben, ist nur ein verhältnismäßig geringer Bruchteil aller Personen, die im Zuge der jüngeren Fluchtmigrationsbewegungen nach Deutschland kamen und kommen von behördlichen Wohnsitzauflagen betroffen. Zum anderen ist Integration ein multidimensionaler Prozess, der nur bedingt politisch steuerbar ist. Die Teilbereiche Arbeit, Sprache und Wohnen bilden lediglich drei Bausteine eines komplexen Integrationsvorgangs.
Quellenverzeichnis
Ahring, Jürgen / Hallenberg, Bernd (2016):
Eine flexible Wohnsitzauflage für Geflüchtete, Plädoyer für ein unterstützendes Instrument des vhw-Bundesverbands für Wohnen und Stadtentwicklung e. V. https://www.vhw.de/fileadmin/user_upload/08_publikationen/werkSTADT/PDF/vhw_werkSTADT_Wohnsitzauflage_Nr_4_2016.pdf.
Asylgesetz (AsylG)
https://www.gesetze-im-internet.de/asylvfg_1992/index.html#BJNR111260992BJN.
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) (2018):
Aktuelle Zahlen zu Asyl
Ausgabe: August 2018: http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Downloads/Infothek/Statistik/Asyl/aktuelle-zahlen-zu-asyl-august-2018.pdf?__blob=publicationFile.
Deutscher Gewerkschaftsbund (06.06.2016):
Stellungnahme des Deutschen Gewerkschaftsbundes zum Entwurf eines Integrationsgesetzes und zum Entwurf einer Verordnung zum Integrationsgesetz (Kabinettsentwurf vom 25. Mai 2016, file:///C:/Users/nrenner/Downloads/Stellungnahme-des-DGB-zum-Entwurf-eines-Integrationsgesetzes-und-zum-Entwurf-einer-Verordnung-zum-Integrationsgesetz.pdf.
Die Bundesregierung (o. J.):
Wohnsitzregelung erleichtert Integration
https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2016/05/2015-05-25-wohnsitz.html?nn=694676
El-Kayed, Nihad / Hamann, Ulrike (05.07.2016):
Wohnsitzauflage fördert nicht die Integration
https://mediendienst-integration.de/artikel/kritik-wohnsitzauflage-und-zuzugssperre-fuer-fluechtlinge-am-beispiel-von-tuerken-und-spaetaussiedle.html.
Gerichtshof der Europäischen Union (01.03.2016):
Pressemitteilung Nr. 22/16: Urteil in den verbundenen Rechtssachen C-443/14 und C-444/14.
Der Gerichtshof äußert sich zum Verhältnis zwischen der Freizügigkeit von Personen, denen internationaler Schutz gewährt wurde, und den Maßnahmen, die darauf abzielen, die Integration dieser Personen zu erleichtern
https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2016-03/cp160022de.pdf.
Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz – AufenthG)
https://www.gesetze-im-internet.de/aufenthg_2004/inhalts_bersicht.html.
Haug, Sonja / Sauer, Lenore (2007):
Zuwanderung und Integration von (Spät-)Aussiedlern-Ermittlung und Bewertung der Auswirkungen des Wohnortzuweisungsgesetzes
Forschungsbericht 3, Forschungsstudie im Auftrag des Bundeministeriums des Innern; Nürnberg.
https://bit.ly/2ylDfyH
Integrationsgesetz
In: Bundesgesetzblatt, Jg. 2016 Teil I Nr. 39, ausgegeben zu Bonn am 5. August 20016, S. 1939-1949.
https://bit.ly/2OtCpK9
Münch, Sybille (2010):
Integration durch Wohnungspolitik? Zum Umgang mit ethnischer Segregation im europäischen Vergleich
VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden.
Münch, Sybille (2014):
Das „Mantra der Mischung“: Die Problematisierung von ethnischer Segregation in Deutschland und den Niederlanden,
in: Gans, Paul (Hrsg.): Räumliche Auswirkungen der internationalen Segregation, Verlag der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, S. 327-343.
Plankl, Reiner / Neumeier, Stefan / Osigus, Thorsten / Küpper, Patrick / Mehl, Peter (2016):
Indikatoren und Karten zur Darstellung von Potenzialen bei der Aufnahme und Integration von Geflüchteten auf Landkreisebene,
Thünen Working Paper 59; Braunschweig.
https://www.thuenen.de/media/publikationen/thuenen-workingpaper/ThuenenWorkingPaper_59.pdf.
Senatsverwaltung für Inneres und Sport
Henkel: Eine Wohnsitzauflage für Geflüchtete sorgt für eine gerechtere Lastenverteilung
Pressemitteilung Nr. 5 vom 12.01.2016
https://www.berlin.de/sen/inneres/presse/pressemitteilungen/2016/pressemitteilung.433244.php.
sueddeutsche.de (11.01.2016):
Gabriel will Geflüchteten Wohnort vorschreiben
http://www.sueddeutsche.de/politik/asylrecht-gabriel-will-fluechtlingen-wohnort-vorschreiben-1.2812723.
Bei diesem Text handelt es sich um eine gekürzte und aktualisierte Fassung des MIDEM-Policy Papers „Die Wohnsitzauflage als Mittel deutscher Integrationspolitik? Das Beispiel Sachsen“ von Nona Renner. Zur Langversion des Policy Papers gelangen Sie hier.