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Analyse

Wahlrecht und parlamentarisches Regierungssystem
Neueste Urteile des Bundesverfassungsgerichts im Spiegel der Erwartungen

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Insbesondere nach den Bundesverfassungsgerichtsurteilen von 2008 und 2012 zur Problematik von Überhangmandaten und negativem Stimmgewicht war die deutsche Wahlrechtsdiskussion durch komplexe Erläuterungen und Berechnungen von Wahlforschern zum möglichen Auftreten und den Auswirkungen von Überhang- und Ausgleichmandaten geprägt. Sie mündete in eine Fülle von Vorschlägen, die mehr oder weniger große Eingriffe in das Bundestagswahlrecht vorsahen. Hierbei standen zum einen der Umgang mit dem Erfordernis der Erfolgswertgleichheit und wahltechnische Möglichkeiten zur Vermeidung der Auswirkungen von Überhangmandaten im Fokus. Im Grundsatz geht es um die Alternative Ausgleich oder Kompensation: entweder Ausgleich eines Überhangmandates durch die proportionale Aufstockung der Mandatsanzahl bei den anderen Parteien oder aber Kompensation im Prinzip durch Wegfall eines Mandats auf einer anderen Landesliste derselben Partei. Zum anderen gab es eine Welle von Klagen gegen Sperrklauseln bei Kommunalwahlen sowie den Wahlen zum Europäischen Parlament, die die Legitimität von Zugangshürden neuerdings infrage stellen. Diese Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts stehen in einer Linie mit weiteren Entscheidungen, die „eine Stärkung der Stellung und der Rechte des Parlaments“ (Voßkuhle 2016: 289) bedeuten könnten. Inwiefern der Einfluss oder die Bedeutung „des Parlaments“ mithilfe des Wahlrechts justiert werden kann, muss kritisch hinterfragt werden. In der aktuellen Diskussion zu diesem Thema ist die Verbindung mit den Funktionserfordernissen der parlamentarischen Demokratie und die Rückbindung an grundlegende Annahmen moderner Parlamentarismustheorie in den Hintergrund gerückt.


Wahlgleichheit und Chancengleichheit

Welche Maßstäbe legt das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) bei der Beurteilung der Wahlrechts- beziehungsweise Wahlsystemfragen grundsätzlich und mit Blick auf das parlamentarische Regierungssystem bei seinen Urteilen zugrunde? Zuerst muss die Wahl den Abgeordneten demokratische Legitimation verschaffen. Durch den durch die Wahl vermittelten Prozess der Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen wird ein Repräsentationsverhältnis zwischen Wählern und Abgeordneten konstituiert. Hier kommt es auch darauf an, wie sich die Ausgestaltung des Wahlsystems auf die Verbindung zwischen diesen beiden Seiten auswirkt. Als erster Schritt der Legitimationskette vom Volk zu den Staatsorganen steht die Rechtmäßigkeit dieses Übertragungsaktes unter einem besonderen Schutz, weswegen das Bundesverfassungsgericht beispielsweise bestimmte Wahlcomputer für verfassungswidrig erklärte (BVerfGE 123, 39, Rdnr. 108 ff). Die Wahl soll auch einerseits die Integration der politischen Kräfte im Wahlvolk herbeiführen und andererseits sicherstellen, dass gewichtige Anliegen in diesem von der Volksvertretung nicht ausgeschlossen bleiben (zum Beispiel BVerfGE 95, 408, Rdnr. 46). Diese Anforderungen stehen im Dienste der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des gewählten Parlaments, was das Gericht mit den Etiketten „Funktionsfähigkeit“ (zum Beispiel BVerfGE 41, 399, Rdnr. 63) und nun auch „Repräsentationsfähigkeit“ des Parlaments (BVerfGE 80, 188, Rdnr. 111) belegt. Funktionsfähigkeit bedeutet für den Deutschen Bundestag und in den Landtagen die Fähigkeit, eine Regierung zu wählen und Gesetze zu beschließen. Was das Gericht unter Repräsentationsfähigkeit konkret versteht, bleibt in seinen Ausführungen offen und der Begriff ist insofern interpretationswürdig, als Repräsentation eine Funktion des Parlaments ist.

Bei der Ausgestaltung des Wahlrechts ist der Gesetzgeber grundsätzlich frei, weder die Verhältniswahl noch die Mehrheitswahl sind unter dem Gesichtspunkt der repräsentativen Demokratie zu bevorzugen (BVerfGE 95, 355, Rdnr. 75). Durch diese Freiheit des Gesetzgebers bei der Konkretisierung des Art. 38 GG sieht das Bundesverfassungsgericht einen besonderen Kontrollauftrag begründet, da Regelungen des Wahlrechts „die Bedingungen der politischen Konkurrenz berühren, die jeweilige parlamentarische Mehrheit somit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird“ (BVerfGE 120, 82, Rdnr.103). Das Prinzip der Wahlgleichheit bewertet das Bundesverfassungsgericht in seiner ständigen Rechtsprechung in den beiden Wahlsystemtypen anhand unterschiedlicher Maßstäbe. Für das Mehrheitswahlsystem gilt der Maßstab der Zählwertgleichheit, was bedeutet, dass nicht aus Gründen, die in der Person des einzelnen Wählers liegen, die Wähler einen verschieden starken Einfluss auf das Wahlergebnis haben sollen. Erfolgswertgleichheit im Verhältniswahlsystem dagegen verlangt die gleiche Kraft aller Stimmen (BVerfGE 1, 208: Rdnr. 114 ff.) Bei der personalisierten Verhältniswahl bedarf es für Abweichungen von den Grundsätzen der Erfolgswertgleichheit, für Differenzierungen, eines sachlich legitimierten Grundes, früher vom Gericht auch als „zwingender Grund“ bezeichnet. Beide Phänomene, Überhangmandate und negatives Stimmgewicht sowie Sperrklauseln, stellen einen Einschnitt in die Erfolgswertgleichheit und damit in die Chancengleichheit der Parteien dar.

Um diese Anforderung der Erfolgswertgleichheit ging es im Kern in den aktuelleren Urteilen des Bundesverfassungsgerichts zum negativen Stimmgewicht. Verhandelt wurde unter anderem über das Phänomen, dass sich durch ein bestimmtes Verteilungsverfahren die Abgabe einer Stimme für eine Partei ungewiss auswirken kann, also die präferierte Partei durch die Stimmabgabe auch einen Sitz verlieren kann. So kann es etwa dazu kommen, dass eine Partei durch mehr Zweitstimmen ein Mandat verliert oder mit weniger Zweitstimmen ein Mandat gewinnt. In seinem Urteil im Jahr 2008 erklärte das Bundesverfassungsgericht die Artikel des Bundeswahlgesetzes, die diesen Effekt ermöglichten, für verfassungswidrig, weil die Gleichheit und die Unmittelbarkeit der Wahl verletzt seien. Darüber hinaus wies das Gericht im Zusammenhang mit einer gleichzeitig erhobenen Wahlprüfungsbeschwerde auf das Transparenzgebot für die Ordnungsgemäßheit und Nachvollziehbarkeit der Wahlgänge hin (BVerGE: 121, 266, Rdnr. 82). Christian Wöhst sieht hierin die erstmalige Formulierung des Verfassungsprinzips der Öffentlichkeit der Wahl (Wöhst 2016: 178). Nach erfolgter Wahlgesetzänderung und erneuter Klage unter anderem der Grünen-Fraktion bekräftigte das Gericht 2012 diese Argumentation erneut und sah außerdem das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit verletzt. Neu war gegenüber der bisherigen Rechtsprechung die Einschätzung, dass der ausgleichslose Anfall von Überhangmandaten im Umfang von mehr als etwa einer halben Fraktionsstärke ebenfalls diese Wahlgrundsätze verletzt, weil dies den Grundcharakter der Bundestagswahl als Verhältniswahl aufheben könne (BVerfGE 131, 316: 127).

Diese Reihe von Wahlrechtsurteilen und die darauffolgenden Reparaturversuche der Mehrheitsfraktionen durch Gesetzesänderungen bieten inzwischen reichlich Stoff für die rechts- und politikwissenschaftliche Auseinandersetzung, nachzulesen beispielsweise seit 2008 in zahlreichen Veröffentlichungen in der Zeitschrift für Parlamentsfragen sowie im Sonderband der Zeitschrift für Politikwissenschaft, der 2009 erschienen ist. Die Akademie für Politische Bildung Tutzing veranstaltete anlässlich der bevorstehenden Bundestagswahl 2017 zu diesem Thema Ende Januar eine Tagung, zu der wichtige Experten in diesem Bereich und auch Praktiker geladen waren. Ein Thema war die Tatsache, dass der Bundestag bei der anstehenden Wahl durch die neueste Wahlrechtsnovelle aus dem Jahr 2013 erheblich anzuwachsen droht (siehe zum Beispiel Grotz/Vehrkamp 2017). Unter diesem Eindruck wurden der Status quo und die Lösungsmöglichkeiten im Umgang mit Überhangmandaten und negativem Stimmgewicht diskutiert. Hierbei wurde deutlich, dass die sich gegenläufig widersprechenden Ziele der Ausgestaltung des Wahlrechts nur in einem trade off zu erreichen sind. Die Abwägung zwischen der Integration von Wählerinteressen einerseits und einer möglichst weitgehenden spiegelbildlichen Vertretung dieser andererseits kann nur bedingt anhand rechtlicher Maßstabe beurteilt werden. Vielmehr handelt es sich um ein sachliches politisches Problem und um berechtigte Erwartungen der Bürger an Repräsentation.


Regierungsbildung und Repräsentation

Warum hält das Bundesverfassungsgericht Überhangmandate zunehmend für ein Problem? Im Urteil „Überhangmandate I“ hatte es ausgleichslose zusätzliche Mandate noch als notwendige Folge des besonderen Charakters der personalisierten Verhältniswahl bezeichnet und angeführt, dass absolute Gleichheit ohnehin mit keinem Sitzzuteilungsverfahren erreicht werden könne (BVerfGE 79, 169). Später, mit dem erhöhtem Aufkommen von Überhangmandaten, sah es sich veranlasst hinzuzufügen, dass diese nur zulässig seien, wenn sie nicht regelmäßig in größerer Zahl anfielen (BVerfGE 95, 335, Rdnr. 114), und schließlich folgte die oben genannte konkrete Festlegung im Jahr 2012 auf eine halbe Fraktionsstärke. Zum einen betont das Gericht bei der Beurteilung der Wahlrechtsausgestaltung durch Sperrklauseln, Grundmandatsklauseln oder Verrechnungsmethoden immer wieder, dass die Vereinbarkeit mit der Wahlrechtsgleichheit nicht ein für alle Mal abstrakt beurteilt werden kann, sondern sich vielmehr an der Dynamik der politischen Wirklichkeit orientieren muss. Insofern ist die Rechtsprechungslinie in diesem Zusammenhang eine Reaktion auf das vermehrte Auftreten von Überhangmandaten durch eine höhere effektive Parteienzahl und nachgeordneter Gründe wie eine geringe Wahlbeteiligung oder Stimmensplitting. Die Sensibilität der Öffentlichkeit in Wechselwirkung mit dem Gericht könnte sich aber auch aus einer erhöhten Aufmerksamkeit gegenüber dem Thema Repräsentation und insbesondere Repräsentation kleiner Parteien sowie der Skepsis gegenüber den beiden größten Parteien speisen, denn Überhangmandate treten immer bei den größeren Parteien CDU/CSU und SPD auf.

BVerfG ZweiterSenat GruppeZweiter Senat des Bundesverfassungsgerichts. © Bundesverfassungsgericht / lorenz.fotodesign, Karlsruhe

Dieser Zusammenhang wird beim Thema Sperrklausel noch deutlicher: Sie gerät als Mittel zur Sicherung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit und gegen ein zersplittertes Parlament zunehmend unter Druck. Inzwischen hat das Bundesverfassungsgericht sie für Kommunalwahlen (2008) und für Europawahlen (2014) für verfassungswidrig erklärt und verpflichtete sich gleichzeitig zu einer Differenzierung des Arguments, die Willensbildung im Vertretungsorgan werde durch den Einzug von Splitterparteien erschwert (2 BvC 4/10, Rdnr. 113 f.). Es verlegt sich dabei auf die Interpretation politischer Prozesse zur Willensbildung in den Fraktionen und im Parlament (hier im Europäischen Parlament), die selbst für erfahrene und praxisnah arbeitende Parlamentarismusforscher nur schwer vorzunehmen sind. Folgende Überlegungen werden von den Richtern angestellt: Da ohnehin informelle Abstimmungsprozesse und die Sicherung der Zustimmung fraktionsinterner Gruppen für den parlamentarischen Prozess ausschlaggebend seien, könne ein relevanter zusätzlicher Abstimmungsaufwand durch die Rücksprache mit einer größeren Anzahl politischer Kräfte im Parlament nicht überzeugend dargelegt werden (Rdnr. 114). Dieser Bezug des Gerichts auf materiell wirksame informelle politische Prozesse ist ein Novum und es bleibt abzuwarten, ob diese Argumentation bald auch in Urteilen zum deutschen Wahlrecht oder parlamentarischen Verfahren wieder auftauchen wird. Die Wasserscheide zwischen Toleranz und Infragestellung gegenüber der Sperrklausel ist bis jetzt die Regierungsbildungsfunktion, die dem Bundestag neben der Gesetzgebungsfunktion zukommt.

In der Sache konnte das personalisierte Verhältniswahlsystem mit Sperrklausel insbesondere nach der Wiedervereinigung die Übereinstimmung von Stimmen- und Mandatsanteilen nur mehr in geringerem Umfang bewirken. Bei der letzten Bundestagswahl hatten circa 15 Prozent der Zweitstimmen keinen Einfluss auf die Zusammensetzung des Parlaments (2005: vier Prozent, 1990: acht Prozent). Hinzu kommen der weitergehende einheitsfördernde Effekt der Hürde durch die indirekte Wirkung der Beeinflussung des Wahlverhaltens sowie der tatsächliche Einfluss auf Koalitionsoptionen. Kritiker argumentieren, dass eine reife Demokratie durchaus eine größere Zersplitterung des Parteiensystems verkraften könnte, somit die konzentrierende Wirkung nicht mehr erforderlich sei oder abgemildert werden müsse (zum Beispiel Decker 2016: 464). Dahinter steht die Vorstellung, dass kleine Parteien dann „bessere Chancen“ hätten. Hiermit ist aber noch nicht gesagt, wofür sich bessere Chancen ergeben könnten: für die allgemeine Vertretung der speziellen Interessen, für die Einflussnahme auf die Politik der Regierungsmehrheit oder für die Teilhabe an der Regierungsbildung? Die Bürger entwickeln mit dieser Erwartungshaltung im Hinblick auf „mehr Chancen“ für kleinere Parteien eine erhöhte Aufmerksamkeit für Repräsentationsprozesse und ihre gefühlte Repräsentation. Pascale Cancik erkennt in diesem Zusammenhang Anzeichen für eine erhöhte „Repräsentationssensibilität“ (Cancik 2012: 278).

Repräsentation ist nach Dieter Nohlen neben Konzentration, Partizipation, Einfachheit und Legitimität ein Maßstab zur Bewertung von Wahlsystemen. Diese Maßstäbe konkretisieren die grundsätzlichen Rechtserfordernisse der Wahlgleichheit und Chancengleichheit, die sich aus Art. 20 GG und Art. 38 GG ableiten. Ihre Anwendung sollte die weitergehenden Funktionsbedingungen des parlamentarischen Regierungssystems berücksichtigen. Häufig wird auch Gerechtigkeit als Anforderung an ein Wahlsystem genannt. Gerechtigkeit ist jedoch ein schwerlich zu operationalisierendes Merkmal und kann eher als Ausprägung des Ziels Repräsentation begriffen werden. Für die Beurteilung der Wahlsystemfrage können verschiedene Repräsentationskonzepte zugrunde gelegt werden. Grundsätzlich orientiert sich das Bundesverfassungsgericht an der Vorstellung einer Gesamtrepräsentation des Parlaments, die auf der Wahlgleichheit fußt. Die Gesamtheit der Abgeordneten repräsentiert das Volk und fungiert als Volksvertretung. Daneben tritt verfassungsrechtlich aber auch die Gleichheit und Freiheit aller Abgeordneten in der Ausübung ihres Mandats. Auch die Richter des Bundesverfassungsgerichts beziehen in ihre Überlegungen ein, dass Repräsentation nicht im luftleeren Raum geschieht, sondern über bestimmte politische Einheiten als Projektionsfläche. Bei der Beurteilung des Verteilungsmodus Proporz ist zu berücksichtigen, dass Vertretung stets entlang aggregierter Sachfragen und Interessen geschieht und somit regionale Repräsentation, Repräsentation von Interessen, Parteienrepräsentation, Länderrepräsentation und dergleichen bedeutet. Bei der Verhältniswahl geht es noch mehr als bei der Mehrheitswahl darum, in der Praxis das Repräsentationsverhältnis von der Beziehung zwischen dem einzelnen Abgeordneten und dem einzelnen Bürger auf die politische Einheit der Gruppe zu übertragen. Repräsentation im parlamentarischen Regierungssystem ist nicht Einzelrepräsentation, sondern Gruppenrepräsentation. Ohne die Zugehörigkeit zu einer politischen Gruppe ist der einzelne Abgeordnete bei seiner Arbeit im Bundestag so gut wie machtlos. Dies liegt ursächlich im Mehrheitsprinzip begründet, strukturiert die gesamte Arbeit im Parlament und hat Folgen für das Entscheidungs- und Abstimmungsverhalten des einzelnen Abgeordneten. Sei es generell über seine Fraktion, über Fachbruderschaften oder über seine Landesgruppe: Einzelne Abgeordnete müssen sich zusammenschließen, um ihre politischen Ziele zu erreichen. Vieles spricht dafür, dieser Gruppenorientierung eine wesentliche Bedeutung zuzumessen und das Prinzip zu berücksichtigen, wie das Bundesverfassungsgericht dies mit seinem Verweis auf die Integrationsfunktion der Wahl bereits im Grundsatz vorsieht. Direkt gewählte Abgeordnete und Abgeordnete, die über eine Liste in das Parlament einziehen, sind dabei gleichermaßen in dieses Gruppenprinzip eingebunden. Trotz aller Bemühungen, das Verhältnis zwischen dem einzelnen Wahlkreisabgeordneten und dem Wähler zu intensivieren, steht das Programm der jeweiligen Partei als Richtgröße des politischen Handelns parat und ist hauptsächlicher Fixpunkt bei der Wahlentscheidung und in der Repräsentationsbeziehung (Deiss-Helbig 2013). Wenn das Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit der Grundmandatsklausel anführt, dass sich durch die Direktwahl eines parteiangehörigen Abgeordneten „in aller Regel zugleich auch das Ausmaß der Billigung der politischen Anliegen der Partei, die ihn nominiert hat“ (BVerfGE 95, 408: Rndr. 55), ausdrückt, dann führt diese Formulierung an der Wirklichkeit schräg vorbei. Der von der Partei unterstützte und nominierte Kandidat repräsentiert das Programm seiner Partei und trägt als Person zum Transport ihrer Anliegen bei. Mit Blick auf die Repräsentationsfunktion der Wahl ist deswegen der nationale Parteienproporz bei der Mandatsverteilung bei einer Bundestagswahl im Vergleich zum föderalen Proporz möglichst genau zu berücksichtigen.

Die einigungsfördernden Effekte eines Wahlsystems, wie beispielsweise die Sperrklausel, dienen nicht nur der Konzentration des Parteiensystems beziehungsweise einer Reduzierung der Anzahl der Parteien im Parlament, sondern auch als Anreiz zum Zusammenschluss und zur Kompromissbildung bereits vor der Wahl. Die Konzentrationsfunktion der Wahl ist nicht nur Mittel zur vorgeblichen Erleichterung von Arbeits- und Abstimmungsprozessen im Parlament, wie es die Begründung des Bundesverfassungsgerichts bei der Entscheidung zur Ablehnung der Hürde bei den Europawahlen den Anschein macht. Sie hat auch einen Eigenwert für die Bündelung von Interessen in der Gesellschaft und die Bildung von bearbeitbaren Konfliktlinien. Bei der Forderung nach mehr Chancengleichheit für kleinere Parteien durch die Abschaffung einigungsfördernder Effekte wird der Einfluss auf tatsächliche politische Ergebnisse durch kleine Fraktionen im Parlament überschätzt. Dieser findet selbstverständlich statt, aber nur über Bande und nicht in einem deliberativen Prozess im Parlament. Da politische Entscheidungen ursächlich nicht im Plenum oder in den Arbeitsgruppen fallen, sondern in informellen Gruppengesprächen innerhalb und zwischen den Regierungsfraktionen ausgehandelt werden, haben Kleinstparteien im Parlament nur einen sehr geringen und indirekten Einfluss auf politische Entscheidungen. Die Vorlagen der Opposition erhalten in der Regel naturgemäß keine Mehrheit in Abstimmungen des Parlaments, sondern die Entscheidungen werden von der Regierungsmehrheit getroffen und in Beschlüsse umgesetzt. Eine möglichst homogene, große und gut organisierte Opposition kann immerhin ein Gegenkonzept zur Regierungsarbeit darstellen. Darüber hinaus ist bekannt, dass die Regierungsfraktionen aussichtsreiche und gut ausgearbeitete Gesetzentwürfe antizipieren und in ihre Gesetzgebungsarbeit einfließen lassen. Für eine stark fragmentierte Opposition ist dieser Einfluss über Bande nur sehr bedingt vorhanden. Politische Machtteilung im Sinne des Vorhandenseins klarer und handlungsfähiger alternativer Mehrheiten sowie homogener inhaltlicher Gegenkonzepte zur Regierungsarbeit würde unter den Bedingungen eines stark fragmentierten Parlaments, wie es durch die Reduzierung einigungsfördernder Effekte zu erwarten wäre, also schwieriger.

Die Folgen eines fragmentierten Parlaments sind für die Regierungsbildung dagegen wesentlich schwerwiegender. Es ist in der aktuellen Situation des Parteiensystems für den Wähler ohnehin kaum möglich zu erkennen, welche Koalitionsregierung er nach seinem Wahlgang bekommt. Er hat nicht nur keinen Einfluss auf die Bildung der Regierungsmehrheit, durch die multiplen Koalitionsmöglichkeiten kann er sich mit seiner Stimme nicht einmal für eine Parteienkombination entscheiden. Die Parteien äußern sich im Wahlkampf immer vager zu möglichen Optionen – und wenn, dann geht es um Ausschluss-Statements, nicht um konstruktive Partnerschaftsplanungen. Wenn man sich also mit den Gründen für geringe Wahlbeteiligung oder Nichtwahl auseinandersetzt, wäre nicht nur über Wahlurnen im Supermarkt oder in Altenheimen zu diskutieren, sondern über die reflektierten Gründe von Nichtwahl. Diese können gemäß dem sozialpsychologischen Ansatz, das heißt im Bereich der individuellen Gründe für Nichtwahl, in der erwarteten Folgenlosigkeit des Wählens identifiziert werden. Über 87 Prozent der Nichtwähler vermuteten 2012/2013, dass der Grund für die hohe Zahl der Nichtwähler sei, dass sich „durch Wahlen nichts ändert“ (Forsa 2013: 48). Neben diesem Gefühl, keinen Einfluss auf das politische Geschehen zu haben, werden auch mangelnde Unterschiede zwischen den Parteien mit 42 Prozent als Grund angeführt (Neu 2012: 39). Der Eindruck, mit seiner Stimme nichts bewirken zu können, dass die Wahl nicht die Sanktion politischer Arbeit im Sinne einer Abwahl ermöglicht und auch der Wechsel zu einer anderen großen Partei keine Änderung bringt, hängt im Wesentlichen mit den nicht eindeutig abgrenzbaren Alternativen zusammen. Echte Regierungswechsel und berechenbare Koalitionsoptionen könnten hier das Gefühl der Machtlosigkeit abmildern. Hierfür darf das Wahlrecht Geburtshelfer sein. Neben der Repräsentationsbeziehung zwischen Abgeordnetem und Wähler und der möglichst weitgehenden Repräsentativität politischer Interessen ist also die Regierungsbildungs- und Entscheidungsfähigkeit des Parlaments sowohl für es selbst als auch für den Wähler grundlegend. Auch das Bundesverfassungsgericht hatte im Zuge der Bewertung des negativen Stimmgewichts darauf hingewiesen, dass der Wähler wissen müsse, wie sich seine Stimme auswirke. Andernfalls sei sogar die Legitimationsfunktion der Wahl verletzt.

„Andererseits beeinträchtigt der Effekt des negativen Stimmgewichts die Integrations- und Legitimationsfunktion der Wahl tiefgreifend, weil der Wähler weder Erfolgswert noch Erfolgschance seiner Stimme vorhersehen kann, und der Wählerwille in sein Gegenteil verkehrt wird, ohne dass der Wähler sich darauf einstellen könnte. Hinzu kommt, dass bei knappen Mehrheitsverhältnissen der Effekt des negativen Stimmgewichts Auswirkungen auf parlamentarische Mehrheit und Regierungsbildung haben kann.“ (BVerGE 121, 266, Rdnr. 119)

Der zweite Satz ist aus politikwissenschaftlicher Sicht der entscheidende. Der Einfluss auf die Regierungsbildung durch das negative Stimmgewicht wäre das wesentlich schwerwiegendere Ereignis für die Funktion der Wahl. Jedoch sind neben diesen Nebenwirkungen, die aus der Verrechnung von Stimmen- in Mandatsanteile entstehen, vor allem der faktische Einfluss von politischen Kräften bei der Regierungsbildung miteinzubeziehen. Kleine Parteien haben bei minimum winning coalitions einen überproportional hohen Einfluss auf die Inhalte der Regierungsarbeit. Hier drückt sich die Disproportionalität nicht nur in Verzerrungen der Mandatsanteile, sondern in Einfluss auf politische Programme, also auf die tatsächliche politische Praxis aus.


Unerfüllte Hoffnungen

Es wird deutlich, dass marginale Wahlrechtsänderungen sowie Änderungen an Zuteilungs- und Verrechnungsverfahren, mit denen sich das Bundesverfassungsgericht in den letzten Jahren beschäftigen musste, nur sehr begrenzt Einfluss auf die tatsächlichen politischen Folgen der Wahl haben. Die Hoffnungen, die mit den Klagen der Opposition gegen das Bundestagswahlrecht verbunden sind, sind nicht mit rechtlichen Vorgaben zu erfüllen. Die erhöhte Repräsentationssensibilität der Bürger, die Skepsis gegenüber den beiden großen Regierungsparteien, das Gefühl schlecht repräsentiert zu sein, lässt sich nicht durch Wahlrechtsänderungen beheben. Die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien sind vom Bundesverfassungsgericht zu überwachen. Es ist aber offensichtlich so, dass nicht nur eine Änderung der politischen Wirklichkeit zur Beschäftigung des Gerichts mit diesen Fragen führt und in einer geänderten Rechtsprechung wie im Fall der Tolerierung von Überhangmandaten mündet. Vielmehr ist zu vermuten, dass die oben genannte gesteigerte „Repräsentativsensibilität“ sich aus einer wechselseitigen Beeinflussung der Erwartungshaltung politischer Kräfte und der Bürger einerseits sowie der Rechtsprechung des Gerichts andererseits speist. Dies liegt schon in dem fehlenden Selbstbefassungsrecht des Gerichts begründet (bis auf § 105 Bundesverfassungsgerichtsgesetz). Dabei ist die Sensibilität gegenüber parlamentarischer Vertretung sowie ihrer Ausgestaltung und Effektivität im Prinzip zu begrüßen. Realistische Erwartungen an den politischen Prozess und die Einflussmöglichkeiten des Wahlrechts sollten dabei aber leitend sein. Wenn das Gericht selbst anführt, dass es das Ziel des Anteils der Persönlichkeitswahl an der personalisierten Verhältniswahl sei, in gewissem Umfang der dominierenden Stellung der Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes ein Korrektiv im Sinne der Unabhängigkeit der Abgeordneten entgegenzusetzen (BVerGE 131, 316, Rdnr. 133), dann speist es damit genau die Erwartungshaltung der Bürger, dass mit der Änderung an den Stellschrauben des Wahlrechts irgendetwas getan sei. Die Kritik an der Praxis des parlamentarischen Regierungssystems wirkt also auf die Maßstäbe zur Beurteilung des Wahlsystems zurück. Die Skepsis gegenüber der Parteiendemokratie führt zu Infragestellungen von wahlrechtlichen Prinzipien in der Annahme, durch rechtliche Änderungen könne man die politische Praxis grundsätzlich ändern. Diese Erwartung wird enttäuscht werden.


Literatur:

Cancik, Pascale, 2012: Wahlrecht und Parlamentsrecht als Gelingensbedingungen der Demokratie, in: Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer 72, 268-322.

Decker, Frank, 2016: Ist die Fünf-Prozent-Sperrklausel noch zeitgemäß? Verfassungsrechtliche und -politische Argumente für die Einführung einer Ersatzstimme bei Landtags- und Bundestagswahlen, in ZParl 47 (3), 460-471.

Deiss-Helbig, Elisa, 2013: „Ich bin einer von Euch“ – Zur Bedeutung sozialer und politischer Kongruenz von Abgeordneten und Bürgern für das Gelingen von Repräsentation, in: ZParl 44 (3), 566-580.

Forsa (Hrsg.), 2013: Wähler und Nichtwähler zu Beginn des Wahljahres 2013 in Deutschland, Berlin.

Grotz, Florian/Vehrkamp, Robert, 2017: 598, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 23. 01.2017

Neu, Viola, 2012: „Dann bleib ich mal weg“. Der Mythos der „Partei“ der Nichtwähler, in: Konrad Adenauer Stiftung (Hrsg.), Forum Empirische Sozialforschung, Sankt Augustin/Berlin.

Voßkuhle, Andreas, 2016: Verfassung und Parlamentarismus, in: Bayerische Verwaltungsblätter 147 (9), 289-300.

Wöhst, Christian, 2016: Hüter der Demokratie. Die angewandte Demokratietheorie des Bundesverfassungsgerichts, Wiesbaden.

Verfasst von:

Astrid Kuhn

Erschienen am:

8. Mai 2017

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