Das Pariser Klimaschutzabkommen – analysiert und bewertet von deutschen und internationalen Denkfabriken
11.01.2017
Wohin nach der Eisschmelze? Die Studien zeigen, wie dringlich die Politik handeln muss. Foto: Robert Wohlleben
1 Die UN-Klimakonferenz in Paris aus der Sicht parteinaher Stiftungen
1.1 Die Autorinnen und Autoren
1.2 War diese Klimakonferenz erfolgreich?
1.3 Wird das Abkommen der Brisanz des anthropogenen Klimawandels gerecht?
1.4 Wer soll für die Finanzierung verantwortlich sein?
1.5 Wie bindend ist das Pariser Abkommen?
1.6 Wie ist der Verhandlungsprozess des Pariser Gipfels zu bewerten?
1.7 Welche Rolle spielen Menschenrechte im Text?
1.8 Welche Klimaschutzmaßnahmen favorisieren die Autorinnen und Autoren?
1.9 Sprachstil
1.10 Zusammenfassung
2 Die Pariser UN-Klimakonferenz aus der Sicht deutscher und internationaler Forschungsinstitute
2.1 Umweltpolitische und klimawissenschaftliche Aspekte
2.1.1 Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie
2.1.2 World Resources Institute
2.2 Politikwissenschaftliche Analyse
2.2.1 Stiftung Wissenschaft und Politik
2.2.2 Centre for Development and the Environment
1 Die UN-Klimakonferenz in Paris aus der Sicht parteinaher Stiftungen
Da die vier folgend aufgeführten politischen Stiftungen den aktuell im Bundestag vertretenen Parteien nahestehen, besitzt ihre publizistische und politikberatende Tätigkeit eine besonders hohe Praxisrelevanz. Alle aufgeführten, überwiegend öffentlich finanzierten Stiftungen (der Rechtsform nach eingetragene Vereine) haben im Anschluss an die UN-Klimakonferenz in Paris 2015 (United Nations Framework Convention on Climate Change, 21st Conference of the Parties, kurz COP21) ausführliche Berichte oder Stellungnahmen veröffentlicht, die der Analyse des Zustandekommens des Klimaschutzabkommens und der Ergebnisauslegung gewidmet sind.
1.1 Die Autorinnen und Autoren
Die parteinahen Denkfabriken veröffentlichten teils mehrere Texte verschiedenen Formats und unterschiedlicher Länge. Um die politischen Leitlinien der jeweiligen Institutionen adäquat widerzuspiegeln, wurden für die folgende Übersicht nur Dokumente ausgewählt, die von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern und nicht etwa externen Dienstleistern verfasst wurden.
Bei der den Grünen nahestehenden Heinrich-Böll-Stiftung (HBS), der Linkspartei-nahen Rosa-Luxemburg-Stiftung (RLS), der SPD-nahen Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) und der CDU-nahen Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) treten als Autorinnen und Autoren jeweils die Referenten beziehungsweise Koordinatoren für die Themenbereiche Umwelt, Klima und Energie auf. Den HBS-Bericht schrieb ein Autorenteam um Lili Fuhr. Den Text der RLS verfasste Tadzio Müller. Die FES-Stellungnahme besteht aus zwei Texten von Manuela Mattheß und für die KAS analysierte Jasper Eitze das Abkommen.
1.2 War diese Klimakonferenz erfolgreich?
Fast euphorisch bewertet Mattheß für die FES den Ausgang des Klimagipfels im Dezember 2015: Sie spricht davon, dass „wir das Klimaabkommen von Paris feiern sollten“. Sie begründet dies vor allem damit, dass sich zum ersten Mal alle Vertragsstaaten der UN-Klimarahmenkonvention gemeinsam auf „das beginnende Ende der Ära fossiler Brennstoffe“ hätten einigen können (Mattheß 2015). Das sei „ohne Frage ein historischer Meilenstein“ (Mattheß 2016).
Das Urteil von Eitze fällt differenzierter aus: Aus Sicht der KAS markiere das Abkommen „für den internationalen Klimaschutz einen bedeutenden evolutionären, aufgrund der fehlenden Verbindlichkeit und Sanktionsmechanismen jedoch nicht revolutionären Schritt“ (Eitze 2016).
Ähnlich sehen Fuhr et al. im Abkommen ein „System völlig freiwilliger Versprechungen“, das wenig Anlass zum Feiern gebe. Vor allem angesichts „der enormen Herausforderung sowie der großen Nöte und Probleme der am stärksten vom Klimawandel betroffenen Menschen“ könne man das Abkommen sogar „nur als große Enttäuschung bezeichnen“, so der Tenor des HBS-Textes (Fuhr et al. 2015).
Noch schärfer kritisiert Müller für die RLS das Gipfel-Ergebnis und dessen überwiegend positive Kommentierung: „Dass ein Großteil der deutschen Zivilgesellschaft [...] die Vokabeln ‚historisch‘ und ‚Erfolg‘ nennt, hat mit einer stark prozessimmanenten Perspektive zu tun“. Die Erwartungen an das Ergebnis seien aufgrund der „gegebenen klimadiplomatischen Strukturen der UN-Klimarahmenkonvention“ nur gering gewesen. Bei der nun großen Freude über das ausbleibende Scheitern von COP21 dürfe nicht vergessen werden, dass konkretes Handeln nötig sei und „das Klima [...] nicht durch Diplomatie gerettet“ werde. Vor diesem Hintergrund sei „das Abkommen desaströs“ (Müller 2015).
1.3 Wird das Abkommen der Brisanz des anthropogenen Klimawandels gerecht?
Als größter Erfolg von Paris wird allgemein die angestrebte konkrete Limitierung der Erderwärmung auf zwei beziehungsweise möglichst 1,5 Grad Celsius gesehen. Auch die Parteistiftungen sind sich darin einig, dass diese Mindestziele essenziell sind, „um die Welt vor den Folgen des Klimawandels zu schützen“. Alle vier Stiftungen bezweifeln aber, dass der Gipfel dazu wirklich hinreichend beitragen wird: Mattheß bewertet für die FES die durch den Pariser Gipfel entstandenen Chancen, diese Ziele zu erreichen, noch am ehesten wohlwollend: „bei entsprechender ambitionierter Ausgestaltung“ könne das Abkommen „sehr wohl in der Lage sein [...], die Folgen des Klimawandels effektiv zu begrenzen“ (Mattheß 2015). Noch, so schränkt aber auch sie ein, seien die vorgeschlagenen Maßnahmen der Staaten, die sogenannten INDCs (Intended Nationally Determined Contributions), „bei weitem nicht ausreichend und setzen die Welt momentan eher auf das Gleis einer Erwärmung um 2,7 bis 3 Grad“. Die Autorin betont aber die symbolische Bedeutung der genannten Ziele, da durch sie „eine Dekarbonisierung der Weltwirtschaft“ impliziert werde (Mattheß 2016).
Skeptischer schreibt das HBS-Autorenteam, dass das Abkommen in aktueller (wenig verpflichtender) Form nicht die Zuversicht aufkommen lasse, „die Erderwärmung tatsächlich auf 1,5 Grad begrenzen zu können“ (Fuhr et al. 2015).
Auch KAS-Experte Eitze geht davon aus, dass die bisher angekündigten „Klimaschutzbeiträge summa summarum [...] eher einem Erderwärmungsszenario von 2,7 Grad Celsius entsprechen“, da unter anderem auch Deutschland seine Minderungsziele wahrscheinlich verfehlen werde (Eitze 2016).
Bei der RLS befürchtet man sogar bis zu „3,5 Grad Erwärmung“. Als Konsequenz seien realistisch betrachtet „bald sehr viel mehr Opfer durch starke Taifune, extreme Niederschläge und dadurch ausgelöste Fluten und Erdrutsche sowie krasse Hitzetage“ zu erwarten, schreibt Müller. Die Erwähnung der gemeinsamen, eigentlich ambitionierten Gradziele sei daher „im besten Fall ein Pyrrhussieg“ (Müller 2015).
1.4 Wer soll für die Finanzierung verantwortlich sein?
Für alle Parteistiftungen ist die Frage der Finanzierung zentral, jedoch wird sie unterschiedlich fokussiert. Der KAS-Autor problematisiert vor allem die Kosten der deutschen Energiewende: Deutschland müsse verantwortungsvoller handeln „und die Kostenfrage stärker in den Fokus rücken“. Denn aus steigenden Kosten der Energiewende folge „ein erhöhtes Risiko zurückgehender Akzeptanz in der Bevölkerung“. Daher warnt Eitze davor, als Konsequenz aus Paris die deutschen Anstrengungen im Alleingang zu verstärken: „Es besteht nämlich durchaus die Gefahr, dass Deutschland vor lauter klimapolitischem Ehrgeiz auf den Holzweg gerät“ (Eitze 2016).
Für die drei anderen Stiftungen steht dagegen die internationale Finanzierung von Mitigations- und Adaptionsmaßnahmen sowie die Kompensation von Klimafolgeschäden im Mittelpunkt. Sie verweisen auf die von den Industrieländern bereits in Kopenhagen gemachte Zusage, „die Finanzierung ab 2020 auf jährlich 100 Mrd. USD anzuheben. Sechs Jahre nach Kopenhagen liegt der Welt immer noch kein Plan vor, wie dieses Ziel zu erreichen ist“. Den Entwicklungsländern sei es bei den Verhandlungen darum gegangen, „die [finanzielle] Verantwortung der historischen Verursacher in der Konvention festzuhalten“. Die HBS bedauert zudem, dass im Abkommen „alternative Finanzquellen, wie etwa eine Kohlenstoffabgabe auf den Schiffs- und Flugverkehr“, keine Berücksichtigung fanden (Fuhr et al. 2015).
Mattheß betont zwar, dass die reichen Länder in der Klimafinanzierung nicht auf „Umetikettierung oder ‚Greenwashing‘“ setzen dürften, sieht „‚Carbon Pricing‘ und ‚Carbon Taxation‘“ dagegen aber nicht als „Allheilmittel für eine Dekarbonisierung“ an (Mattheß 2016).
Müller formuliert im RLS-Text scharf, dass das Abkommen bei der von Klimaaktivisten geforderten „rechtliche[n] Verankerung massiver Finanzflüsse vom Norden in den Süden“ fast völlig versage. Er verdeutlicht seine Haltung anhand der Zahlen: Im Gegensatz zu ihren Zusagen stellten die Industrieländer bisher nur „zwei Milliarden Dollar an spezifischer Klimafinanzierung pro Jahr“ bereit, großzügig gerechnet „maximal 20 Milliarden Dollar“ und das, obwohl laut einiger Experten eigentlich bis zu „400 Milliarden Dollar pro Jahr nötig“ wären (Müller 2015).
1.5 Wie bindend ist das Pariser Abkommen?
Müller bewertet die Verbindlichkeit des Abkommens als eindeutig ungenügend, er sieht darin „nichts als Versprechungen, Zusagen und Appelle“. Der „reiche Norden“ habe erfolgreich jede Formulierung im Text verhindert, „die etwas mit Reparationen [...] oder gar mit daraus entstehenden Rechtsansprüchen“ zu tun habe (Müller 2015).
Wie Müller sieht auch das HBS-Team die Verantwortung für die „sehr stiefmütterliche Behandlung“ des Themas Rechtsverbindlichkeit bei den USA. Laut Fuhr et al. „erstickten“ deren Delegationsvertreter beinahe an dem Wort „‚sollen‘ (shall)“, das sie mit großem Druck durch das unverbindlichere „sollten“ (should) ersetzen ließen (Fuhr et al. 2015). Mattheß sieht dagegen auch hier Erfolge: Zwar basiere der vereinbarte öffentliche Überprüfungsmechanismus der nationalen Klimaschutzbeiträge auch „weiterhin [auf] Selbstverpflichtungen zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen, allerdings entsteht durch den gemeinsam etablierten Kontrollrahmen nun ein System, in dem sich Regierungen für ihre Anstrengungen werden rechtfertigen müssen.“ So könne „im Sinne eines ‚naming and shaming‘“ öffentlich Druck ausgeübt werden, hofft die Autorin des FES-Dokuments (Mattheß 2015).
Gerade dieses „weiche[.] Sanktionsinstrument“ sieht Eitze von der KAS dagegen sehr skeptisch, „die Möglichkeit des öffentlichen Anprangerns“ sei in seiner Wirksamkeit erfahrungsgemäß „als sehr gering einzuschätzen“. Die kritisierte Unverbindlichkeit ist für ihn sogar der „wichtigste Grund für den erfolgreichen Abschluss“ in Paris, denn, so argumentiert er aus einer Perspektive des Realismus, „Staaten neigen erfahrungsgemäß nicht dazu, in zentralen politischen Fragen freiwillig die eigene Souveränität einzuschränken“ (Eitze 2016).
Auch Mattheß kommt letztlich zu einer nüchternen Einschätzung mit Blick auf das Jahr 2020, bis zu dem die Länder ihre Zusagen überarbeiten müssen: Im „schlechtesten Fall passiert bis dahin nichts oder nicht genug“ (Mattheß 2015).
1.6 Wie ist der Verhandlungsprozess des Pariser Gipfels zu bewerten?
„Zunächst einmal waren alle zufrieden damit, wie der Prozess von der französischen Präsidentschaft geführt wurde“, schreiben Fuhr et al. und finden damit Zustimmung bei den anderen Stiftungen (Fuhr et al. 2015).
Müller schreibt von einer „diplomatische[n] Meisterleistung“ der Franzosen, die unterschiedlichen Interessen der Staaten zu überbrücken und mit dem Abschluss ein Signal in die Welt zu senden, das der Klimawandel ein massives globales Problem ist, „dessen Lösung ausnahmslos alle etwas angeht“ (Müller 2015). Dies „beweist, dass der Multilateralismus lebt und handlungsfähig ist“ (Mattheß 2015).
Eitze lobt, dass die Einigung zudem die „längst obsolete strikte Aufteilung der Vertragsstaaten in Industrie- und Entwicklungsländer“ überwunden habe, „aus der sich nur für erstere eine Klimaschutzverantwortung ableitete“ (Eitze 2016).
Abweichend von den anderen Stiftungen kommentieren die HBS und die RLS ausführlich die bedeutsame Rolle der zivilgesellschaftlichen Akteure bei den Verhandlungen: „Indem sie den Notstand des Planeten ausriefen, konnten sie ein Stück demokratischen Raum zurückerobern“ (Fuhr et al. 2015).
Müller sieht die Weiterentwicklung der „Klima(gerechtigkeits)bewegung“ als vielleicht den zentralen Fortschritt von Paris. Er erkennt zwar eine „Kakophonie der zivilgesellschaftlichen Stimmen nach der COP21“, die von „den mit Freudentränen überströmten Gesichtern einiger NGO-Kräfte [...] bis hin zur abgeklärten Frustration“ indigener und kleinbäuerlicher Bündnisse reiche. Doch gleichzeitig sei die Bewegung „größer, reifer und ausdifferenzierter geworden“ und viele sähen allein die Erwähnung des 1,5-Grad-Ziels „als einen diskursiven Sieg“ ihres Engagements (Müller 2015). HBS und FES loben die EU und ihre „sehr produktive Rolle bei den Verhandlungen“ (Mattheß 2016) als „Brückenbauerin“ zwischen Industrie- und Entwicklungsländern (Fuhr et al. 2015).
Insgesamt zeigt sich, dass die KAS in ihrer Analyse vor allem die Dimensionen Macht, Kooperation, den Einfluss der Nationalstaaten sowie ökonomische und Sicherheitsaspekte fokussiert. Sowohl HBS, FES als auch RLS betonen dagegen eher, wenn auch nicht alle in gleicher Gewichtung, die Rolle von Normen und Werten und die Möglichkeiten der Zivilgesellschaft, öffentlich diskursiven Druck auszuüben. Die RLS richtet ein besonderes Augenmerk auf emanzipative Gruppen des globalen Südens und auf von ihr diagnostizierte Machtasymmetrien.
1.7 Welche Rolle spielen Menschenrechte im Text?
Fuhr et al. beklagen das Fehlen eines deutlichen Bekenntnisses „zu den Menschenrechten, zu den Rechten indigener Völker, zur Gleichstellung der Geschlechter und zur Ermächtigung von Frauen, zur Generationengerechtigkeit, zu einem gerechten Übergang zu menschenwürdiger Arbeit, zu Ernährungssicherheit und zur Unversehrtheit der Ökosysteme.“ Die HBS-Autoren sehen auch die Rolle der Frau im Text nicht angemessen dargestellt. Gefestigt werde vor allem „die Vorstellung von Frauen als Opfer des Klimawandels“, die Hilfe bräuchten; „ihre Fähigkeiten, zur Abschwächung der Klimafolgen beizutragen und gerechte, von der Gemeinschaft getragene Lösungen zu finden“, würden dagegen nicht anerkannt (Fuhr et al. 2015).
Eitze verweist lobend darauf, dass für den Klimaschutz im Abkommen kein Absolutheitsanspruch erhoben werde, sondern er neben weitere „Entwicklungsprinzipien wie Armutsbekämpfung oder Nahrungsmittelsicherheit“ gestellt werde. Im Kontext gelesen, plädiert der KAS-Autor für eine schwache Nachhaltigkeit, in der die Ökologie keinen Vorrang vor sozialen und ökonomischen Interessen hat (Eitze 2016).
In den Texten der FES findet sich keine Auseinandersetzung mit Menschenrechtsthemen. Müller erwähnt sie lediglich in seinem Appell, dass politisch „Klimaschutz und Menschenrechte [...] über Profitinteressen und Wohlstandswahrung“ gestellt werden müssten (Müller 2015).
1.8 Welche Klimaschutzmaßnahmen favorisieren die Autorinnen und Autoren?
Müller fordert in Namen der RLS, „dass fossile Brennstoffe tatsächlich im großen Stil im Boden bleiben, der Raubbau der Wälder weitestgehend gestoppt [, ...] die klimaschädliche industrielle Landwirtschaft abgeschafft und der unermessliche Energiehunger dieser Welt drastisch eingedämmt“ werden müssten. Davon sei „die real existierende deutsche Wirtschaftspolitik“ aber weit entfernt, betont der RLS-Experte und erwähnt als Beispiel das geplante Freihandelsabkommen TTIP, das es zu verhindern gelte. Denn das Freihandelsabkommen vergrößere durch intensivierte „globale Handelsströme [...] die Emissionen aus dem Transportsektor“ und trage zum Abbau von „Sozial- und Umweltstandards“ bei (Müller 2015).
HBS und FES bleiben in ihren Vorschlägen nötiger Schritte zur Umsetzung des Abkommens vage, deuten aber ebenfalls suffiziente Strategien an. Fuhr et al. fordern etwa eine „echte sozial-ökologische Transformation“ und „generellen Zugang zu nachhaltigen Energieträgern“ (Fuhr et al. 2015). Mattheß schreibt von „Diskussionen über alternative Wirtschaftswege, über Konsum- und Verhaltensveränderungen im Globalen Norden und über die Abschaffung von Subventionen für Kohle & Co“. Es sei aber auch klar, dass es „massive transformative Eingriffe in die staatlichen Energie- und Wirtschaftssysteme der Länder“ geben müsse (Mattheß 2015).
Über die Folgen solcher drastischen Maßnahmen macht sich Eitze ausführlich Gedanken: So sei „die Entkopplung von Wirtschaftswachstum und Emissionsanstieg alles andere als banal“, und dass „die deutsche Bevölkerung derart tiefgreifende Umwälzungen mitträgt“, scheint ihm „alles andere als gesichert“. Der KAS-Autor formuliert deutlich wachstumsbejahend (und damit Suffizienz ablehnend): „Die Umsetzung der deutschen Klimaschutz- und Energiewendepläne ist folglich nur möglich und gesellschaftlich legitimiert, wenn auch der Weg hin zu einer CO₂-armen (Volks-)Wirtschaft ökonomisch erfolgreich verläuft.“
Deutschland sollte zudem in der Klimadiplomatie nicht länger in der „Rolle des Musterschülers oder Strebers“ auftreten, sondern „kluge, konsensfördernde“ Kooperationsangebote an andere Staaten richten. Außerdem sollten weniger ambitionierte Länder durch die Betonung positiver Nebeneffekte vom Klimaschutz überzeugt werden. Eitze zählt dazu etwa „Versorgungssicherheit“, „verringerte Importabhängigkeit“, „Technologieentwicklung und wirtschaftliche Modernisierung“ sowie „Arbeitsplatzsicherung und Fragen der nationalen Sicherheit“. Er befürwortet außerdem ökonomische Klimaschutzinstrumente wie den Europäischen Emissionshandel als „vergleichsweise unkompliziertes, marktnahes und grenzübergreifendes [...] treffsicheres klimapolitisches Instrument“ mit Potenzial, das außerdem „für alle Marktteilnehmer international faire Wettbewerbsbedingungen“ garantiere (Eitze 2016).
Fuhr et al. hingegen kritisieren ausdrücklich marktbasierte Klimaschutzinstrumente. „Trotz des deutlichen Scheiterns bestehender Emissionshandelssysteme“ und des Bemühens, das Reizwort Markt „nicht in den Mund zu nehmen“, seien marktorientierte Ansätze im Text an vielen Stellen verankert. So seien „mit dem neuen Klimaabkommen die Märkte und damit die Profite für viele Konzerne gesichert“ (Fuhr et al. 2015). FES und RLS äußern sich zu diesem Thema in ihren Texten nicht.
Ein weiteres Reizthema ist das sogenannte Climate Engineering. Das beschreibt etwa „die Speicherung von Kohlendioxid im Untergrund (CCS) [... oder] die Düngung von Ozeanen, um deren CO₂-Aufnahmekapazität zu erhöhen“. Müller kritisiert, dass das Abkommen „in hochriskanter Weise“ massiv auf unerprobte großtechnische Lösungswege setze, um der Atmosphäre Kohlendioxid zu entziehen (Müller 2015).
Auch für Fuhr et al. hinterlässt „die Anwendung sogenannter Negativ-Emissions-Technologie“ einen „bitteren Nachgeschmack“. Das „‚Solar Radiation Management‘“ etwa wird im HBS-Text als Beispiel für „falsche und unausgereifte technische Lösungen sowie technologische Irrwege“ erwähnt (Fuhr et al. 2015). Der KAS-Text äußert sich nicht zu diesem Thema.
Mattheß dagegen lässt eine unbestimmte Offenheit für solche Lösungswege erkennen: „Viel zu lange herausgezögert wurde die Suche nach neuen, sicheren und vor allem klimafreundlichen Technologien zur CO₂-Reduzierung. [...] Da die Uhr zu unser aller Nachteil gewaltig schnell tickt, dürfen wir uns keiner dieser Diskussionen aus Ideologiegründen verschließen“ (Mattheß 2016).
1.9 Sprachstil
Die Autorinnen und Autoren vertreten für ihre Stiftungen zweifellos bestimmte weltanschauliche und politische Interessen, in ihrer Sprache bemühen sie sich jedoch überwiegend um eine nüchterne Erörterung des Pariser Klimaschutzabkommens. Umso mehr fallen einige Textstellen auf, an denen dann doch mehr oder weniger subtil deutlich wird, dass sie durchaus eine emotionale und ideologische Perspektive auf das Thema haben.
So kritisieren Fuhr et al. etwa technische Lösungen und die wirtschaftlichen Eliten, die von diesen profitieren würden, und beziehen sich dabei auf „Bill Gates (Microsoft) und einige seiner anglo-amerikanischen Milliardärsfreunde“, denen man „die Macht über das Thermostat unseres Planeten und das Leben von Milliarden Menschen“ nicht in die Hände legen sollte (Fuhr et al. 2015).
Eitze rechtfertigt seine ökonomisch geprägte Sicht der Dinge, für die man „schnell als Pessimist, Industrielobbyist, beharrende Kraft einer vom Wachstumsfetisch geprägten fossilen Welt, phantasielos und unempfänglich für die Botschaft eines heilsbringenden Nachhaltigkeitsnarrativs“ gebrandmarkt würde, mit den „praktischen Grenzen normativer Argumentationen“, die doch geböten, „mit kühlem Kopf“ zu handeln (Eitze 2016).
Bei Müller fallen Textstellen auf, die besonders appellativ-gefühlsbetont formuliert sind. Dies trifft etwa zu, wenn er die Perspektive derjenigen beschreibt, „deren Angehörige durch die Klimakatastrophe ums Leben kommen, die ihre Lebensgrundlagen unwiederbringlich verlieren und zu Klimaflüchtlingen werden, bei alldem aber selbst nicht zum Klimawandel beigetragen haben“ (Müller 2015).
Mattheß schließlich lässt zwar deutliche Begeisterung für das Zustandekommen des Klimaabkommens erkennen („Plopp! – Zum Feiern darf das CO₂ gerne nochmal aus der Flasche“), bleibt in ihrer Sprache aber insgesamt sachlich und bedient sich nur stelleneinweise eines etwas lockereren, dem Blogformat der Texte aber nicht unangemessenen Schreibstils (Mattheß 2015).
1.10 Zusammenfassung
Das Resümee der Autoren in ihrer Bewertung des Pariser Klimaschutzabkommens fällt unterschiedlich aus, hoffnungsvolle Aspekte finden aber alle. Müller etwa bedauert zwar in seinem Text für die RLS: „An der Grundlogik des Systems hat sich durch Paris noch nichts geändert“, grundlegender Wandel werde vermieden, „das Business-as-usual“ geschützt. Er sieht aber wie erwähnt einen Fortschritt der zivilgesellschaftlichen Klimaschutzkampagnen und unterstreicht, dass es „nicht darum [geht], was genau im Vertrag steht, sondern wie es wahrgenommen wird“. Die Aussage, dass mit diesem Abkommen „die fossile Ära zu Ende“ gehe, beschreibe nicht unbedingt die Realität, richte sich als Sprechakt aber vor allem an „die Finanzmarktakteure, die davon überzeugt werden sollen“ (Müller 2015).
Auch Mattheß betont vor allem die Symbolwirkung: Das Abkommen könne „in den kommenden Jahren als valide Basis dafür dienen [...], dass beispielsweise das Verfehlen nationaler Klimaschutzziele öffentlich zum politischen Misserfolg wird. Regierungen werden sich am Erfolg ihrer Beiträge zur Erreichung des 2-Grad-Ziels messen lassen müssen“ (Mattheß 2015). Die Umsetzung der „gesetzten Ziele in die Realität“ bleibe aber „ein schwieriges Unterfangen“, konstatiert die FES-Referentin (Mattheß 2016).
Fuhr et al. haben zumindest die leise Hoffnung, dass sich das Abkommen als „Sprungbrett zu dauerhaften politischen Veränderungen“ erweisen könnte, unterstreichen im HBS-Text aber, dass noch sehr viel „in aller Welt zu tun [ist], um die schwachen Pariser Versprechungen in Handlungen zu übertragen, die für die Menschen und für den Planeten funktionieren, indem sie die Regierungen und Unternehmen zur Rechenschaft ziehen“ (Fuhr et al. 2015).
Eitze warnt in seiner KAS-Stellungnahme eindringlich davor, dass das neue Klimaschutzabkommen „Erwartungen und Forderungen“ nach einer „ambitioniertere[n] EU-Klimaschutzpolitik“ und den „schnellstmöglichen Ausstieg aus der heimischen Kohleverstromung“ wecken könnte. Damit könnte, wie erwähnt, seine Befürchtung wahr werden, dass die „Kostenfrage“ bei der Debatte über die Energiewende aus dem Fokus rückt und es nicht gelingt, diese „für andere Staaten als wirtschaftlich attraktives Modell zu präsentieren“. Der Autor bewertet die Folgen des Gipfels aber auch vorsichtig optimistisch: „Gleichwohl ist davon auszugehen, dass mit der Zeit eine bessere Verknüpfung ökonomischer und sozialer mit klimapolitischen Zielen gelingen wird. Wahrscheinlich ist auch, dass Klimawandelfragen künftig für immer mehr Staaten zu high politics avancieren werden, indem Maße, in dem ihre zentrale Bedeutung in Zusammenhang mit wirtschafts- und sicherheitspolitischen Aspekten eklatanter wird“ (Eitze 2016).
Heinrich-Böll-Stiftung (Berlin)
Lilli Fuhr / Liane Schalatek / Maureen Santos / Hans Verolme / Damjan Bogunovic (2015): COP 21 und das Abkommen von Paris: Das Erwachen der Macht. Hrsg. von der Heinrich-Böll-Stiftung e. V. Online verfügbar unter https://www.boell.de/de/2015/12/17/cop-21-und-die-vereinbarung-von-paris, zuletzt geprüft am 14.09.2016
Friedrich-Ebert-Stiftung (Bonn)
Manuela Mattheß (2015): Flop? – Nein, Plopp! Vier Gründe, warum wir das Klimaabkommen von Paris feiern sollten. Hrsg. von der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn (ipg-journal). Online verfügbar unter http://www.ipg-journal.de/rubriken/nachhaltigkeit-energie-und-klimapolitik/artikel/flop-nein-plopp-1211/, zuletzt aktualisiert am 30.12.2015, zuletzt geprüft am 14.09.2016
Manuela Mattheß (2016): Action, bitte! Warum die Umsetzung des Klimaabkommens kein Zuckerschlecken wird. Hrsg. von der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn (ipg-journal). Online verfügbar unter http://www.ipg-journal.de/rubriken/nachhaltigkeit-energie-und-klimapolitik/artikel/action-bitte-1443/, zuletzt aktualisiert am 27.05.2016, zuletzt geprüft am 14.09.2016
Konrad-Adenauer-Stiftung (Bonn)
Jasper Eitze (2016): Auf dem Holzweg? Deutsche Klimapolitik nach dem Pariser Abkommen. Konrad-Adenauer-Stiftung (Auslandsinformationen 2). Online verfügbar unter http://www.kas.de/wf/de/33.45877/, zuletzt geprüft am 14.09.2016
Rosa-Luxemburg-Stiftung (Berlin)
Tadzio Müller (2015): Klimagipfel erfolgreich, Klimaschutz gescheitert? Unsere ausführliche Einschätzung zu den Ergebnissen von Paris. Rosa-Luxemburg-Stiftung, Berlin. Online verfügbar unter https://www.rosalux.de/news/42005/klimagipfel-erfolgreich-klimaschutz-gescheitert.html, zuletzt aktualisiert am 20.12.2015
2 Die Pariser UN-Klimakonferenz aus der Sicht deutscher und internationaler Forschungsinstitute
Ergänzend zur Sicht der parteinahen Stiftungen soll nun noch die Einschätzung deutscher und internationaler Forschungsinstitute wiedergegeben werden. Diese arbeiten anwendungsorientiert an Schnittstellen zwischen Zivilgesellschaft, Wissenschaft, Wirtschaft und Politik. Zugleich betonen sie ihre Unabhängigkeit von sowohl Unternehmens- als auch staatlichen Interessen. Ein gewisser Einfluss in wenigstens Themenwahl und Schwerpunktsetzung ist aber durch die übliche Drittmittelfinanzierung der Forschung oder direkte staatliche Zuschüsse nicht auszuschließen.
Zunächst soll die Analyse des Pariser Abkommens von zwei explizit auf ökologische Themen spezialisierten Forschungseinrichtungen vorgestellt werden. Das Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie sowie das World Resources Institute in Washington D.C. gehören in ihren Nationen zu den einflussreichsten Umwelt-Denkfabriken. Im weltweiten Climate Think Tank Ranking, das jährlich vom italienischen International Center for Climate Governance erstellt wird, belegt das World Resources Institute den 7. und das Wuppertal Institut den 23. Rank für das Jahr 2015 (http://www.thinktankmap.org).
Von Interesse sind zudem originär politikwissenschaftliche Untersuchungen und Einordnungen des Klimaschutzabkommens von Paris. Daher wird diese Übersicht abgeschlossen mit einem Text der Berliner Stiftung Wissenschaft und Politik, die das Abkommen aus einer europapolitischen Perspektive betrachtet, sowie einem Sammelband des Osloer Centre for Development and the Environment, in dem die Autoren die im Abkommen entworfene „governance roadmap“ kritisch analysieren.
2.1 Umweltpolitische und klimawissenschaftliche Aspekte
2.1.1 Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie
Die Forscher des Wuppertal Instituts sehen das Zustandekommen des Pariser Abkommens zunächst einmal als Aufstieg eines Phönix aus der Asche, da sich in Paris nach 25-jähriger Geschichte der Klimadiplomatie erstmals alle beteiligten Staaten zum Klimaschutz bekannt und verpflichtet haben. Damit sei neuer Schwung in die bereits tot geglaubte multilaterale Zusammenarbeit zur Lösung weltweiter Probleme gekommen.
In der Interpretation des Klimawandels habe sich bei der UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) ein deutlicher Wandel durchgesetzt. Sei es früher das Ziel gewesen, nur „dangerous climate change“ zu vermeiden, werde nun „any global warming“ als zu verhinderndes Risiko eingestuft. Zudem werde in den Formulierungen aus einem 2-Grad-Ziel, das erreicht werden müsse, ein stärker formuliertes 2-Grad-Limit, das keinesfalls überschritten werden dürfe. Die zusätzliche Verankerung eines 1,5-Grad-Limits sehen die Autoren als „enormous negotiating victory of the most vulnerable countries, small island states and least developed countries that until recently seemed impossible“ (Obergassel et al. 2016: 42).
Auch in der Operationalisierung des Erwärmungslimits gebe es deutliche Fortschritte zu beobachten: Nun würden im Text neben Kohlendioxid auch andere Treibhausgase als relevant eingestuft. Zudem stünden Fragen der Landnutzung verstärkt im Fokus. Da in der Landwirtschaft und anderen industriellen Prozessen eine komplette Emissionsreduktion unwahrscheinlich erscheine, sei aus klimawissenschaftlicher Sicht klar, dass die noch vorhandenen Kapazitäten zur Absenkung allein für die Kompensierung dieser Emissionen gebraucht würden und dass alle anderen reduzierbaren Emissionen strikt reduziert werden müssten. Daher ergebe sich aus dem Abkommen das Ziel einer Dekarbonisierung bis zum Ende des Jahrhunderts. „This is the main message from Paris: The age of fossil fuels is over“ (Obergassel et al. 2016: 43).
Kritisch sehen die Autoren die fehlende Verbindlichkeit der Zusagen seitens der Nationalstaaten. Auch Obergassel et al. nehmen Warnungen ernst, dass die bisher vorgelegten geplanten Maßnahmen im schlimmsten Fall eine „projected warming of 3 – 3.5°C“ zu Folge haben könnten (Obergassel et al. 2016: 19). Um dies zu verhindern und die Utopie eines „sustainable planet for everybody“ wahr zu machen, müsste unverzüglich politisch ein massiver Wandel in fast allen Sparten von Konsum und Produktion eingeleitet werden: „energy, transport, industrial processes, housing, agriculture and land-use in general“ (Obergassel et al. 2016: 52).
Quelle: Wolfgang Obergassel / Christof Arens / Lukas Hermwille / Nico Kreibich / Florian Mersmann / Hermann E. Ott / Hanna Wang-Helmreich (2016): Phoenix from the ashes. An analysis of the Paris Agreement to the United Nations Framework Convention on Climate Change. Hrsg. vom Wuppertal Institute for Climate, Environment, online verfügbar unter http://wupperinst.org/fa/redaktion/downloads/publications/Paris_Results.pdf, zuletzt geprüft am 07.07.2016
2.1.2 World Resources Institute
Die US-amerikanische Non-Profit-Denkfabrik World Resources Institute (WRI) sieht das Pariser Abkommen relativ positiv und als wesentlichen Erfolg sowie essenzielle Basis für den weltweiten Klimaschutz. Es biete im Kern ein „framework for developing robust international rules that apply to all countries“ (Dagnet et al. 2016: 6).
Die universelle Anwendbarkeit des Abkommens, unabhängig von Entwicklungsstand und nationaler Politik, ist ein wichtiger Aspekt für die Forscher. Das Gleichgewicht zwischen verbindlichen und flexiblen Aussagen sei fein austariert, was eine breite Teilhabe ermögliche. Die Autoren heben hervor, dass die Festlegung eines globalen Temperaturzieles ausdrücklich in der Umsetzung mit den verschiedenen Niveaus an Verantwortlichkeit und Fähigkeiten der Staaten verknüpft sei (Dagnet et al. 2016: 9).
Kritisiert wird, dass im Abkommen die umweltschädlichen wasserstoffhaltigen Fluorkohlenwasserstoffe (die etwa in Kühlsystemen Verwendung finden) nicht erwähnt werden und auch die Emissionen der internationalen Luft- und Seefahrt ausgeklammert werden. Hier gebe es aber Bemühungen anderer Institutionen, marktbasierte Mechanismen zur Reduzierung einzuführen (Dagnet et al. 2016: 10).
Erstmals seien für die Klimaanpassung in Paris ambitionierte Langzeitziele gesteckt worden, die eine Stärkung der Fähigkeit vorsehen, die negativen Auswirkungen des Klimawandels zu verkraften und die Verletzlichkeit gegenüber Umweltrisiken zu verringern. Aber auch hier sieht das WRI Schwächen im Abkommen: „it leaves several important gaps in articulating the processes needed to achieve the long-term goal“ (Dagnet et al. 2016: 13). Die Autoren empfehlen klarere Regeln, wie die nationalen Adaptionsrichtlinien verbessert und weiterentwickelt werden sollten.
Insgesamt bestehe noch großer Handlungsbedarf, denn die Forscher des WRI nehmen ebenfalls Bezug auf Studien, die von einer globalen Temperaturerhöhung weit über zwei Grad ausgehen, wenn es bei den aktuell vorgeschlagenen Maßnahmen bleiben sollte. Das grundsätzlich starke Rahmenwerk aus Paris müsse nun genutzt werden, „[to] establish the critical details of each element of the Agreement to make sure it fulfills its purpose of facilitating and catalyzing action to limit global warming and help countries adapt to the impacts of climate change“ (Dagnet et al. 2016: 43).
Quelle: Yamide Dagnet / David Waskow / Cynthia Elliott / Eliza Northrop / Joe Thwaites / Kathleen Mogelgaard et al. (2016): Staying on Track from Paris. Advancing the Key Elements of the Paris Agreement. Hrsg. von World Resources Institute, Washington, D. C. (Working Paper). Online verfügbar unter http://www.wri.org/sites/default/files/Staying_on_Track_from_Paris_-_Advancing_the_Key_Elements_of_the_Paris_Agreement_0.pdf, zuletzt geprüft am 16.09.2016
2.2 Politikwissenschaftliche Analyse
2.2.1 Stiftung Wissenschaft und Politik
Susanne Dröge und Oliver Geden, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), sehen das Paris-Abkommen als fundamentale Weiterentwicklung des aktuell gültigen Kyoto-Protokolls. Anstatt auf „multilateral verhandelte Vorgaben für die Minderung von Treibhausgasen zu setzen“, stütze sich die globale Klimapolitik künftig „auf nationale Absichtserklärungen“. Das ermögliche erstmals allen Staaten, „sich auf Basis nationaler Interessen an der globalen Klimapolitik zu beteiligen“ (Dröge / Geden 2016: 1 f.).
Als Motor benennen sie die Klimafinanzierung, zu der zukünftig die OECD-Länder grundsätzlich verpflichtet seien, während den Schwellenländern eine Beteiligung auf freiwilliger Basis zugestanden werde. Da die Finanzierung aber an die Umsetzung der nationalen Klimaschutzmaßnahmen gekoppelt sei, erkennt das Autorenduo noch keine „verlässlichen Bahnen“. Dies könne sich ändern, wenn das Abkommen durch ausreichende Ratifizierung in Kraft getreten sei und die jährliche Konferenz „CMA – Conference of the Parties serving as the Meeting of the Parties to the Paris Agreement“ ihre Arbeit aufgenommen habe (Dröge / Geden 2016: 3).
Die EU habe in Paris diplomatisch und klimapolitisch erfolgreich agiert, befinden Dröge und Geden. Sie könne im globalen Vergleich immer noch eine gewisse Vorreiterrolle geltend machen, müsse diese aber jetzt bei der mühsamen Umsetzung des Abkommens in verbindliche Rechtsakte auch beweisen. Die Ratifizierung des Abkommens könne aufgrund komplizierter Verfahren länger dauern, als es für den Ruf der EU als Klima-Pionier gut sei. „International wird sehr genau registriert werden, ob die EU in der Lage ist, intern klimapolitische Kompromisse zu organisieren.“ (Dröge / Geden 2016: 4)
Die SWP-Experten fürchten allerdings, dass in absehbarer Zeit brisante Themen wie die Flüchtlingspolitik, der drohende Brexit und die Euro-Krise Fragen der europäischen Klimapolitik in den Hintergrund drängen werden. Derzeit versuche die bei diesem Thema wenig ambitionierte Juncker-Kommission, „eine Debatte über die Anhebung der 40-Prozent-Zielmarke für 2030 gar nicht erst aufkommen zu lassen“. Doch die Autorin und der Autor weisen auch daraufhin, dass gerade jetzt, „im Zeichen der Flüchtlingskrise“, neue Zusagen für die Klimafinanzierung in den Herkunftsländern leichter durchsetzbar seien, da dort „Klimafolgen die Versorgungsrisiken noch verschärfen können“ (Dröge / Geden 2016: 4).
Quelle: Susanne Dröge / Oliver Geden (2016): Nach dem Pariser Klimaabkommen: neue Herausforderungen für eine Vorreiterrolle der EU. Hrsg. von der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP-Aktuell, 16/2016). Online verfügbar unter http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0168-ssoar-46577-7, zuletzt geprüft am 07.07.2016
2.2.2 Centre for Development and the Environment
Die Oslo Academy of Global Governance, die am Centre for Development and the Environment der Universität Oslo beheimatet ist, veranstaltete im Februar 2016 einen Workshop, bei dem sich die Teilnehmerinnen und Teilnehmer einer kritischen Analyse der im Pariser Abkommen festgelegten Politikinstrumente, deren zugrundeliegenden Theorien und den politischen Abläufen in Paris widmeten.
Die Ergebnisse haben die Herausgeber als Arbeitspapier veröffentlicht. „[T]here is no more urgent challenge on the global governance agenda than the societal transformation to low carbon“, so formulieren Harold Wilhite und Arve Hansen den Grundgedanken ihrer Veröffentlichung. Dass in Paris endlich ein internationaler Konsens über diese Dringlichkeit erreicht sei, bezeichnen sie als „positive and long overdue“ (Wilhite / Hansen 2016: 1 f.).
Insgesamt bewerten sie das Gipfelergebnis aber außerordentlich skeptisch: Es fehle leider an verbindlichen und fest terminierten Deadlines, wann etwa das 1,5-Grad-Ziel erreicht werden sollte. Die oft vagen Formulierungen des Textes ließen zudem viel Raum, das Abkommen in den Ratifizierungsprozessen noch abzuschwächen, besonders für den „climate skeptical US Congress“ (Wilhite / Hansen 2016: 2). Zusätzlich basierten die Reduktionspläne im Abkommen auf der, so die Autoren, doch sehr zweifelhaften Annahme, dass eine Entkopplung von Wirtschaftswachstum und Treibhausgasemissionen in Zukunft möglich werde. Letztlich sei auch immer weniger klar, ob nicht selbst eine Erwärmung um nur 1,5 Grad Celsius zu katastrophalen Zustanden führen könnte.
Arne Johan Vetlesen¬ kritisiert in seinem Beitrag die Praxis des Anthropozentrismus, auf der das Klimaabkommen seiner Meinung nach basiert: „Anthropocentrism is not merely descriptive; it is normative in postulating that human beings are superior to all other beings, species, and forms of life on Earth, thus meriting higher status – higher moral standing – than everything non-human“ (Vetlesen 2016: 5). Eng verknüpft damit ist für ihn das Phänomen des Anthropozän, also die Epoche, in der menschlicher Einfluss zu einem geologischen Faktor geworden ist. Kritische Gesellschaftstheorien der Sozialwissenschaften hätten zu diesen Problematiken keinen adäquaten Zugang, weil sie immer noch von der Sicht Marx’ ausgingen, dass „exploitation, alienation and injustice as produced within societies with a capitalist economy and an anthropocentric metaphysics and ethics are to be criticized to the extent that, and only to the extent that, such human-induced phenomena have humans, and only humans, as the affected party“ (Vetlesen 2016: 10).
Asuncion Lera St.Clair und Kjersti Aalbu sehen im Klimaabkommen von Paris den Auslöser einer grundlegenden Veränderung der Klima-Governance: „[T]he Agreement transforms how governance actors think about climate change and act on it“ (St. Clair / Aalbu 2016: 41). Die Autoren plädieren dafür, das Abkommen trotz aller Schwächen optimistisch als große Chance wahrzunehmen. Die Vereinbarung bringe wichtige Neuerungen mit sich: „First, the Paris Agreement shifts responsibilities and actions to the national level and the transnational level, and to multiple sources of power and legitimacy“ (St. Clair / Aalbu 2016: 42). Des Weiteren stehe die Anpassung an bereits eintretende Klimaschäden nun endlich im Fokus: „This means governing climate is no longer a problem for the future but an urgent and immediate task“ (St. Clair / Aalbu 2016: 43). Als weitere Innovationen zählen sie auf, dass Transparenz- und Überprüfungsmechanismen erwähnt werden und dass Zusammenhänge zwischen Klimawandel und anderen humanitären Katastrophen deutlich benannt werden.
Quellen:
Harold Wilhite / Arve Hansen (2016): Will the Paris Agreement save the world? An analysis and critique of the governance roadmap set out in COP 21. University of Oslo, Centre for Development and the Environment, Oslo. Online verfügbar unter http://www.uio.no/english/research/interfaculty-research-areas/globalgov/working-papers/2016/oslo-globalgov-academy-cop21ws-working-paper-2016-1.pdf, zuletzt geprüft am 07.07.2016
Arne Johan Vetlesen (2016): From anthropocentrism to the Anthropocene. In: Will the Paris Agreement save the world? An analysis and critique of the governance roadmap set out in COP 21. University of Oslo, Centre for Development and the Environment, Oslo, S. 5–12
Asuncion Lera St. Clair / Kjersti Aalbu (2016): The four transformative governance shifts emerging from COP21. In: Will the Paris Agreement save the world? An analysis and critique of the governance roadmap set out in COP 21. University of Oslo, Centre for Development and the Environment, Oslo, S. 41–46